Wyrok z dnia 2020-12-01 sygn. I OW 143/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta C. a Burmistrzem N. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L. J. o przyznanie pomocy społecznej w postaci schronienia postanawia: wskazać Prezydenta Miasta C. jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 20 maja 2020 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. (dalej jako: "wnioskodawca"), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C., wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta C. a Burmistrz N. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L. J. o przyznanie pomocy społecznej w postaci schronienia.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z 11 marca 2020 r. L. J. (dalej jako: "strona") zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. (dalej jako: "MOPS w C.") o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej w postaci schronienia w Schronisku dla Samotnych Kobiet [...] w C. Powyższy wniosek związany był z faktem, że dzieci strony postanowieniem Sądu Rejonowego w Częstochowie z 31 stycznia 2020 r., sygn. akt V Nsm 2786/19, zostały umieszczone w pieczy zastępczej, co oznaczało, że nie przestała być ona uprawniona do pobytu w Domu Samotnej Matki w C. Pobyt strony na terenie C. związany jest głównie z faktem pobytu w Domu Samotnej Matki w C. Nie posiada ona uprawnienia do lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Powyższe oznacza zatem, że jest ona osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, z późn. zm.; dalej jako: "u.p.s."). Nie można bowiem utożsamiać faktu pobytu strony w Domu Samotnej Matki w C. (w ośrodku wsparcia) z zamiarem zamieszkania w C. W podobnym stanie faktycznym dot. strony zapadło już orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2018 r., I OW 114/18, w sprawie o wskazanie organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, w którym NSA pokreślił, że "wnioskodawczyni w momencie ubiegania się o przyjęcie do domu dla kobiet w ciąży była osobą bezdomną. Jak bowiem wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy opuściła wówczas mieszkanie, które wraz z konkubentem wynajmowała na terenie C. [...] Tym samym była wówczas osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, zaś okoliczność posiadania przez stronę w tym czasie zameldowania w N [...], w mieszkaniu należącym do jej matki, z uwagi na brak możliwości zamieszkiwania pod tym adresem, dodatkowego wskazuje na jej status osoby bezdomnej". Od tego momentu sytuacja strony nie uległa żadnej zmianie, albowiem nie posiada w C. uprawnienia do lokalu mieszkalnego, co oznacza, że w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. jest ona osobą bezdomną. Zatem w przedmiotowym stanie faktycznym do wniosku strony zastosowanie ma art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym w sytuacji, gdy o pomoc występuje osoba bezdomna organem właściwym do rozpoznania wniosku jest organ ostatniego miejsca zameldowania strony na pobyt stały. W przedmiotowej sprawie jest to Burmistrz N.

W odpowiedzi na wniosek Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działający z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta N., wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta C. jako organu właściwego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że strona od 1998 r. jest zameldowana na pobyt stały w N. Do kwietnia 2019 r. zamieszkiwała pod wskazanym adresem w mieszkaniu matki i zajmowała wraz z partnerem i dzieckiem jeden pokój z dostępem do kuchni i łazienki. W kwietniu 2019 r. opuściła dotychczasowe miejsce zamieszkania mimo tego, że nadal jest tam zameldowana i mogła tam zamieszkiwać. W przedmiotowym stanie faktycznym zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 1 u.p.s., który stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W związku z tym, że strona zamieszkuje na terenie C. właściwą gminą do udzielenia pomocy jest C. W tym przypadku nie mają zastosowania przepisy art. 101 ust. 2 u.p.s., gdyż strona nie jest osobą bezdomną. Według u.p.s. osoba bezdomna to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Strona nie jest osobą bezdomną, gdyż jest zameldowana w N. i ma możliwość tam zamieszkiwać, co wynika z oświadczenia jej matki z 27 sierpnia 2020 r. Poza tym zgodnie z treścią art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejsce zamieszkania stanowi element indywidualizacji człowieka. Zamieszkanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Chodzi o miejscowość w sensie administracyjnym, nie ma istotnego znaczenia konkretne mieszkanie ani dokładny adres. Zgodnie z oświadczeniem strony z 11 marca 2020 r. wiążę ona swoją przyszłość z C.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta C. a Burmistrzem N. jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku strony o przyznanie pomocy społecznej w postaci schronienia.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50 (art. 101 ust. 4 u.p.s.). W sytuacji przyznania jednak świadczeń przez gminę miejsca pobytu, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu (art. 101 ust. 7 u.p.s.).

Rozważeniu w niniejszej sprawie podlegała kwestia czy strona w sprawach z zakresu pomocy społecznej może być uznana za osobę bezdomną. Definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały.

Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., Poz. 150 ze zm.) pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć należy zatem schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma charakter doraźny, interwencyjny.

Odnosząc powyższe regulacje prawne do okoliczności rozpoznawanej sprawy uznać należało, że strona nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Składając wniosek o udzielenie schronienia w Schronisku dla Samotnych Kobiet [...] w C. strona przebywała wprawdzie w Domu Samotnej Matki w C. a oczywistym jest, że pomieszczenia wskazanej placówki, będącej w istocie ośrodkiem wsparcia, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, albowiem tak jak pomieszczenia w schroniskach, noclegowniach czy innych podobnych miejscach, mają z założenia umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby. Pomieszczenia takie przeznaczone są wyłącznie do czasowego pobytu osób wymagających schronienia. Nawet, gdy stan taki przedłuża się z różnych przyczyn, to pobyt we wspomnianych miejscach nie traci charakteru czasowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że strona nie mieszka w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Niemniej jednak z akt sprawy wynika, że strona od 1998 r. jest zameldowana na pobyt stały w N. przy ul. S. [...] w mieszkaniu matki, do kwietnia 2019 r. zamieszkiwała wraz z partnerem i dzieckiem w mieszkaniu matki i zgodnie z oświadczeniem złożonym przez matkę strony ma możliwość tam mieszkać. Wobec tego możliwość zamieszkiwania w miejscu zameldowania na pobyt stały, uzależniona jest wyłącznie od woli wnioskodawcy. Tym samym, nie sposób uznać, aby strona była osobą bezdomną i w sprawie nie znajdzie zastosowania regulacja z art. 101 ust. 2 u.p.s.

Mając natomiast na uwadze oświadczenie strony z 11 marca 2020 r., z którego wynika, że wiążę swoją przyszłość z C. i biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie z uwagi na szczególną sytuację strony winna znaleźć zastosowanie zasada wyrażona w art. 101 ust. 3 u.p.s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za taką szczególną sytuację osobistą należy uznać sytuację, w której nie można ustalić miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń i jednocześnie osoba ta nie jest osobą bezdomną w rozumieniu u.p.s. W takiej sytuacji niemożność ustalenia właściwości miejscowej gminy w oparciu o art. 101 ust. 1 bądź ust. 2 u.p.s. nie może pozbawiać osoby ubiegającej się o świadczenie prawa do rozpatrzenia jej wniosku przez organ administracji publicznej. Zatem jest to jedna ze szczególnych sytuacji osobistych osoby ubiegającej się o świadczenie przemawiająca za właściwością miejscową gminy miejsca pobytu tej osoby. Wobec tego, skoro miejsce pobytu strony w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej znajdowało się na terenie miasta C., właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Prezydent Miasta C.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.