Wyrok z dnia 2020-12-15 sygn. I OSK 1580/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 9/20 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie pomocy społecznej w formie pracy socjalnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 12 lutego 2020 r., sygn. II SA/Ke 9/20, oddalił skargę W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z [...] października 2019 r. znak: [...]

w przedmiocie pomocy społecznej w formie pracy socjalnej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podało, że W. S. (dalej jako: "skarżący) ma 62 lata, utrzymuje się z renty ZUS w kwocie 1577,15 zł, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, samodzielnie załatwia sprawy urzędowe, systematycznie uczestniczy w spotkaniach z psychologiem, samodzielnie dokonuje zakupów w sklepach, dociera do wszystkich instytucji i prowadzi samochód osobowy. Strona nie okazała nigdy żadnej dokumentacji potwierdzającej niepełnosprawność oraz konieczność pomocy ze strony innych osób. Przeciwnie, wszelkie sprawy skarżący załatwia samodzielnie, docierając do wszystkich jednostek pieszo lub samochodem, a ponadto posiada wszechstronną wiedzę co do sposobu i możliwości załatwiania różnorodnych spraw w urzędach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że kwestie związane z udzielaniem pomocy społecznej zostały uregulowane w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.; dalej jako: "u.p.s."). Zgodnie z art. 45 ust. 1 u.p.s. praca socjalna świadczona jest na rzecz poprawy funkcjonowania osób i rodzin w ich środowisku społecznym. Kolegium wyjaśniło, że praca socjalna jest świadczeniem niepieniężnym i może być samodzielnym świadczeniem, jak również wsparciem towarzyszącym innym formom pomocy, może być wykonywana w ramach zarówno pomocy środowiskowej, jak i instytucjonalnej. W u.p.s., w słowniczku pojęć, definiowana jest jako działalność zawodowa mającą na celu pomoc osobom i rodzinom we wzmacnianiu lub odzyskiwaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie przez pełnienie odpowiednich ról społecznych oraz tworzenie warunków sprzyjających temu celowi. Art. 45 u.p.s. nie powiela powyższej definicji, ale raczej zwraca uwagę na wybrane jej aspekty, eksponując znaczenie pracy socjalnej w działaniach na rzecz poprawy funkcjonowania osób i rodzin w środowisku społecznym oraz rozwijania i wzmocnienia ich aktywności i samodzielności życiowej. Ustawodawca nie dookreśla zakresu czynności składających się na pracę socjalną, podkreśla natomiast jej celowy, intencjonalny i zawodowy charakter. W ocenie Kolegium dowody zgromadzone w sprawie przemawiają za przyjęciem poglądu, że w niniejszej sprawie organ I instancji zasadnie odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy społecznej w formie pracy socjalnej w postaci wizyty u neurologa, lekarza pierwszego kontaktu oraz skierowania do szpitala. Skarżący jest samodzielny życiowo, samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, załatwia sprawy urzędowe, nie potrzebując przy tym żadnego wsparcia ze strony osób trzecich. Nie jest mu zatem potrzebna pomoc we wzmacnianiu lub odzyskiwaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie, bowiem prawidłowo w tym społeczeństwie funkcjonuje. Zdaniem Kolegium nie ma zatem przeszkód, aby skarżący samodzielnie udał się do lekarza pierwszego kontaktu, od którego może otrzymać skierowanie do lekarza neurologa czy do szpitala. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że do kompetencji organu I instancji nie zalicza się decydowanie o konieczności podjęcia specjalistycznego leczenia i wydawanie skierowań do lekarzy specjalistów czy szpitali. W przypadku problemów z uzyskaniem świadczeń z NFZ skarżący może zwrócić się do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ ze stosownym wnioskiem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej zmianę i przyznanie mu świadczeń medycznych bezpłatnych lub innej pomocy na poratowanie zdrowia, w tym leczenia szpitalnego zgodnie ze skierowaniem od neurologa. Zarzucił, że niezasadnie potrącane są mu składki przez ZUS w porozumieniu z NFZ, których nie chce uiszczać, ponieważ nie może korzystać ze świadczeń, a jego interwencje w NFZ kończą się wezwaniem policji i straży miejskiej. Ponadto wyjaśnił, że z powodu jego dolegliwości z pewnością nie funkcjonuje w społeczeństwie prawidłowo, jak również nie jest samodzielny życiowo. Od kilku lat policja i straż miejska kierują wnioski do sądu karnego przeciwko skarżącemu. Jego zdaniem, samodzielność życiowa nie polega na przebywaniu całymi dniami w MOPR, SKO, sądach karnych i cywilnych. Brakuje mu czasu na przygotowanie posiłków.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 45 ust. 1 u.p.s., praca socjalna świadczona jest na rzecz poprawy funkcjonowania osób i rodzin w ich środowisku społecznym. Praca socjalna prowadzona jest: 1) z osobami i rodzinami w celu rozwinięcia lub wzmocnienia ich aktywności i samodzielności życiowej; 2) ze społecznością lokalną w celu zapewnienia współpracy i koordynacji działań instytucji i organizacji istotnych dla zaspokajania potrzeb członków społeczności. Praca socjalna może być prowadzona w oparciu o kontrakt socjalny lub projekt socjalny (art. 45 ust. 2 u.p.s.). W pracy socjalnej wykorzystuje się właściwe tej działalności metody i techniki, stosowane z poszanowaniem godności osoby i jej prawa do samostanowienia (art. 45 ust. 3 u.p.s.). Praca socjalna świadczona jest osobom i rodzinom bez względu na posiadany dochód (art. 45 ust. 4 u.p.s.). Sąd I instancji podkreślił, że wydając decyzję administracyjną o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, organ działa w granicach uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak to wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Decyzja powinna uwzględniać zasady ogólne określone w k.p.a., a w zakresie meritum rozstrzygnięcia – zasady zawarte w u.p.s. Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s., decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.

W ocenie Sądu I instancji, rozstrzygnięcie organu o odmowie przyznania wnioskowanej przez skarżącego formy pomocy społecznej jest prawidłowe. Niewątpliwie skarżący jest osobą samodzielną i zaradną, zaspokajającą swoje podstawowe potrzeby bytowe. Jest w stanie samodzielnie udać się do jednostki leczniczej, umówić wizytę lekarską, przedstawić lekarzowi swoje potrzeby i problemy zdrowotne, a w miarę potrzeby uzyskać skierowanie do lekarza specjalisty (neurologa) czy skierowanie do szpitala.

Zdaniem Sądu I instancji inną rzeczą, bo poza zakresem kontrolowanego postępowania w przedmiocie przyznania pomocy społecznej, jest to, czy skarżący skutecznie zrealizuje umówioną wizytę lekarską bądź skierowanie lekarskie. Zgłasza bowiem w skardze kłopoty z uzyskaniem świadczeń zdrowotnych, choć uiszcza składki na publiczną opiekę zdrowotną. Niemniej jednak w tym zakresie obowiązują odrębne przepisy prawa i tryby postępowania w nich przewidziane, a to w szczególności ustawa z 6 listopada 2018 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2019 r. poz. 1127 ze zm.), która reguluje między innymi kwestie obowiązków podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych związanych z prawami pacjenta, czy ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm.), w której zawarte są w szczególności regulacje dotyczące postępowania w indywidualnych sprawach rozpatrywanych przez Dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako: "NFZ") z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, tj. sprawach dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń.

Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie skarżący nie okazał żadnego dokumentu potwierdzającego, że odmawia mu się świadczeń z bezpłatnej opieki zdrowotnej. Nie przedstawił choćby dowodów na prowadzenie korespondencji z NFZ lub innym właściwym organem w sprawach udzielania świadczeń opieki zdrowotnej czy ochrony praw pacjenta w związku z niemożnością uzyskania takich świadczeń. Zatem, jakkolwiek nie jest wykluczone, że skarżący napotyka na trudności w otrzymaniu świadczeń z opieki zdrowotnej, to jednak organy, a obecnie Sąd, tych twierdzeń nie były w stanie zweryfikować. Podobnie w przypadku stanu zdrowia skarżącego i jego oświadczenia o stwierdzonej u niego niepełnosprawności. Takie twierdzenia strony nie znajdują żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie kwestionując więc występowania u skarżącego problemów zdrowotnych, to jednak trudno zarzucić organom, że wobec braku jakiejkolwiek dokumentacji na to wskazującej, odmawiają przyznania wnioskowanej pomocy społecznej.

Sąd I instancji podkreślił również, że stosownie do treści art. 50 ust. 1 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (art. 50 ust. 2 u.p.s.). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4 u.p.s.). Wykazanie więc odpowiednimi dokumentami (np. zaświadczeniem lekarskim, orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, czy skierowaniem do specjalisty) zasadności żądania zgłaszanego przez skarżącego we wniosku pozwoliłoby na dostosowanie przez organ pomocy społecznej rodzaju świadczeń, jakie w ramach takiej pomocy mogą być stronie przyznane. Należy zauważyć bowiem, że nawet błędne skonkretyzowanie przez wnioskodawcę, której z form pomocy społecznej się domaga, nie zwalnia organów z udzielenia pomocy społecznej właściwej do indywidualnych potrzeb wnioskodawcy poprzez prawidłowe zakwalifikowanie eksponowanych we wniosku potrzeb do możliwości organu pomocy społecznej, w tym do wskazanego w art. 36 u.p.s. katalogu świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc państwa ma więc charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Potrzeby osoby i rodziny powinny być zaspokojone, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Świadczenia z pomocy społecznej powinny być więc dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta. Określone potrzeby osób i rodzin mogą być jednak zrealizowane tylko wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, także finansowych, pomocy społecznej (por. m.in. wyrok NSA z 21 marca 2012 r., OSK 1920/11).

Zdaniem Sądu I instancji w tej sprawie skarżący nie przedstawił jednak dowodów na poparcie twierdzeń co do jego stanu zdrowia, problemów z uzyskaniem świadczeń zdrowotnych, a wyniki wywiadu środowiskowego nie wskazują na potrzebę uzyskania pomocy w umówieniu wizyty lekarskiej (np. u lekarza pierwszego kontaktu), dotarciu do gabinetu neurologa, czy szpitala. Z pewnością skarżący jest osobą, która w wielu instytucjach samodzielnie załatwia swoje sprawy urzędowe, w tym w sądzie. Potrafi wyartykułować swoje potrzeby i żądania. W razie zgromadzenia dokumentacji potwierdzającej niepełnosprawność lub konieczność uzyskania pomocy socjalnej, skarżący może ponownie zwrócić się do właściwego ośrodka pomocy społecznej z wnioskiem o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Mnogość toczących się obecnie postępowań sądowych czy administracyjnych, na jaką wskazuje skarżący, a których też jest inicjatorem, nie uzasadnia samo w sobie przyznania pomocy społecznej w formie wnioskowanej w tej sprawie. Sąd I instancji podkreślił, że na datę orzekania przez organ odwoławczy brak było podstaw do przyznania skarżącemu pomocy społecznej w żądanej formie. Organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie administracyjne, z zachowaniem jego fundamentalnych zasad (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i wydały decyzje, które spełniają wymogi przewidziane art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o przyznanie na rzecz pełnomocnika skarżącego wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w ramach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść orzeczenia, tj.:

a) art. 2 pkt 1 art. 3 pkt 1 i pkt 2 w zw. z "art. 46 pkt 1" u.p.s. przez odmowę przyznania świadczenia z pomocy społecznej w sytuacji gdy skarżący nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb życiowych w zakresie leczenia wykorzystując własne możliwości i zasoby;

b) "art. 45 pkt 1" u.p.s. przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji tego niewłaściwe zastosowanie, a polegającą na wadliwym przyjęciu, że sytuacja skarżącego nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania mu pomocy społecznej w postaci pracy socjalnej, w sytuacji gdy nie jest on w stanie samodzielnie uzyskać świadczenie zdrowotne, pomimo objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego;

2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie, że skarżący jest osobą samodzielną, zaradną, zaspokajającą swoje podstawowe potrzeby oraz że jest w stanie samodzielnie uzyskać świadczenia medyczne, ponadto błędne ustalenie, iż skarżący nie przedstawił do MOPR dokumentów o niepełnosprawności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że definiując w art. 2 ust. 1 u.p.s. instytucję pomocy społecznej ustawodawca wskazał, iż jest ona instytucją mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Cechą tak zdefiniowanej pomocy społecznej jest jej efektywność, udzielone środki powinny skutecznie pomóc w przezwyciężeniu trudnej sytuacji. Forma pomocy powinna zatem być tak dopasowana, aby konkretna potrzeba została możliwie skutecznie zaspokojona. Skarżący od wielu lat próbuje uzyskać pomoc w uzyskaniu świadczeń medycznych, niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania. Nie jest on w stanie porozumieć się organami odpowiedzialnymi za świadczenia zdrowotne. Nie zna też przepisów prawnych pozwalających mu skuteczne egzekwowanie swoich praw. Sąd I instancji prawidłowo zauważył, że nawet błędne skonkretyzowanie przez wnioskodawcę, której z form pomocy społecznej się domaga, nie zwalnia organów z pomocy społecznej z udzielenia pomocy właściwej dla indywidualnych potrzeb wnioskodawcy. Jedną z form pomocy społecznej wskazanej w art. 36 u.p.s. jest poradnictwo specjalistyczne. Jest ono wykonywane wobec osób i rodzin, jego celem jest udzielenie wsparcia w sytuacjach trudnych, kryzysowych. Pomoc ta polega na udzieleniu informacji, porad, wskazaniu instytucji specjalistycznego wsparcia lub urzędów administracji, które zajmują się załatwianiem określonych spraw. Poradnictwo może być postrzegane jako instytucjonalny system o określonej strukturze organizacyjnej oraz jako specyficzna czynność podejmowana przez profesjonalnych doradców i osoby pomagające jednostkom będącym w trudnych sytuacjach (wyrok NSA z 28 września 2018 r., I OSK 737/17). Zasadnym było więc skierowanie przez organy wnioskodawcy do odpowiednich osób w celu wskazania możliwości uzyskania świadczeń medycznych, sposobu załatwienia problemu oraz wskazania uprawnień przysługujących osobie uprawnionej niezadowolonej ze świadczonych usług medycznych. Możliwe, że skierowanie wnioskodawcy do poradnictwa prawnego i uzyskanie rzetelnej informacji prawnej rozwiązałoby jego trudności z uzyskaniem świadczeń medycznych.

Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano, że organy obu instancji nie dokonały ustaleń, które były kluczowe dla oceny zasadności przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W aktach sprawy znajduje się jedynie wywiad środowiskowy sporządzony w miejscu zamieszkania skarżącego oraz zaświadczenie z ZUS, wskazujące, że skarżący jest rencistą z tytułu niezdolności do pracy. Wywiad środowiskowy właściwie nie ma w niniejszej sprawie żadnej wartości dowodowej bowiem samodzielne zamieszkiwanie skarżącego nie upoważnia do powzięcia wniosku, że funkcjonuje on w sposób prawidłowy i ma odpowiednie rozeznanie, aby funkcjonować w społeczeństwie bez pomocy osób trzecich w załatwieniu spraw urzędowych. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie o pobieraniu przez skarżącego renty z tytułu niezdolności do pracy. Dokumentacja o stanie zdrowia skarżącego znajduje się w posiadaniu organu ubezpieczeń społecznych, do którego organ pomocy społecznej winien się zwrócić w celu weryfikacji stanu zdrowia skarżącego. W ten sam sposób organ ma możliwość zwrócenia się do NFZ w celu ustalenia zakresu świadczeń zdrowotnych świadczonych bądź odmawianych skarżącemu. Wymaganie od osoby, która podnosi swoją niezaradność, aby dostarczyła dokumenty, nie wskazując w jaki sposób ma je uzyskać, prowadzą do naruszeń prawa administracyjnego przez organy pomocy społecznej, które w sposób szczególny winny działać z urzędu. Organy przez wskazane instytucje winny samodzielnie ustalić czy skarżący jest osobą niepełnosprawną oraz czy jest pozbawiony świadczeń zdrowotnych i w jakim zakresie. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoliłoby na rzetelną ocenę w zakresie przysługiwania skarżącemu świadczeń socjalnych. Brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie ma oczywisty (istotny) wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nieuprawnionym jest przyjęcie przez Sąd I instancji twierdzeń organu, że skarżący samodzielnie załatwia wszelkie sprawy urzędowe z należytym rozeznaniem. W aktach sprawy znajduje się jedynie wniosek skarżącego o przyznanie mu pomocy społecznej, po przeanalizowaniu którego wprost wynika, że osoba go sporządzająca nie jest samodzielna i rozeznana w załatwianiu swoich spraw urzędowych. Sąd I instancji bezzasadnie oparł się jedynie na twierdzeniach organu niepopartych dowodami, które znajdują się w aktach administracyjnych, co do zajmowania się swoimi sprawami urzędowymi przez skarżącego. Ponadto skarżący kasacyjnie podkreślił, że niejednokrotnie przedstawiał w MOPR zaświadczenie o niepełnosprawności a także, iż jest pacjentem poradni neurologicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Pominięto w skardze kasacyjnej, że wydane w sprawie odmowne decyzje administracyjne zapadły w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego z 13 września 2019 r. i dotyczą tylko określonego, ograniczonego zakresu zgłoszonych we wniosku żądań, które obejmowały takie kwestie, jak: pomoc w uzyskaniu zmiany daty urodzenia, leczenie w szpitalu zgodnie ze skierowaniem, udzielenie pomocy prawnej, pomocy psychologicznej, pracy socjalnej, wizyty u neurologa, lekarza pierwszego kontaktu i skierowania do szpitala. Ze skargi do Sądu I instancji wynika, że w ostatnich trzech kwestiach skarżący oczekiwał przyznania bezpłatnych świadczeń medycznych, w tym leczenia szpitalnego zgodnie ze skierowaniem od neurologa. W przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym uwzględniono wszystkie istotne okoliczności dotyczące strony, w tym stwierdzono, że ze względu na niepełnosprawność nie funkcjonuje w środowisku prawidłowo, nie ma też wsparcia ze strony środowiska. Temu stwierdzeniu nie przeczą ustalenia wywiadu, że skarżący samodzielnie prowadzi swoje gospodarstwo domowe i utrzymuje miejsce zamieszkania we wzorowym stanie, uczestniczy też w pracy z psychologiem w Zespole Leczenia Środowiskowego oraz załatwia swoje sprawy, prowadzi samochód. W konsekwencji rozpoznania wniosku poinformowano skarżącego o możliwości skorzystania z porady prawnika w dniu 17 października 2019 r., o terminie kolejnej wizyty u psychologa, a także poinformowano o organie właściwym do rozpoznania spraw związanych z udzielaniem świadczeń zdrowotnych.

Nie znajdują zatem potwierdzenia zarzuty skargi kasacyjnej, że w sprawie nie uwzględniono sytuacji strony, w tym nie uwzględniono w decyzjach odmownych, że skarżący może nie mieć dostatecznego rozeznania w trybie uzyskania określonych świadczeń i może wymagać poradnictwa specjalistycznego. Organy do tych kwestii, które zostały załatwione przez faktyczne udzielenie wsparcia nie musiały się odnosić w decyzji odmownej, dotyczy ona bowiem innego zakresu świadczeń. W ramach udzielonego wsparcia skarżącego skierowano zarówno do osoby mogącej udzielić informacji o przepisach prawa, jak i do instytucji właściwej w sprawach świadczeń zdrowotnych, udzielono też wsparcia psychologicznego. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie korelują ze stanem faktycznym sprawy. Stan ten nie wymagał przy tym w wymienionym wyżej zakresie analizy przez Sąd I instancji, albowiem odmowa dotyczyła innych świadczeń, niż udzielone. Odrębnym postanowieniem organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie pomocy w uzyskaniu zmiany daty urodzenia. Natomiast decyzjami, które były przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji objęto żądanie przyznania pomocy w postaci pracy socjalnej w postaci wizyty u neurologa, lekarza pierwszego kontaktu oraz skierowania do szpitala. Świadczenia, których dotyczą decyzje nie mają zatem związku z udzieleniem poradnictwa specjalistycznego, to bowiem zostało stronie już zapewnione i nie poradnictwo było celem wniosku skarżącego w zakresie objętym rozstrzygnięciem Sądu I instancji.

Praca socjalna jest jedną z form pomocy społecznej, mieszczącą się w kategorii usług, co wynika z przedmiotu regulacji zawartej w rozdziale 1 Działu II u.p.s. W art. 45 u.p.s. ustawodawca nie określa w sposób konkretny rodzajów usług obejmowanych mianem pracy socjalnej, charakteryzuje ją przez wskazanie na jej cele, jakimi są poprawa funkcjonowania osób i rodzin w środowisku społecznym. W przypadku pracy socjalnej z osobami i rodzinami ma ona na celu rozwinięcie i wzmocnienie ich aktywności i samodzielności życiowej. W ramach pracy socjalnej organ pomocy społecznej nie ma zatem podstaw do podejmowania interwencji w sprawach dotyczących wnioskodawców, prowadzonych w innych organach i instytucjach, nie działa jak pełnomocnik strony czy rzecznik jej interesu. Identyfikując przedmiot żądania zawartego we wniosku prawidłowo organy przyjęły, że w części dotyczącej wizyt lekarskich i skierowania do szpitala, udzielona pomoc w ramach pracy socjalnej nie może być nakierowana na przezwyciężenie trudności i ograniczeń w faktycznym dostępie do świadczeń zdrowotnych, wynikających z kolejek do lekarzy specjalistów i kolejek do szpitali. Są to okoliczności powszechnie znane, zwrócił na nie uwagę zarówno organ odwoławczy jaki i Sąd I instancji. Z argumentów skarżącego niedwuznacznie wynika przy tym, że oczekiwał on wsparcia właśnie w tym zakresie, wskazując na kłopot w uzyskaniu tych świadczeń medycznych. Pomoc udzielona w ramach pracy socjalnej mogła jednak dotyczyć jedynie wsparcia skarżącego w samodzielnym dochodzeniu tych świadczeń. Poza udzielonym wsparciem w postaci skierowania na rozmowę z prawnikiem, prawidłowo organy przyjęły, że nie mogą decydować ani o tym, czy wizyty lekarskie i hospitalizacja są konieczne, ani kiedy i gdzie skarżący może z tych świadczeń skorzystać, ani też podejmować w jego imieniu interwencji w jednostkach i organach udzielających tych świadczeń. Natomiast mając na uwadze samodzielność skarżącego w zakresie mobilności i załatwianiu swoich spraw, w szczególności brak ograniczeń w poruszaniu się przyjęto, że w tym zakresie skarżący nie wymaga wsparcia w celu poprawy funkcjonowania, może samodzielnie dotrzeć do miejsc, w których powinien załatwiać sprawy związane z leczeniem. Skarżący nie jest osobą ubezwłasnowolnioną, jak wyżej wskazano, kwestie poradnictwa prawnego zostały przez organ załatwione pozytywnie. Ewentualne ograniczenia w funkcjonowaniu wynikające ze sposobu bycia (potwierdzone w toku wywiadu środowiskowego) objęte zostały wsparciem psychologicznym. Mając zatem na względzie zakres możliwej do udzielenia pomocy w ramach zgłoszonego żądania, prawidłowo organy ustaliły relewantny dla niej stan faktyczny i wyprowadziły uzasadnione wnioski, że skarżący nie wymaga podjęcia z nim pracy socjalnej w celu prowadzenia przez niego leczenia. Skarżący ma świadomość konieczności leczenia i wolę jego podjęcia, jest świadomy pożądanego zakresu tego leczenia, dysponuje skierowaniem do szpitala, natomiast ograniczenia w możliwości leczenia związane są z organizacją służby zdrowia, co nie leży w kompetencji organu pomocy społecznej i nie może być przezwyciężone przez świadczenie w postaci pracy socjalnej z wnioskodawcą czy społecznością lokalną.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Nie doszło do naruszenia "art. 45 pkt 1" (powinno być art. 45 ust. 1 pkt 1) u.p.s. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, identyfikowanego jako brak udzielenia pracy socjalnej w przypadku, gdy osoba nie jest w stanie samodzielnie uzyskać świadczenia zdrowotnego, mimo objęcia obowiązkiem ubezpieczenia. Jak wyżej wyjaśniono, prowadzenie pracy socjalnej w ramach pomocy społecznej nie obejmuje swoim zakresem usuwania organizacyjnych i ilościowych ograniczeń w dostępie do świadczeń leczniczych finansowanych ze środków NFZ.

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z "art. 46 pkt 1" (powinno być art. 46 ust. 1) u.p.s. przez odmowę przyznania pracy socjalnej osobie nie mogącej samodzielnie zaspokoić potrzeb w zakresie leczenia. Przy tak sformułowanym zarzucie, formę naruszenia należy zidentyfikować jako niewłaściwe zastosowanie. Jak jednak wyżej wyjaśniono, brak możliwości uzyskania żądanych świadczeń leczniczych nie wynika z ograniczeń leżących po stronie skarżącego, nie można zatem przyjąć, aby wsparcie udzielone w ramach pracy socjalnej mogło doprowadzić do usunięcia rzeczywistego powodu braku dostępu do świadczeń. Nie koreluje przy tym z przedmiotem wniosku skarżącego zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 u.p.s., który dotyczy poradnictwa specjalistycznego. Z ustaleń faktycznych dotyczących sprawy dostatecznie jasno wynika, że w zakresie objętym decyzjami kontrolowanymi przez Sąd I instancji skarżącemu nie chodziło o udzielnie porad specjalistycznych, nadto porady takie zostały mu udzielone i ta kwestia znajduje się poza granicami sprawy. Ogólne zasady dotyczące zadań pomocy społecznej określone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. nie dają podstaw do podejmowania działań przez organy pomocy społecznej w sferze regulowanej odrębnymi przepisami, jaką jest udzielanie świadczeń medycznych osobom podlegającym ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.