Wyrok z dnia 2021-07-23 sygn. I OSK 76/20

Dnia 23 lipca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 575/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 5 września

2019 r. (sygn. akt lI SA/Sz 575/19), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. H., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

"1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: przepisu art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 104 ust 3 w związku z art 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż organ l instancji wydał decyzję na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, nie zaś na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji "ustalała odpłatność za pobyt Pani K. Z. ponoszoną przez Pana J. H. w wysokości [...] zł (...) miesięcznie, za okres od stycznia 2017 roku do grudnia 2017 r." bez skonkretyzowania i zindywidualizowania obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, bez wyraźnego wskazania osoby zobowiązanej, bez określenia o jaką opłatę chodzi w decyzji i w jakim terminie ma być wnoszona, organ I instancji ustalił jedynie opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji i zawiadomień o wszczęciu i zakończeniu postępowania w przedmiocie "ustalenia obciążającej Pana odpłatności", w związku z czym decyzję organu I instancji uznać należy za decyzję wydaną na podstawie art. 104 ust 3 w związku z art. 61 ust 1 ustawy o pomocy społecznej, w konsekwencji czego, organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 61 ust 3 i art 104 ust 3 ustawy o pomocy społecznej bez uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania obowiązku wnoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej opłat za pobyt w domu pomocy społecznej w stosunku do zobowiązanego w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w związku z czym Decyzja SKO odpowiadała prawu, zaś skarga od niej winna zostać oddalona,

2. rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie przez WSA prawidłowej Decyzji SKO, która uchylała decyzję organu pierwszej instancji

i umarzała postępowanie pierwszej instancji, w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji zasługiwała na uchylenie zgodnie z art 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., a postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tak jak to uczyniło SKO, albowiem wydanie decyzji w niniejszej sprawie jest prawnie niemożliwe z uwagi na brak uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, w wyniku czego WSA błędnie uchylił Decyzję SKO, a powinien oddalić skargę wniesioną przez Prokuratora".

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, J. H. wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wnosił przy tym o wydanie (cyt.): "rozstrzygnięcia o należnych Skarżącemu kosztach postępowania za wszystkie instancje".

Powyższą skargę kasacyjną poparło Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w [...], ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 374 ze zm.) – sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, gdyż przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które nie były jednak uzasadnione.

W petitum skargi kasacyjnej jej autor oparł swoje zarzuty na naruszeniu przepisów prawa procesowego oraz materialnego. Wprawdzie w pierwszej kolejności – co do zasady - należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postepowania, gdyż ich zasadność czyniłaby zbędnym rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, jednak w niniejszym przypadku, ponieważ zarzuty procesowe, w postaci naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a. stanowiły konsekwencję, dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego, to jest: "art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 104 ust. 3 w zw. z art 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej", z tego powodu zasadnym było dokonanie w pierwszej kolejności rozważenia zasadności zarzutu obrazy prawa materialnego.

W związku z tym przypomnieć w tym miejscu wypada, iż w niniejszej sprawie, decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił odpłatność za pobyt K. Z. w Domu Pomocy Społecznej w [...], ponoszoną przez syna podopiecznej - J. H., w wysokości [...] zł miesięcznie, za okres od stycznia 2017 r. do grudnia 2017 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ppkt ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm. dalej jako: u.p.s.).

W następstwie wniesionego przez J. H. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], uchyliło powyższą decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, że decyzja Wójta Gminy [...] stanowiła w istocie decyzję o zwrocie kosztów, poniesionych zastępczo przez gminę za okres wsteczny, o której mowa w art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s., a nie decyzję, określającą w sposób konkretny i zindywidualizowany osobę zobowiązaną do ponoszenia opłat za pobyt K. Z. w Domu Pomocy Społecznej oraz ustalającą wysokość takiej opłaty. Kolegium wskazało, że nie można było żądać zwrotu wniesionej opłaty przez gminę od osób ustawowo zobowiązanych do jej ponoszenia, jeżeli wcześniej nie została (tak jak w niniejszej sprawie) wydana decyzja ustalająca dla nich taką opłatę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - uwzględniając natomiast skargę wniesioną na wyżej przedstawioną decyzję Kolegium przez Prokuratora Rejonowego w [...] – uchylił tę decyzję, wskazując, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji nie wystąpiły takie okoliczności faktyczne lub prawne, które wpływały na niemożność orzekania o istocie sprawy a więc, które czyniłyby postępowanie organu I instancji bezprzedmiotowym. Kolegium – jak twierdził Sąd Wojewódzki - błędnie bowiem oceniło, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. stanowiła decyzję orzekającą o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę [...] na poczet opłat za pobyt K. Z. w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Z treści tej decyzji wynikało, iż organ I instancji konkretnie ustalił dla zobowiązanego syna podopiecznej - J. H. odpłatność za pobyt matki w w/w placówce opiekuńczej w wysokości [...] zł miesięcznie za okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. Było to zatem, zdaniem Sądu I instancji, decyzja wydana na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.p.s.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki podkreślił, że ustalenie w tym przypadku odpłatności w określonej wysokości za okres wsteczny od chwili umieszczenia osoby zainteresowanej w domu pomocy społecznej, było jak najbardziej prawidłowe, co potwierdzała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. I OPS 7/17. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki wskazał, że Kolegium niewłaściwie zastosowało art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., co w sposób istotny wpływało na wynik końcowy sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Z poglądem tym nie zgodził się zaś J. H., który we wniesionej skardze kasacyjnej opowiedział się za stanowiskiem przyjętym przez Kolegium.

Mając powyższe na uwadze, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zasady dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zostały uregulowane w art. 54 - 66 u.p.s. I tak: pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca (art. 60 ust. 1); opłatę ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do DPS (art. 59 ust. 1); istnieje określona ustawowo kolejność osób zobowiązanych od wnoszenia opłat za pobyt w takiej placówce - w pierwszej kolejności zobowiązanym jest mieszkaniec, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka (art. 61 ust. 1 pkt 1), zaś w następnej kolejności (jeżeli mieszkaniec domu nie ponosi pełnej odpłatności) są nimi: małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3). Przy czym gmina opłaty te wnosi zastępczo z tym skutkiem, że przysługuje jej prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu wydatków. Wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę następuje zaś na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s.

Ponadto podkreślić należy, że w uchwale z dnia 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku, począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s. Dodatkowo w uzasadnieniu ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dokonując wykładni przepisów, dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty, należy mieć również na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Sąd podkreślił przy tym, iż to ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym, o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje, począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Poza tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w postępowaniu

o skierowanie do domu pomocy społecznej, osoby, wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., a obowiązane do pokrywania kosztów pobytu osoby umieszczonej w tego rodzaju placówce, powinny być informowane przez właściwy organ o prawach i obowiązkach, związanych z umieszczeniem ich osoby bliskiej w domu pomocy. Natomiast już przy ustalaniu opłaty, w decyzji wydawanej w tym przedmiocie powinny być wskazane te osoby, które mają opłaty wnosić, o ile wcześniej, wiedząc o swoich obowiązkach, wynikających z tych przepisów, nie zawarły umowy, o której mowa w art. 103 u.p.s., o wysokości opłaty (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2064/14, dostępny na https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że z akt sprawy wynikało, iż organ I instancji podejmował dwukrotne próby zawarcia z J. H. umowy - w myśl art. 103 ust. 2 u.p.s., do czego jednak nie doszło.

W związku z tym z tym Wójt Gminy [...] wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z J. H. Wywiad ten został przeprowadzony w dniu 9 stycznia 2018 r. a z ustaleń dokonanych przez organ I wynikało, że sytuacja socjalno-bytowa skarżącego kasacyjnie, w tym wysokość przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, pozwala na partycypowanie J. H. w kosztach pobytu jego matki w Domu Pomocy Społecznej.

W tej sytuacji – zdaniem składu orzekającego - powyższe w sposób jednoznaczny wskazywało, iż skarżący kasacyjnie wiedział o istniejącym obowiązku ponoszenia przez niego opłaty za pobyt matki w DPS a w związku z tym zgodzić się trzeba zatem z Sądem I instancji, iż w niekwestionowanym stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było negatywnych przesłanek do wydania przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. Rację ma również Sąd, iż taką decyzją jest niewątpliwe decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października

2018 r. Z treści bowiem i samej sentencji tej decyzji, jak i z jej uzasadnienia wynika, iż w sposób konkretny i zindywidualizowany wskazuje ona zobowiązanego do ponoszenia odpłatności za pobyt K. Z. w DPS w [...] w osobie syna - J. H. za okres od stycznia do grudnia 2017 a także ustala wysokość tej opłaty na kwotę [...] zł miesięcznie.

Należy jednocześnie wskazać, iż przeszkody do orzekania przez organ na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. nie mogła w tym przypadku stanowić również okoliczność, iż w/w decyzja swym zakresem obejmowała okres wsteczny. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanej wyżej uchwale I OPS 7/17, taki rodzaj rozstrzygnięcia był możliwy i dopuszczalny, gdyż sam obowiązek ponoszenia opłaty powstał w chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, a decyzja wydana na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust 1 i ust. 2 u.p.s. konkretyzuje jedynie obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia tego zdarzenia.

Dlatego nieuzasadniony okazał się pogląd, że ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy nie może obejmować okresu poprzedzającego wydanie decyzji ustalającej tę odpłatność, mimo jej konstytutywnego charakteru.

W związku z powyższym zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż Kolegium dokonało błędnej oceny charakteru decyzji Wójta Gminy [...] z dnia

[...] października 2018 r. Brak było bowiem przesłanek faktycznych i prawnych, które uzasadniałyby przyjęcie, iż decyzja ta – na podstawie art. 104 ust.3 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.s. - orzekała o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę [...] na poczet opłat za pobyt K. Z. w DPS w [...]. Stąd też zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. oraz art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.s. był nietrafny.

W konsekwencji zatem chybione okazały się również zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a. Błędna kwalifikacja rozstrzygnięcia organu I instancji doprowadziła bowiem do nieuzasadnionego uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] i umorzenia prowadzonego przez niego postępowania, co skutkować musiało uchyleniem przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji.

Z tych przyczyn, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.