Wyrok z dnia 2020-12-10 sygn. I OSK 2345/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 107/20 w sprawie ze sprzeciwu W.R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 17 czerwca 2020 r. oddalił sprzeciw W.R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik skarżącego, zaskarżając rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Dodatkowo wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, pomimo tego, że skarżący nie miał pełnomocnika na etapie przedsądowym, a po wyznaczeniu pełnomocnika z urzędu, z uwagi na dopiero zakończony stan epidemiczny, omówienie sposobu prowadzenia sprawy i złożenie wniosków, w tym sprecyzowania sprzeciwu było znacznie utrudnione, przez co skarżący był pozbawiony możliwości skutecznego przedstawienia swojego stanowiska;

2) art. 151a § 2 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: k.p.a., przez oddalenie sprzeciwu w sytuacji braku przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie miały miejsca istotne naruszenia przepisów postępowania wymagające ponowienia postępowania wyjaśniającego;

3) art. 64e p.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie i dokonanie w wyroku wykładni pojęć "świadczenia nienależnego" i "świadczenia nienależnie pobranego", przez co Sąd naruszył obowiązujący zakres rozpoznania sprzeciwu.

Dodatkowo pełnomocnik skarżącego wniósł o rozważenie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o zgodność art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507, z późn. zm.), dalej: u.p.s., celem zbadania czy jest on zgodny z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim wprowadza ograniczenie w dostępie do pomocy społecznej przez wprowadzenie nieprecyzyjnego i nieostrego pojęcia dochodu, który jest brany pod uwagę przy ustalaniu prawa do świadczeń społecznych, tj. dochodu, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie sprawy na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, należy wskazać, że niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 64d § 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 64d p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (§ 1), może go jednak przekazać do rozpoznania na rozprawie (§ 2). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że podstawowym trybem rozpoznania sprzeciwu od decyzji jest tryb rozpoznania go na posiedzeniu niejawnym, podczas gdy rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie należy uznać za odstępstwo od tej reguły. Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę, że przepis przewidujący przekazanie sprzeciwu do rozpoznania na rozprawie nie przewiduje żadnych warunków, których spełnienie obligowałoby sąd do skorzystania z tego trybu. Tym samym kwestia przekazania sprzeciwu do rozpoznania na rozprawie została pozostawiona uznaniu sądu (por. teza 2 do komentarza do art. 64d p.p.s.a., A. Kabat, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex on-line). W konsekwencji nie można było uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przepisu, którego zastosowanie pozostawiono wyłącznie decyzji tego sądu.

Przechodząc do analizy pozostałych zarzutów, należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że sąd, rozpoznając sprzeciw, musi ocenić, czy postępowaniu organu pierwszej instancji można zarzucić naruszenie przepisów postępowania, którego wynikiem była konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy w istotnym zakresie, tj. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że ocena kompletności postępowania dowodowego wynika z ustalenia jego prawidłowego zakresu, który rekonstruowany jest z kolei w oparciu o normy prawa materialnego i siatkę pojęciową, jaką posługują się te normy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy kluczowymi pojęciami dla oceny kompletności postępowania dowodowego są pojęcia świadczenia nienależnego i świadczenia nienależnie pobranego. Oznaczało to, że Sąd rozpoznając sprzeciw, zobowiązany był ustalić zakres pojęciowy tych wyrażeń, a następnie na podstawie uzyskanych wyników ocenić czy postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji prawidłowo, a zatem czy zaistniały przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. należało uznać za nieuzasadniony.

Jednocześnie należy zauważyć, że w myśl art. 98 u.p.s. świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Skoro zatem ustawa w przypadku zwrotu świadczeń posługuje się pojęciem świadczenia nienależnie pobranego, to ustalenie przez organ pierwszej instancji, że w przypadku skarżącego wystąpiły świadczenia nienależne bez ustalenia, że są one także świadczeniami nienależnie pobranymi, powodowało, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w znacznej części, a jego uzupełnienie na etapie postępowania przed organem drugiej instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. polegającą na dwukrotnym rozpoznaniu tej samej sprawy. Tym samym za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 2 k.p.a.

Na koniec, odnosząc się do wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania o zgodność z Konstytucją art. 8 ust. 3 u.p.s., należało wskazać, że w myśl art. 193 każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W tym miejscu należy odnotować, że rozpoznawana sprawa została wszczęta sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej, w związku z czym postępowanie sądowe zmierza do ustalenia, czy w sprawie administracyjnej zaszły przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej. Ocena tych przesłanek odbywa się bez zastosowania przepisu, którego zgodność z Konstytucją kwestionuje pełnomocnik skarżącego. Odnotować również należy, że przepis ten nie był również podstawą zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek umożliwiających sądowi wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie wskazanego przepisu z przepisami Konstytucji.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.