Wyrok z dnia 2022-04-12 sygn. I OSK 1544/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 34/21 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 34/21 oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Kierownik Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], decyzją z [...] sierpnia 2014 r. przyznał A. K. pomoc w formie zasiłku stałego dla osoby w rodzinie, na okres od 1 sierpnia 2014 r. do 31 sierpnia 2017 r., w wysokości 376,40 zł miesięcznie wraz z opłacaniem składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Decyzją z [...] maja 2016 r. organ I instancji uchylił powyższą decyzję z [...] sierpnia 2014 r. Organ ustalił, że od 1 sierpnia 2012 r. na dochód rodziny składało się świadczenie z funduszu alimentacyjnego pobierane przez żonę wnioskodawcy na troje dzieci w kwocie po 500,00 zł na każde dziecko, co daje łączną kwotę 1 500,00 zł miesięcznie. A. K. ani jego żona nie poinformowali o fakcie ubiegania się o alimenty, ich zasądzeniu oraz przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, pomimo, że w treści decyzji z [...] sierpnia 2014 r. zostali pouczeni o obowiązku niezwłocznego poinformowania organu o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymało w mocy decyzję z [...] maja 2016 r.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] ustalił na kwotę 8 383,63 zł wysokość nienależnie pobranego przez A. K. świadczenia w postaci zasiłku stałego wypłaconego za okres od 1 sierpnia 2014 r. do 28 czerwca 2016 r. oraz ustalił termin zwrotu tego świadczenia. Organ uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że zachodził "przypadek szczególnie uzasadniony" pozwalający na odstąpienie lub zastosowanie innej formy ulgi przy dochodzeniu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Sąd I instancji orzekając w sprawie ze skargi A. K. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy skarżący pobierając zasiłek stały, w ustalonej części świadczenie to pobrał nienależnie, a jeśli tak, czy zasadne jest zobowiązanie go do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Podstawę uznania w części pobieranego przez skarżącego zasiłku stałego za świadczenie nienależnie pobrane stanowiło ustalenie, że wbrew oświadczeniu strony złożonemu podczas przeprowadzonego [...] sierpnia 2014 r. wywiadu środowiskowego, według którego łączny dochód rodziny skarżącego miał wynosić wówczas łącznie 398 zł, na dochód ten dodatkowo składały się pobierane przez żonę skarżącego począwszy od 1 sierpnia 2012 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na ich troje wspólnych dzieci w kwotach po 500 zł na każde dziecko, o której to okoliczności skarżący nie poinformował organu pomocy społecznej ani w czasie ubiegania się o zasiłek stały, ani też w okresie jego pobierania. W dalszym toku postępowania dodatkowo ustalono też inne składniki dochodu rodziny skarżącego w okresie pobierania zasiłku stałego. Okoliczność ta, jak prawidłowo stwierdziły organy, miała wpływ na uprawnienie skarżącego do zasiłku stałego i tym samym uzasadniała weryfikację tego uprawnienia.

Jak podkreślił Sąd I instancji, ocena, czy w poszczególnych okresach pobierania zasiłku stałego skarżący spełniał warunki do jego pobierania oraz czy pobierał je w należnej mu wysokości, wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i w konsekwencji ma względem niego zastosowanie kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, czy też gospodaruje wspólnie z żoną i dziećmi, a przez to ustalenie wysokości należnego mu zasiłku stałego powinno bazować na kryterium dochodowym dla osoby gospodarującej w rodzinie. Sąd wskazał, że kwestia ta była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który w wyroku z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 779/16, zaaprobował stanowisko organów, że skarżącego należy uznać za osobę gospodarującą w rodzinie. Ocenę tę podzielił następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1632/17. W związku z powyższym, podnoszone nadal przez skarżącego zarzuty zmierzające do podważenia tego stanowiska, z góry uznać należało za bezzasadne.

Zdaniem Sądu I instancji organy przyjęły zasadnie, że uprawnienie skarżącego do zasiłku stałego było uwarunkowane wysokością dochodu całej jego rodziny. W konsekwencji prawidłowo też uznano, że zatajenie przez skarżącego informacji o zmianie wysokości dochodu jego rodziny spowodowanej pobieraniem przez żonę świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dzieci, uzasadniało ponowne ustalenie wysokości dochodu rodziny skarżącego i dokonanie na tej podstawie weryfikacji jego uprawnienia do zasiłku stałego, a w dalszej konsekwencji uznanie pobranego przez skarżącego zasiłku za świadczenie nienależnie pobrane, w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876), powoływanej dalej jako "u.p.s.", w częściach, w jakich wypłacone świadczenie przekraczało wysokość świadczenia należnego w danym czasie, to jest adekwatnego do wysokości dochodu tej rodziny w poszczególnych okresach przypadających na okres świadczeniowy.

Zestawiając wysokości dochodu strony w poszczególnych okresach pobierania zasiłku stałego z obowiązującą w danym czasie wysokością kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie, organy prawidłowo ustaliły na podstawie art. 37 ust. 2 u.p.s. wysokość należnego stronie zasiłku stałego. Różnica pomiędzy wartościami należnego świadczenia, a kwotami, w jakich zostało ono stronie wypłacone stanowiła świadczenie nienależnie pobrane, których łączna wartość, jak prawidłowo obliczyły organy, wyniosła 8 328,63 zł.

Sąd I instancji wyjaśnił, że rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, organ administracji, w toku tego postępowania, obowiązany jest, w myśl art. 104 ust. 4 u.p.s., ocenić, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Zatem w ramach tego jednego postępowania konieczne jest ustalenie, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby, która pobrała nienależne świadczenie. Decyzje wydane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy. Organy, rozważając odstąpienie od żądania zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego zasiłku stałego w ustalonej wysokości, wyjaśniły (w granicach własnych możliwości w zawiązku z brakiem jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w tym zakresie ze strony skarżącego) oraz wzięły pod uwagę sytuację życiową skarżącego, w tym jego stan zdrowia i wynikające stąd jego możliwości zarobkowe, a także stan zdrowia żony skarżącego oraz jej możliwości zarobkowe. W tym zakresie wzięły pod uwagę, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, obowiązującym do dnia 31 maja 2021 r., natomiast jego żona jest osobą w wieku aktywności zawodowej (ma 46 lat) i nie legitymuje się orzeczeniem świadczącym o ograniczonych możliwościach zarobkowania. Uwzględniono także okoliczność, że sytuacja finansowa rodziny skarżącego niewątpliwie uległa poprawie w związku z uzyskaniem prawa do świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci w kwotach po 500 zł. Słusznie w tym kontekście zauważono, że obecnie skarżący i jego żona nie korzystają ze wsparcia z pomocy społecznej (za wyjątkiem otrzymywanego świadczenia wychowawczego), co daje podstawy do uznania, że pomoc taka nie jest im niezbędna. Brak jest zatem podstaw by przyjąć, że skarżący wraz z rodziną znajdują się w trudnej sytuacji życiowej, której nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zdaniem Sądu I instancji, w konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że zwrot nienależnie pobranego zasiłku stałego będzie stanowić dla skarżącego i jego rodziny nadmierne obciążenie, bądź zniweczy skutki udzielonej uprzednio pomocy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K. zaskarżając go w całości w zakresie punktu I i zarzucił Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ administracji publicznej naruszył art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz w konsekwencji na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 104 ust. 4 u.p.s. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający organowi odstąpić od żądania zwrotu świadczenia.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, jednocześnie oświadczając, że nie została ona opłacona w całości ani w części i jest świadczona w ramach pozarolniczej działalności gospodarczej. Złożono także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że choć decyzja wydawana na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, to organ nie może działać dowolnie i nie jest zwolniony od obowiązku prawidłowego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Orzekając w kwestii występowania "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ ma obowiązek ustalić i uwzględnić aktualną sytuację dochodową i rodzinną zobowiązanego oraz zbadać, czy istnieją widoki na poprawę jego sytuacji w przyszłości (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 221/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem skarżący jest ciężko chory, zakwalifikowany do I grupy inwalidzkiej, okresowo niezdolny do samodzielnej egzystencji, wymagający stałej opieki żony na utrzymaniu której pozostaje. Leczy się [...], bierze leki [...]. Kontakt z nim jest utrudniony, a czasem nawet niemożliwy. Choroba [...] uniemożliwia mu prawidłową ocenę sytuacji, ma urojenia i zaniki pamięci. Ponadto, zdiagnozowano u niego nowotwór złośliwy, raka [...] przyjmuje silne leki przeciwbólowe. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organy nie uwzględniły w dostatecznym stopniu jego stanu zdrowia. Jest on osobą całkowicie niezdolną do pracy. Choć orzeczenie to obowiązuje do 31 maja 2021 r., to trudno przyjąć, że skarżący "wyzdrowieje" do tego czasu "z inwalidztwa I stopnia i złośliwego raka".

Wnoszący skargę kasacyjną za całkowicie błędne uznał ustalenia polegające na przyjęciu, że działał intencjonalnie i świadomie nienależnie korzystał ze świadczeń, a także że nie współdziała z organami i ich pracownikami uporczywie i celowo, uniemożliwiając tym samym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Z dokumentacji medycznej wynika, że stan zdrowia skarżącego od chwili operacji [...] jest wciąż trudny i pozbawia go całkowicie zdolności do pracy, a rokowania nie są pomyślne. Ponadto, choroba charakteryzuje się trudnym kontaktem i urojeniami, nie można zatem wykluczyć, że brak współdziałania i postawa skarżącego wobec organów i jego pracowników wynikają z jego stanu zdrowia i zaburzeń [...]. Rozstrzygnięcie organu powinno zostać podjęte z uwzględnieniem psychiatrycznego i neurologicznego schorzenia skarżącego, które ma istotny wpływ na jego zachowanie. Organy powinny ponownie podjąć czynności wyjaśniające, w tym podjąć próbę ustalenia aktualnej sytuacji rodziny skarżącego i jego stanu zdrowia. W szczególności należy zasięgnąć opinii lekarza specjalisty co do stanu zdrowia skarżącego oraz przesłuchać żonę i dorosłego syna. Organ nie skorzystał w sprawie ze wszystkich możliwych środków dowodowych. Prawidłowo oceniona sytuacja zdrowotna, rodzinna i finansowa skarżącego bez wątpienia pozwoli przyjąć, że ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 104 ust. 4 u.p.s., co umożliwi odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzucie naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Skarżący kasacyjnie w podniesionych zarzutach skupia się na kwestionowaniu błędnego, jego zdaniem, stanowiska Sądu I instancji, że w sprawie nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s., umożliwiający odstąpienie od żądania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, umorzenie kwoty tych świadczeń lub odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji w kontekście zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. nieprawidłowo zaaprobował poczynione przez organy administracyjne ustalenia dotyczące braku współdziałania przez skarżącego w ustaleniu jego sytuacji życiowej, w szczególności sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i finansowej, a także Sąd nieprawidłowo uznał, że materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, a tym samym, nieprawidłowo uznał, że nie została naruszona zasada swobodnej oceny dowodów. Autor skargi kasacyjnej wskazał przy tym, że w celu ustalenia pełnej sytuacji życiowej skarżącego należało zasięgnąć opinii lekarza specjalisty co do stanu zdrowia skarżącego oraz przesłuchać żonę i dorosłego syna.

Celowe zatem jest przytoczenie brzmienia art. 104 ust. 4 u.p.s. W myśl tego przepisu: "W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty."

Przepis ten niejednokrotnie był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 6/20 Sąd ten wskazał, że celem art. 104 ust. 4 u.p.s. jest ochrona osoby zobowiązanej do zwrotu pobranych świadczeń, co wiąże się z kolei z określoną w art. 100 ust. 1 zasadą kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem korzystających z niej osób. Z treści art. 104 ust. 4 tej ustawy wynika również, że organ zobowiązany jest do wszechstronnego rozważenia przesłanek w przepisie tym wymienionych. Wskazane przesłanki interpretować należy zgodnie z założeniami i celami ustawy o pomocy społecznej, w szczególności mając na względzie cele pomocy społecznej określone w jej art. 2 ust. 1. Należy również pamiętać, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia się (art. 3 ustawy). Powyższe oznacza ciążący na organie właściwym do rozpatrzenia wniosku obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy - aktualnej sytuacji zainteresowanego - także w kontekście powołanych przepisów ustawowych. Zaznaczyć jednak należy, że decyzje wydane na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. mają charakter uznaniowy. Takie rozstrzygnięcia organów administracji charakteryzują się tym, że po ustaleniu, że strona spełnia przesłanki normatywne, od zaistnienia których uzależniona jest możliwość zastosowania instytucji z art. 104 ust. 4 u.p.s., organ nie ma obowiązku orzekać zgodnie z wnioskiem strony (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3533/18, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Nawet zatem trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej nie zwalnia z obowiązku zwrotu świadczenia, gdyż znaczny ciężar związany z wykonaniem tego obowiązku nie jest jeszcze równoznaczny ze "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w tym przepisie. O ile więc organy przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające i uargumentują w sposób przekonywujący swoją decyzję wydaną w granicach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności. Takie rozumienie art. 104 ust. 4 u.p.s. przyjął Sąd I instancji, którego skarga kasacyjna zresztą nie kwestionuje.

Sąd I instancji trafnie uznał, że wynikający z art. 104 ust. 4 u.p.s. obowiązek rozważenia odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia został zrealizowany, a ocena organów administracyjnych co do ustalonych okoliczności znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych. Przede wszystkim przyjęta przez Sąd I instancji okoliczność braku inicjatywy dowodowej ze strony skarżącego w zakresie ustalenia jego sytuacji życiowej nie została skutecznie podważona przez skargę kasacyjną. Z akt sprawy wynika bowiem, że w zawiadomieniu z 19 marca 2020 r. organ I instancji poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych. Dodatkowo w piśmie z 7 maja 2020 r. poinformowano skarżącego o konieczności ustalenia aktualnej sytuacji życiowej rodziny oraz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego; w tym celu oragn zwrócił się do strony z prośbą o nawiązanie z pracownikiem socjalnym kontaktu w zakreślonym terminie. Pismo to doręczono stronie 12 czerwca 2020 r. W piśmie z 25 maja 2020 r., doręczonym 10 czerwca 2020 r., ponownie poinformowano A. K. o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w związku z wszczętym postępowaniem w sprawie nienależnie pobranego zasiłku stałego. W związku z wnioskiem skarżącego z 30 marca 2020 r. organ przesłał mu kopie dokumentów - 97 kart, dotyczących prowadzonego postępowania, z wyjątkiem tych, które znajdują się w posiadaniu strony, celem umożliwienia stronie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się co do jego treści. W piśmie z 24 czerwca 2020 r., doręczonym 13 lipca 2020 r., organ I instancji ponownie poinformował stronę o doręczeniu kopii dokumentacji zgromadzonej w sprawie oraz o uprawnieniach wynikających z art. 10 K.p.a. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na żadne z tych pism ani nie umożliwił przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Okoliczności te nie są kwestionowane przez skarżącego.

Wobec tego usprawiedliwiona pozostaje ocena Sądu I instancji, przyjęta za organami administracyjnymi, co do tak ustalonych okoliczności sprawy, a wskazująca, że postawa skarżącego we współdziałaniu z organami administracyjnymi nie była aktywna. W konsekwencji nie można skutecznie zarzucić organom administracyjnym, że materiał dowodowy został zebrany w sposób niewyczerpujący, a działania organów ukierunkowane na ustalenie, czy w przypadku skarżącego zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu, bądź umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, były niewystarczające. Nie było kwestionowane w toku postępowania administracyjnego ani przed Sądem I instancji, a także nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że rodzina strony od lutego 2019 r. nie ubiega się o pomoc finansową ze środków pomocy społecznej, żadne z małżonków nie figuruje w bazie ZUS i KRUS, nie pobierają dodatku mieszkaniowego ani dodatku energetycznego, nie prowadzą działalności gospodarczej, a żona M. K. została wykreślona z wpisu do rejestru przedsiębiorców z dniem 10 kwietnia 2018 r. Małżonkowie nie figurują też w ewidencji zeznań podatkowych za 2019 r. Ponadto ustalono, że M. K. ma przyznane świadczenia wychowawcze na dwoje dzieci w kwotach po 500,00 zł miesięcznie na każde z nich. Nie ma przyznanego zasiłku rodzinnego na dzieci na okres zasiłkowy 2019/2020, a od października 2019 r. nie pobiera świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dzieci. Zarówno A. K., jak i jego żona, nie są zarejestrowani w Miejskim Urzędzie Pracy w [...]. Z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 12 sierpnia 2020 r. wynika, że M. K. w okresie od 7 grudnia 2018 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie miała wystawionych orzeczeń o niezdolności do pracy. Żona odwołującego jest osobą w wieku aktywności zawodowej (ma 46 lat), nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności świadczącego o ograniczonych możliwościach zarobkowych, zatem brak jest przeciwwskazań do podjęcia przez nią zatrudnienia. Rodzina korzysta wyłącznie ze świadczeń wychowawczych, które nie są uzależnione od spełnienia warunku kryterium dochodowego. Okoliczności powyższe trafnie przywiodły organ odwoławczy do wniosku, że rodzina strony samodzielnie zabezpiecza swoje potrzeby, co może świadczyć o stabilizacji sytuacji finansowej rodziny. Odnośnie do sytuacji zdrowotnej skarżącego organ ustalił, że Komisja Lekarska ZUS orzeczeniem z [...] lipca 2018 r. uznała A. K. za całkowicie niezdolnego do pracy do 31 maja 2021 r. (pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 12 sierpnia 2020 r.). Decyzją z [...] lipca 2018 r. organ rentowy odmówił stronie prawa do renty socjalnej, lecz w związku z wniesionym odwołaniem sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] listopada 2017 r. (znak: [...]) przyznano A. K. umiarkowany stopień niepełnosprawności do 30 listopada 2019 r. Organ nie stwierdził, aby odwołujący posiadał aktualne orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...].

Trafna jest zatem ocena organów administracyjnych, zaakceptowana przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że w przypadku skarżącego zachodził "przypadek szczególnie uzasadniony", pozwalający organom na odstąpienie lub zastosowanie innej formy ulgi przy dochodzeniu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W sprawie nie było kwestionowane, że sytuacja skarżącego jest trudna, głównie z uwagi na chorobę potwierdzoną orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Nie można było jednak pominąć okoliczności, że orzeczenie zostało wydane okresowo (do 31 maja 2021 r.), co zasadnie doprowadziło organy i Sąd do wniosku o możliwości poprawy stanu zdrowia strony. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego nastąpiło wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z zasadami ogólnymi, w tym zasadą określoną w art. 7 K.p.a. oraz wskazywaną przez skarżącego zasadą unormowaną w art. 8 K.p.a., a także zasadą postępowania dowodowego, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., doszło do wyczerpującego zebrania materiału dowodowy i jego rozważenia, w konsekwencji wydania prawidłowych rozstrzygnięć opartych na właściwej podstawie procesowej i podstawach materialnych wraz uzasadnieniem odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. W tej sytuacji prawidłowo Sąd I instancji zastosował art. 151 P.p.s.a.

Zauważenia przy tym wymaga, że zasadnie Sąd Wojewódzki wskazał, że przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego i w konsekwencji podjęcie decyzji nakładającej obowiązek zwrotu takiego świadczenia w ramach tego postępowania, nie pozbawia zobowiązanej tą decyzją strony do wystąpienia w przyszłości z wnioskiem o zastosowanie którejś z pozostałych ulg wymienionych w tym przepisie, tj. o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty, które to ulgi zastosowane mogą być (w drodze odrębnej decyzji) dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia.

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 104 ust. 4 u.p.s., odnotować należy, że istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje zaakceptowanie przez Sąd I instancji oceny ustalonych okoliczności wskazującej, że nieodstąpienie od żądania zwrotu świadczeń nie będzie stanowiło dla skarżącego nadmiernego obciążenia finansowego, jak również nie zniweczy skutków udzielanej pomocy. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnego zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s., lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o prawidłowej ocenie dokonanej przez organy administracyjnej, a dotyczącej sytuacji życiowej, w tym materialnej, skarżącego w kontekście możliwości zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji jednakże oddalenia zarzutów procesowych ocena trafności zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w kasacji musiała zostać dokonana na podstawie ustalonego dotąd stanu faktycznego. Ponadto należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r. sygn. akt II I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12, 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11, 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt II I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć skutku.

Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.