Wyrok z dnia 2024-05-10 sygn. I OSK 1001/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 833/22 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr SKO.PS.4040.1124.2022 w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną w całości

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 833/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego (k. 28, 40-43v akt II SA/Po 833/22).

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Po 833/22 wniósł R.K. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez adwokat [...], zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i ppsa przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, w sytuacji, w której zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 7a, 77 § 1 i art. 80 kpa; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ich uwzględnienie przez Kolegium skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

2. art. 151 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie, przez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 7a, 77 § 1 i art. 80 kpa; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez dokonanie przez WSA wybiórczej oceny prawnej i nierozważenie oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze - naruszenia:

a. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 77 § 1 i 7 w zw. z art. 80 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

b. przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7a kpa przez zaniechanie ciążącego na organie obowiązku rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

II. prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

1. art. 38 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej [Dz.U. z 2021r. poz. 2268 ze zm. dalej ups] przez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyznanie prawa do zasiłku okresowego w zaniżonej wysokości;

2. art. 38 ust. 5 ups przez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyznanie prawa do zasiłku okresowego na nieprawidłowy okres.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ppsa; zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów (k. 49-52 akt II SA/Po 833/22).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.

Zarzuty z drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) podstawy kasacyjnej, z uwagi na ich charakter, należało rozpoznać łącznie.

Zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 7a, 77 § 1 i art. 80 kpa okazały się niezasadne.

Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają: art. 7 (zasady prawdy obiektywnej), art. 7a § 1 (zasady rozstrzygania na korzyść strony; § 2 art. 7a był nierelwantny); art. 77 § 1 (obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) i art. 80 kpa (zasady swobodnej oceny dowodów) i prawidłowo zastosował normę odniesienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

W skardze kasacyjnej wskazano na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, bez wskazania o jakie konkretnie niewyjaśnione okoliczności chodzi. W doktrynie trafnie wskazuje się, że "Z art. 7 i 77 § kpa wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza że nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony" (B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 88-91, nb 9-11). Skarżący nie skorzystał z możliwości zgłaszania wniosków dowodowych w toku postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje, jakich dowodów organy obu instancji nie przeprowadziły, który z dowodów przeinaczyły i na czym polegać miało naruszenie swobodnej oceny dowodów.

Skoro nie doszło do naruszenia wskazanych norm dopełnienia, Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 1 ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli instancyjnej.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Nie są również zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarżący, jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego wystąpił dopiero w dniu [...] kwietnia 2022 r. Oznacza to, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej mogło mu być przyznane najwcześniej począwszy od miesiąca kwietnia 2022 r. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przyznanie zasiłku okresowego za miesiące kwiecień 2022 r. i maj 2022 r. było zgodne z art. 106 ust. 3 ups.

Zaskarżony wyrok nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 38 ust. 2, 3 i 5 ups.

Zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego [...] rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny (art. 38 ust. 1 pkt 2 ups). Świadczenie to zliczane jest do świadczeń pieniężnych w ramach świadczeń z pomocy społecznej (art. 36 pkt 1 lit. b ups).

Zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 2 pkt 2 ups). Wwota zasiłku, zgodnie z ust. 3 art. 38 ust. 2, nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ups). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 ups).

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, o ile samo przyznanie świadczenia w postaci zasiłku okresowego ma charakter związany, jeżeli tylko wnioskodawca spełnia przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ups, to już samo rozstrzygnięcie o okresie na jaki jest przyznawany oraz o jego wysokości (w granicach wyznaczonych przepisami) cechuje uznaniowość organu, który w tym zakresie winien kierować się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi m.in. w art. 3 ust. 3 i 4 ups, tzn. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Decyzja określająca wysokość zasiłku okresowego podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Decyzja uznaniowa, a więc podejmowana w warunkach luzu decyzyjnego (pozostawienia organowi możliwości wyboru sposobu załatwienia sprawy) nie jest decyzją dowolną, a jej treść determinuje konieczność uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - art. 7 kpa. Uznaniowość decyzji nie oznacza również, że organ administracji jest obowiązany do pozytywnego załatwienia każdego wniosku obywatela (wyrok NSA z 26.9.2000 r. I SA 945/00). Rozmiar pomocy warunkowany jest bowiem nie tylko potrzebami strony, ale i możliwościami finansowymi organu. Fakt spełnienia kryteriów ustawowych dla przyznania zasiłku okresowego nie powoduje po stronie organu obowiązku przyznania go w maksymalnej wysokości.

W rozpoznawanej sprawie organy dogłębnie przeanalizowały sytuację życiową skarżącego i jego rodziny, jednakże orzekając o przyznaniu pomocy każdorazowo muszą brać pod uwagę ograniczone środki finansowe, jakimi dysponują. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty przekroczenia uznania administracyjnego oraz niedostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności sprawy za niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości pogląd Sądu I instancji, że wysokość przyznanego zasiłku została wyliczona prawidłowo z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 38 ust. 1, 2, 3, 5 ups i wystarczająco umotywowana.

Skoro nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę (art. 151 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 ppsa).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.