Wyrok z dnia 2022-06-29 sygn. I OSK 1333/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 421/19 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 22 lipca 2019 r., nr SKO/PS-411/100/2019 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 421/19, oddalił skargę M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 22 lipca 2019 r., nr SKO/PS-411/100/2019 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 12 października 2012 r., nr DI.4411/152/12, B. T. – ojciec M. T.– został skierowany do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B.

Następnie organ I instancji kolejnymi decyzjami ustalił odpłatność dla B. T. za pobyt w w/w placówce w wysokości 70% dochodu. Na mocy kolejnej decyzji zmieniającej - z dnia 1 kwietnia 2015 r. nr DI.4413/43/15 ojciec skarżącego wnosił miesięczną opłatę za swój pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 1.763,24 zł. Z kolei decyzją z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr DI4413.115.1.18.MO opłata powyższa została ustalona w wysokości 1.826,33 zł.

B. T. ma pięcioro zstępnych, jednym z nich jest skarżący, którego obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej został określony przez Prezydenta Miasta Legnicy w decyzji z dnia 27 lutego 2015 r., nr DI.4411/42/15 w wysokości 756,58 zł. Następnie decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia 27 kwietnia 2015 r. nr DI.4411/42/15 w ten sposób, że opłata została ustalona w kwocie 788,21 zł. Wysokość opłaty została następnie zmieniona na kwotę 971,02 zł decyzją organu pierwszej instancji z dnia 11 lipca 2018 r., nr DI.4411/42/15, która została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 października 2018 r., nr SKO/PS-411/107/2015. WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r., sygn. IV SA/Wr 11/19 oddalił skargę na tę decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. I OSK 1712/19, oddalił skargę kasacyjną.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2018 r., nr DI.4411/42/15 organ pierwszej instancji zmienił po raz kolejny wydane przez siebie decyzje z dnia 27 lutego 2015 r. oraz z dnia 11 lipca 2018 r., w ten sposób, że określił skarżącemu miesięczną opłatę za pobyt ojca w domu pomocy społecznej na kwotę 1.078,16 zł , obowiązującą od 1 października 2018 r.

W efekcie wniesionego przez stronę odwołania decyzja zmieniająca została uchylona przez organ drugiej instancji, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 20 maja 2019 r., nr DI.4411/42/15, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Legnicy, działając z upoważnienia Prezydenta Legnicy, na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 58 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm. - dalej "u.p.s."), ponownie zmienił wydane przez siebie decyzje z dnia 27 lutego 2015 r. oraz z dnia 11 lipca 2018 r., w ten sposób, że powtórnie określił skarżącemu miesięczną opłatę za pobyt ojca w domu pomocy społecznej na kwotę 1.078,16 zł, obowiązującą od 1 października 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. został określony zarządzeniem Nr 9/2018 Starosty Legnickiego z dnia 18 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej na terenie powiatu legnickiego w 2018 r. na kwotę 3.650,00 zł (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2018 r., poz. 369). Organ podał że zgodnie z decyzją nr DI.4413.115.1.18.MO z dnia 18 kwietnia 2015 r., B. T. wnosi miesięczną opłatę za swój pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 1.862,33 zł. Miesięczna opłata za pobyt B. T. wnoszona przez Gminę Legnica wynosi 1.823,67 zł. Okoliczność ta spowodowała konieczność dalszej partycypacji w kosztach pobytu strony w placówce innych zobowiązanych podmiotów, ustalonych na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.s.

Organ I instancji wskazał, że z dniem 1 października 2018 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358). Podano, że w efekcie przeprowadzonego postępowania zmierzającego do ustalenia sytuacji dochodowej strony, skarżący wykazał się negatywnym stanowiskiem, uniemożliwiając określenie realnej stopy życiowej jego rodziny. Dlatego też organ zmuszony był przyjąć, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, którego dochód we wrześniu 2018 r. obejmował wynagrodzenie za pracę (7.917,39 zł) oraz za umowę zlecenia (210,50 zł). Wobec tego, że kwota zweryfikowanego na nowo 300 % kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 2.103 zł, to dochód wykraczający poza to kryterium kształtował się na poziomie 6.024,89 zł. Spełniona jest zatem przesłanka dochodowa dająca podstawę do ustalenia skarżącemu odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

Organ stwierdził, że kwoty odpłatności ustalonych dla zobowiązanych zstępnych wzajemnie na siebie oddziałują, co oznacza, że wysokość odpłatności ustalonej dla skarżącego, wpływa na wysokość odpłatności pozostałych zobowiązanych.

Organ I instancji podał, ze z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż krąg zstępnych zobowiązanych do partycypowania w kosztach utrzymania B. T. w domu pomocy społecznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.s. stanowi strona oraz jej czwórka rodzeństwa. Łącznie do pokrycia przypada na nich kwota 1.823,67 zł. Biorąc pod uwagę, że pozostałe rodzeństwo partycypuje w kosztach pobytu ojca (na zasadach dobrowolnych bądź w oparciu o wydane decyzje) w następujących kwotach: H. S. – 100 zł, S. R. – 246,48 zł, A.T. – 236,66 zł i J. T. – 162,37 zł, kwota przypadająca na M. T. (skarżącego) wynosi 1.078,16 zł.

Od w/w decyzji skarżący wniósł odwołanie, podnosząc nieprawidłowe ustalenie sytuacji dochodowej oraz rodzinnej osób zobowiązanych do pokrywania kosztów pobytu w domu pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia 22 lipca 2019r., nr SKO/PS-411/100/2019 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że podmioty zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej określa art. 61 ust. 1 u.p.s., zaznaczając przy tym, że opłat nie dzieli się po równo na wszystkich zobowiązanych, ale obciąża się ich w kolejności: małżonek, zstępni, wstępni, właściwa gmina.

Zdaniem Kolegium, ustalając wysokość dochodu skarżącego organ I instancji nie miał innej możliwości, jak przyjąć, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe. Skarżący bowiem w żaden sposób nie współdziałał z organem w celu określenia faktycznej sytuacji swojej rodziny. Stąd też koniecznym stało się ustalenie jego sytuacji dochodowej w oparciu o dokumenty zgromadzone samodzielnie przez organ. SKO podało, że od września 2018 r. do marca 2019 r. strona uzyskiwała dochody przekraczające kwotę 7.000 zł. Dlatego też możliwe stało się obciążenie skarżącego kwotą 1.078,16 zł za miesiące od października 2018 r. do stycznia 2019r. Zdaniem organu, również po podniesieniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej od 1 lutego 2019 r. skarżący jest w stanie ponosić zwiększoną opłatę z tego tytułu, wynoszącą 1.510,17 zł. Zdaniem SKO, działanie organu I instancji polegające na pominięciu tej okoliczności było błędne. Niemniej jednak Kolegium, kierując się zasadą niepogarszania sytuacji strony w postępowaniu odwoławczym, nie uchyliło zakwestionowanej decyzji pierwszoinstancyjnej i nie ustaliło stronie opłaty w kwocie 1.510,17 zł., począwszy od 1 lutego 2019 r.

Ponadto Kolegium zaznaczyło, że sytuacja dochodowa innych osób została ustalona w odrębnych postępowaniach, zakończonych ostatecznymi decyzjami i w toku niniejszej sprawy nie ma podstaw do ich ponownej weryfikacji.

Na powyższą decyzję M. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie podstawą do zainicjowania postępowania zmierzającego do zmiany decyzji określającej wysokość przypadającej na skarżącego należności z pobyt ojca w domu pomocy społecznej, była zmiana przepisów prawa oraz zmiana jego sytuacji dochodowej. W ocenie Sądu istniały zatem realne potrzeby dostosowania obowiązków skarżącego do nowej sytuacji prawnej i faktycznej przedmiotowej sprawy.

Sąd podał, że dokonując ponownego wyliczenia należnej kwoty organy wzięły pod uwagę fakt, że skarżący posiada czworo rodzeństwa, które również jest zobligowane do partycypowania w kosztach pobytu ojca w domu pomocy społecznej. Zobowiązania te zostały skonkretyzowane i zindywidualizowane w decyzjach, a w jednym przypadku w umowie zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. Dla każdej z tych osób, kwota przekraczająca kryterium dochodowe jest inna. I co istotne, stanowi ona maksymalne obciążenie tych osób w odniesieniu do uzyskiwanego przez nich dochodu. Pozostała należność, po zsumowaniu wszystkich kwot uiszczanych przez rodzeństwo skarżącego, kształtuje się na poziomie 1.078,16 zł. Nie przekracza ono tym samym maksymalnego pułapu koniecznego do pozostawienia dochodu skarżącego, który wynosi 6.024,89 zł.

Sąd stwierdził, że w takich okolicznościach uznać należy, iż zaskarżona decyzja była trafna i zasadna, bowiem z jednej strony prawidłowo wyliczała wysokość należności przypadającej na skarżącego, z drugiej zaś respektowała zasadę niepogarszania sytuacji strony na etapie postępowania odwoławczego, wynikającą z art. 139 k.p.a.

W ocenie Sądu bez wpływu na wynik sprawy były podnoszone w tym zakresie przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnośnie nieprawidłowego przyjęcia, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe. Sąd podkreślił, że skarżący nie tylko nie podjął współpracy z organem pomocy społecznej, ale wręcz starał się uniemożliwić mu poznanie realnej sytuacji dochodowej swojej rodziny. W takim przypadku organ nie miał innej możliwości, jak przyjąć w drodze szczególnego wyjątku, że do oceny sytuacji strony należy zaliczyć wyłącznie jego dochody, ustalone z urzędu przez organ w drodze podjętych czynności dowodowych.

W ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe zarzuty procesowe nakierowane na podważenie ustaleń dokonanych w stosunku do sytuacji dochodowej ojca i jednego z braci skarżącego. Sąd zauważył przy tym, że żadne ustalenia w tym względzie nie były dokonywane w ramach niniejszego postępowania. Organ przyjął jedynie postanowienia co do wysokości odpłatności przypadającej na rodzeństwo oraz ojca skarżącego, zapadłe w odrębnie prowadzonych sprawach. Sąd zaznaczył, że wydane w tym zakresie decyzje są ostateczne i wiążą organy. Nie można również dokonać ich weryfikacji w toku niniejszego postępowania sądowego. Zgodnie bowiem z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga skargę w granicach danej sprawy. Wskazane zaś przez skarżącego postępowania, choć niewątpliwie pozostawały ze sobą w związku faktycznym, z formalnego punktu widzenia stanowiły zupełnie różne sprawy. Biorąc je zatem wyłącznie pod uwagę, a nie ponownie ustalając, zdaniem Sądu, organy nie tylko nie dopuściły się arbitralności, czy też dowolności w zakresie wyboru osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat, lecz w pełni uwzględniły obowiązek każdego ze zstępnych do partycypowania w kosztach pobytu w domu pomocy społecznej w maksymalnych, dopuszczonych przez prawo granicach. W ocenie Sądu nie miało przy tym znaczenia, czy obowiązek ten wynikał z wydanej w tym zakresie decyzji administracyjnej, czy umowy zawieranej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Sąd I instancji wskazał, na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, zgodnie z którą, obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s.

Wobec tego, Sąd Wojewódzki nie podzielił zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, sprowadzających się do ponownej weryfikacji podstaw prawnych do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 27 lutego 2015 r., nr DI.4411/42/15, ustalającej stronie po raz pierwszy opłatę za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Sąd zaznaczył, że skoro wskazana decyzja została wydana w innym postępowaniu i jest ostateczna, to nie mogła ona stanowić przedmiotu oceny w toku niniejszej sprawy, podobnie, jak i kolejne rozstrzygnięcia ją zmieniające.

W związku z tym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, gdyż zasadnie kształtowała zobowiązanie skarżącego do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w zmienionej wysokości, co było wynikiem nowego stanu prawnego, a także różnic w zakresie sytuacji dochodowej strony.

Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez adwokata, złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego zmianę w całości i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 22 lipca 2019 r. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w całości. Ewentualnie, w przypadku zaistnienia podstaw prawnych, wniesiono o uchylenie w/w

wyroku w całości i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 22 lipca 2019 r. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w całości i ponowne rozpoznanie sprawy. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie, także pod nieobecność skarżącego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania przez organy obu instancji w toku postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z przepisami:

1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań celem wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności sposobu ustalenia dochodu rodzeństwa skarżącego,

2) art. 77 § 1 K.p.a., poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na zaniechaniu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności zaniechaniu przeprowadzenia dowodów pozwalających jednoznacznie ocenić wysokość wynagrodzenia za pracę uzyskiwanego przez zobowiązanych,

3) art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie przez organ I instancji postępowania z naruszeniem zasady bezstronności i równego traktowania i tym samym naruszenia zaufania do organów administracji publicznej.

4) art. 105 § 1 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z powodu śmierci B. W. T.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zaznaczył, że nie kwestionuje samego obowiązku wniesienia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej jako takiej, lecz przyjęte rozwiązania proceduralne i sposób prowadzenia sprawy przez organ I instancji. Skarżący kasacyjnie – przywołując art. 59 u.p.s. – wskazał, że już na etapie skierowania jego ojca do domu pomocy społecznej nastąpiły daleko idące uchybienia. Podał, że w dniu przybycia B. T. do domu pomocy społecznej nie została wydana jakakolwiek decyzja ustalającą opłatę dla B. T. za jego pobyt w domu pomocy społecznej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, gdyby decyzja taka została wydana w terminie B. T., choć cierpiący na chorobę Alzheimera, ale w tamtym okresie jeszcze świadomy swojej sytuacji, mógłby ją zaskarżyć lub wskazać źródła swojego dochodu, jak i majątek, który taki dochód mógł generować. Natomiast brak wydania stosownej decyzji uniemożliwił mu podjęcie jakichkolwiek kroków prawnych w czasie, gdy pozwalała mu na to świadomość. Zaś postępująca choroba uniemożliwiła mu wykonanie takiej czynności w okresie późniejszym.

Dalej, skarżący kasacyjnie wskazał, że w pierwszym okresie pobytu ojca w domu pomocy społecznej skarżący zawarł z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej umowę na podstawie art.103 ust. 2 u.p.s i z umowy tej się wywiązywał. W trakcie jednak realizacji tej umowy skarżący zainteresował się tym, dlaczego pozostałe rodzeństwo albo nie zostało w ogóle obciążone żadnymi ciężarami związanymi z kosztami pobytu ojca w domu pomocy społecznej albo – jeśli nawet zostało obciążone stosownymi opłatami, to świadczenia nałożone na rodzeństwo skarżącego okazały się być niewspółmiernie niskie w porównaniu do świadczeń nałożonych na skarżącego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że z tego, co ustalił, rozbieżność świadczeń obciążających jego i rodzeństwo nie wynikała z przepisów prawa i wysokości odpowiednich naliczeń w nim uregulowanych, lecz ze sposobu, w jaki został ustalony dochód poszczególnych osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt B. T. w domu pomocy społecznej. Dotyczyło to zarówno samego zobowiązanego B. T., jak i rodzeństwa skarżącego. Jednocześnie skarżący zaprzeczył, aby odmówił, bądź uniemożliwił właściwemu pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że jego ojciec – B. T. – zmarł w dniu 4 lipca 2019 r., a jego spadkobiercami są zstępni jako spadkobiercy ustawowi. Wobec tego skarżący uznał, że organ powinien był umorzyć postępowanie w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Podkreślono przy tym, że fakt śmierci B. T. jest organowi I instancji doskonale znany, gdyż zmarł on w domu pomocy społecznej. Do niniejszej skargi kasacyjnej dołączono kopię skróconego odpisu aktu zgonu poświadczoną za zgodność z oryginałem.

Skarżący wskazał na fakt, ujawniony już po śmierci B. T., a przekazany przez pracowników domu pomocy społecznej wyłącznie córce zmarłego – H. S., tj. okoliczność, że B. T. został w trakcie pobytu w domu pomocy społecznej ubezwłasnowolniony. Skarżący podkreślił, że żadne z rodzeństwa nie przyznaje się do złożenia wniosku o ubezwłasnowolnienie, nikt nie został też wezwany do udziału w takim postępowaniu w celu ustalenia okoliczności sprawy. Podano, że małżonka B. T., a matka skarżącego, nie żyje od wielu lat. Skarżący podkreślił, że nie są mu znane żadne czynności opiekuna prawnego, ani nawet nie są mu znane dane osobowe i kontaktowe do tego opiekuna. Zdaniem skarżącego, przyjęty przez organ I instancji tryb postępowania, w którym rodzeństwo nie jest stroną postępowania o ustalenie opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, a w stosunku do każdego z rodzeństwa wydaje się osobne decyzje administracyjne w odrębnym postępowaniu, bez możliwości udziału w charakterze strony pozostałego rodzeństwa, powoduje, że brak jest jakiejkolwiek kontroli nad działaniami organu I instancji i brak jest możliwości weryfikacji prawdziwości zebranego materiału dowodowego w poszczególnych sprawach przez pozostałe osoby.

Zarządzeniem z 25 lutego 2022 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w piśmie z dnia 22 marca 2022 r. wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 30 marca 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., wskazując na naruszenia procesowe, które – w ocenie skarżącego - miały istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia " art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a." wskazano dwie wzajemnie się wykluczające normy prawne. Oba te przepisy określają sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, z tym, że pierwszy ma zastosowanie przy uwzględnieniu skargi, drugi zaś przy jej oddaleniu. Błędnie zatem przywołano oba wzajemnie sprzeczne przepisy. Ponadto w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesiono zarzut naruszenia art.105 § 1 K.p.a., który to przepis jest przepisem prawa materialnego, pomimo iż został zamieszczony w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie obszernie opisał swoje zarzuty związane z nieprawidłowościami powstałymi już na etapie skierowania jego ojca do domu pomocy społecznej. Zarzuty te nie mogły być wzięte pod uwagę. Zauważyć bowiem należy, że decyzja w przedmiocie skierowania B. T. zapadła w dniu 12 października 2012 r., nie została zaskarżona, a zatem jest ostateczna i nie może być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. To samo dotyczy innych wydanych w sprawie decyzji, które nie mogą być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie tj. decyzji ustalających odpłatność B. T. i rodzeństwa skarżącego za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Także przeświadczenie skarżącego o tym, że organ źle stosował procedurę administracyjną nie stanowi o skutecznym postawieniu zarzutów naruszenia przepisów w niniejszym postępowaniu. Podkreślić bowiem należy, że weryfikacji w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega tylko i wyłącznie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 22 lipca 2019 r. A w tej – jak zasadnie wskazał Sąd I instancji – zostało uwzględnione, że skarżący posiada czworo rodzeństwa, które również jest zobligowane do partycypowania w kosztach pobytu ojca w domu pomocy społecznej.

W odniesieniu do ustalania dochodu podkreślić w tym miejscu należy, że jeżeli doszło do zmiany wysokości dochodu, to okoliczność ta powinna znajdować odzwierciedlenie w zmianach wysokości opłaty, do jakiej zobowiązana jest osoba wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Jeżeli jednak następuje zmniejszenie dochodu, inicjatywa w tym zakresie w pierwszej kolejności spoczywa na osobie zobowiązanej. Decyzja o wysokości opłaty powinna oczywiście bazować na jak najbardziej aktualnych ustaleniach co do dochodu, tego od organu wymaga zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), jednak nie można tej zasady rozumieć w sposób absolutny. Nie można wymagać od organu, aby uwzględniał zmianę sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej, jeśli ta osoba nie wykazuje żadnej inicjatywy w tym względzie, a organ nie ma możliwości poczynienia ustaleń przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych mu środków dowodowych. Granica inicjatywy dowodowej organu sięga do granic racjonalnych wymagań w zakresie wykorzystania dostępnych środków dowodowych. Z akt wynika, że organ podejmował próbę ustalenia sytuacji majątkowej skarżącego, poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, jednakże bezskutecznie. Pismem z dnia 22 października 2018 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w D. skierował do skarżącego informację o planowanym terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień 5 listopada 2018 r. na godz. 16.00 oraz na dzień 12 listopada 2018 r. na godz. 16.00 w miejscu zamieszkania skarżącego. Kolejnym pismem z dnia 7 listopada 2018 r. poinformowano skarżącego, że z uwagi na fakt, iż dzień 12 listopada 2018 r. został ustanowiony dniem wolnym od pracy, wyznaczono nowy termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień 14 listopada 2018r. o godz. 11.00 w miejscu zamieszkania skarżącego. Pismem z dnia 9 listopada 2018 r. M. T. poinformował dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D., że od poniedziałku do piątku pracuje zarobkowo w Legnicy, wskazał, że przejazd to około 200 km. Wobec tego terminy na przeprowadzenie wywiadu w środku tygodnia są dla niego niemożliwe do zrealizowania. Poprosił o wyznaczenie terminu w piątek po godz. 18.00. Natomiast z notatki pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia 23 listopada 2018 r. wynika, że w dniu 19 października 2018 r. pracownik socjalny udał się pod adres zamieszkania skarżącego, gdzie go zastał, ale ten odmówił uczestniczenia w zleconym do wykonania wywiadzie. Podano, że rozmowa odbyła się przez ogrodzenie, a skarżący swoją odmowę uzasadnił brakiem poinformowania go pisemnie o przeprowadzeniu wywiadu. Dalej, w przedmiotowej notatce podano, że po przesłaniu pisemnej informacji na adres skarżącego, w dniu 5 listopada 2018 r. ponownie pracownik socjalny udał się do miejsca zamieszkania skarżącego celem przeprowadzenia wywiadu, jednak go nie zastał. W dniu 8 listopada 2018 r. po raz kolejny pracownik socjalny udał się do miejsca zamieszkania skarżącego celem poinformowania go o tym, że dzień 12 listopada został ustanowiony dniem wolnym od pracy (w korespondencji pisemnej wyznaczono przeprowadzenie wywiadu na ten dzień, o czym mowa powyżej), oraz celem przeprowadzenia wywiadu, ewentualnie poinformowania go, że wywiad zostanie przeprowadzony w dniu 14 listopada 2018 r. Skarżący, który tym razem był na miejscu, kolejny raz odmówił przeprowadzenia wywiadu. Stwierdził, że do wywiadu może przystąpić w piątek po godz. 18.00. W dniu 14 listopada 2018 r. pracownik socjalny udał się do miejsca zamieszkania skarżącego, jednak go nie zastał. Wobec okoliczności niniejszej sprawy Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w D. uznał, że nie znajduje podstaw do wyznaczania innego terminu i skorzystania z uprawnień dotyczących przeprowadzenia wywiadu w piątek po godz. 18.00.

Należy też przypomnieć, że pismem z dnia 11 marca 2019 r. Dyrektor MOPS w Legnicy poinformował skarżącego, że mając na uwadze stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w decyzji z dnia 22 lutego 2019 r. nr SKO/PS-411/9/2019, odstępuje od przeprowadzenia dowodu w postaci wywiadu środowiskowego. Ponadto zwrócił się do skarżącego o udzielenie informacji w formie oświadczenia (załączając odpowiedni druk), czy wystąpiły zmiany w sytuacji dochodowej lub rodzinnej, mające wpływ na wysokość opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Zobowiązano skarżącego do udokumentowania dochodów rodziny. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący pismem z dnia 9 kwietnia 2019 r. odmówił udzielenia odpowiedzi.

Z powyższego wynika zatem, że to z przyczyn leżących po stronie skarżącego nie doszło do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, zaś nieudzielenie przez skarżącego informacji co do aktualnego składu osobowego rodziny skutkowało przyjęciem, że strona jest osobą samotnie gospodarującą. Fakt bowiem wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania z innymi osobami powinien być stwierdzony podczas wywiadu środowiskowego, zaś w przypadku braku możliwości jego przeprowadzenia w złożonym przez stronę oświadczeniu. Wobec tego organowi nie można zarzucić wadliwego procedowania i przyjęcia, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W takim przypadku organ nie miał innej możliwości, jak przyjąć w drodze szczególnego wyjątku, że do oceny sytuacji strony należy zaliczyć wyłącznie jego dochody, ustalone z urzędu przez organ w drodze podjętych czynności dowodowych.

Natomiast, na zarzut skarżącego, że w stosunku do każdego z rodzeństwa wydawano osobne decyzje administracyjne w odrębnym postępowaniu można jedynie odpowiedzieć w ten sposób, że niezależnie od własnej oceny orzekającego w sprawie Sądu Kasacyjnego, czy organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty na pobyt, decyzje w odniesieniu do rodzeństwa skarżącego zostały wydane stały się ostateczne i w tym postępowaniu nie mogą być wzruszone. Organy orzekające w toczącym się postępowaniu uwzględniły zaś, że skarżący ma rodzeństwo, które powinno partycypować w kosztach odpłatności pobytu ich ojca w domu pomocy społecznej. I przy uwzględnieniu ich sytuacji materialnej wydano decyzje w ich sprawie, które to jednak decyzje nie są i nie mogą być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, jakby chciał tego skarżący.

Tym samym nie można mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 75 § 1 art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 i art. 80 K.p.a. i art. 8 K.p.a. Naruszenie tych przepisów może mieć bowiem miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd zasadnie podzielił stanowisko organów i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. To, że skarżący nie podziela takiego stanowiska, nie stanowi o skuteczności postawionych zarzutów.

Odnośnie do okoliczności podniesionej w skardze kasacyjnej, że B. T. zmarł w dniu 4 lipca 2019 r., a więc na etapie postępowania administracyjnego (decyzja organu I instancji była wydana w dniu 20 maja 2019r., zaś II instancji w dniu 22 lipca 2019), należy zauważyć, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla zbadania prawidłowości zaskarżonej decyzji, gdyż kreowała ona obowiązek opłaty po stronie skarżącego, a nie jego ojca. Zaznaczyć należy, że decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej może nawet wywierać skutki z mocą wsteczną, bowiem konkretyzuje ona obowiązek wynikający z mocy prawa, tj. którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Decyzja w tym przedmiocie pozostaje bowiem w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Od momentu bowiem przyjęcia do domu pomocy społecznej rozpoczyna się pobyt w nim, który zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. jest odpłatny. Nie w każdym przypadku będzie możliwe wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt jednocześnie z decyzją o skierowaniu do takiego domu. Natomiast zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, gdyż decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego. Ustalenie odpłatności skarżącego za pobyt ojca w domu pomocy społecznej dotyczy okresu przed śmiercią jego ojca. Nietrafnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art.105 § 1 K.p.a.

Wobec tego należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.