Wyrok z dnia 2024-09-13 sygn. I OSK 2358/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 139/23 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 10 listopada 2022 r. nr SKO.4116.193.2022 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 139/23 oddalił skargę A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 10 listopada 2022 r. nr SKO.4116.193.2022 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.N., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 64 pkt. 2 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnie i dowolną ocenę przesłanek uzasadniających zwolnienie z obowiązku płatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej matki skarżącej bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego i oceny krzywdy, jakim swoim wieloletnim, nagannym postępowaniem wyrządziła skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do całkowicie niezasadnego i niesprawiedliwego obciążenia częściowym obowiązkiem płacenia za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej wobec odmowy całkowitego zwolnienia mimo dostrzeżenia zarówno przez organy administracyjne jak również Sąd patologicznych sytuacji rodzinnych, wypełniających znamiona "wystąpienia uzasadnionych okoliczności" o których mowa w art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, a także przesłanki o której mowa w art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje możliwość zwolnienia z odpłatności jeżeli osoba zobowiązana wykaże rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty;

II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

• art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, w zw. z art. 64 pkt. 2 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i oddalenie skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 10 listopada 2022 roku, Nr SKO.4116.193.2022 pomimo, że zaskarżone orzeczenie winno zostać uchylone w całości,

• art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonych orzeczeń administracyjnych w sytuacji, kiedy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów prawa administracyjnego, polegające m.in. na nieuwzględnieniu całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, zaniechania podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak też prowadzenie postępowania w sposób nie uwzględniający słusznego interesu skarżącego, nie wzięciu pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, nie uwzględnieniu podstawowego dla sprawy faktu, że skarżąca zerwała więzi rodzinne z B.Ł. na skutek jej nagannych zachowań,

• art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że Sąd nie wyjaśnił należycie podstaw niezastosowania art. 64 ustawy o pomocy społecznej polegającego na braku całkowitego zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w DPS-ie jak również nienależycie wyjaśnił zastosowanie 50% zwolnienia skarżącej z obowiązku poniesienia opłaty za jej pobyt w DPS-ie co winno skutkować przyjęciem, że decyzja organu ma charakter całkowicie dowolny.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie. Wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w majątku Skarżącej na skutek wykonania kwestionowanej decyzji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Na podstawie art. 64 z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021, poz. 2268; aktualnie: Dz.U. 2024, poz. 1283 – dalej jako: "u.p.s.") osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych (pkt 2); osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty (pkt 7). W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje zaistnienie przesłanek z art. 64 ust. 7 u.p.s. jednak skarżąca kwestionuje zakres przyznanego zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej, argumentując, że powinna z tego obowiązku zostać zwolniona w całości.

Z woli ustawodawcy, zasadą jest ponoszenie opłat za pobyt w domu pomocy społecznej: w pierwszej kolejności przez mieszkańca domu (pkt 1), małżonka, zstępnych przed wstępnymi (pkt 2), gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (pkt 3).

Zwolnienie z tego obowiązku stanowi odstępstwo od zasady. Przepisy rozróżniają - dwie kategorie - sytuacji uzasadniających zwolnienie z tego obowiązku.

Z mocy prawa i w zakresie całkowitym zwolnieniu podlegają osoby, o których mowa w art. 64a u.p.s.

Odrębną kategorię stanowią zwolnienia fakultatywne, tj. takie które nawet w razie spełnienia ustawowych przesłanek mogą, ale nie muszą zostać zastosowane oraz zakres przyznawanego, w razie zaistnienia tych przesłanek, zwolnienia (art. 64 u.p.s.).

W badanym przypadku nie ma sporu co do tego, że nie ziściły się przesłanki z art. 64a u.p.s. Skarżącej kasacyjnie udzielono natomiast zwolnienia w wysokości 50% wymaganej opłaty, w trybie art. 64 u.p.s.

Odnosząc się do wywodów skargi kasacyjnej, które koncentrują się w zasadniczej mierze na przesłance rażącego naruszania przez matkę skarżącej obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych względem niej, zaakcentować trzeba, że nawet w przypadkach rażącego naruszania przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty (art. 64 ust. 7 u.p.s.), to uznaniu organów ustawodawca pozostawia ocenę zasadności i wymiaru przyznawanego zwolnienia. Oznacza to, że sam fakt - rażącego naruszania obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych - nie jest równoznaczny z zaistnieniem przesłanek uzasadniających obligatoryjne, czy całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat. Nawet w tak drastycznych sytuacjach (kiedy mowa o rażącym naruszenia obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych) ustawodawca nakazuje organom badać konkretne okoliczności danej sprawy i z ich uwzględnieniem rozważać zasadność, a następnie zakres przyznawanej pomocy.

Trafnie, w tej sytuacji orzekające w niniejszej sprawie organy wzięły pod uwagę w pierwszej kolejności istotę i cel pomocy społecznej. Z instytucją pomocy społecznej nierozerwalnie wiąże się zasada subsydiarności, a zatem wsparcia w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których osoby korzystające z tej pomocy nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Przepisy obligują organy do tego aby rodzaj, formę i rozmiar pomocy dostosowywać do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Bezspornie w toku postępowania zweryfikowano sytuację rodzinną i finansową skarżącej. Ustalono, że pozostaje ona w związku małżeńskim, w którym ustanowiono ustrój rozdzielności majątkowej, a małżonkowie wychowują dwoje dzieci. Ustalono wysokość wydatków w tym gospodarstwie domowym oraz wysokość dochodów skarżącej. Nie ma wątpliwości, co do tego, że kwota opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej nie przekracza możliwości finansowych skarżącej kasacyjnie. Jednocześnie ustalenia dotyczące stosunków skarżącej kasacyjnie z jej matką wskazują, że nie zostały one zerwane, a skarżąca nie tylko posiada wiedzę na temat sytuacji matki, ale również pozostaje zaangażowana w nią finansowo. Trafnie w tej sytuacji, wskazując na ograniczone środki pomocy społecznej zadecydowano o częściowym zwolnieniu skarżącej kasacyjnie z ciążącego na niej obowiązku.

W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 u.p.s. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. 2024, poz. 1267 – dalej jako: "p.u.s.a.". W rozpatrywanej sprawie ustalając zakres przyznanego zwolnienia kierowano się zarówno ograniczonymi możliwościami instytucji pomocy społecznej, jak i możliwościami finansowymi i sytuacją samej skarżącej kasacyjnie. Przejrzyście wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wobec kontrolnych uprawnień sądu, ograniczonych tylko do legalności decyzji, kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania środków wykraczałaby poza kognicję sądu wyznaczoną art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. Nie jest również konieczne precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 64 pkt 2, ani pkt 7 u.p.s., czy też art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem art. 9 w zw. z art. 11 k.p.a., w miarę posiadanych możliwości wyważając interes społeczny i słuszny interes skarżącej kasacyjnie.

Kolegium, a wcześniej organ I instancji, wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto prawidłowo wywiązały się z wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Prawidłowo wykonały również obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Zauważyć trzeba, że skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy administracji publicznej. Dokonana przez organ odwoławczy i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. W okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja nie ma miejsca. Niezasadnie również, w świetle dokumentacji akt sprawy zarzucono naruszenie art. 6, art. 8 i art. 10 k.p.a. W świetle powyższego, trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił i zaaprobował działania organów administracji publicznej, a złożoną w sprawie skargę oddalił.

Przepisy art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. są przepisami wynikowymi. Zastosowanie przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Z kolei konstrukcja normy prawnej zawartej w przepisie art. 151 p.p.s.a. składa się z hipotezy, zgodnie z którą "... w razie nieuwzględnienia skargi..." oraz dyspozycji głoszącej, że "... Sąd skargę oddala". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi. Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r. sygn. I OSK 1162/15, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. II FSK 113/16). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.