Wyrok z dnia 2021-09-15 sygn. I OSK 33/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J[...]i R[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 744/19 w sprawie ze skargi J[...]i R[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r. nr K[...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., I SA/Wa 744/19 oddalił skargę J[...] i R[...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] z dnia 20 lutego 2019 r. nr K[...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy B[...] z dnia 19 listopada 2018 r. nr Ś[...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt K [...] w DPS.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J[...]i R[...]zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.

a) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2018.1508 ze zm.), dalej jako "u.p.s., przez błędną wykładnię i przyjęcie, że obowiązek opłaty za pobyt w DPS ciąży także na zstępnych i wstępnych osoby umieszczonej, w sytuacji kiedy matka tej osoby pozostawiła ją w szpitalu bezpośrednio po porodzie, tj. dokonanie wykładni językowej z pominięciem wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP;

b) art. 2 i art. 32 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie wzorca konstytucyjnego – jednakowego traktowania wszystkich adresatów normy prawnej, którzy są w takiej samej bądź podobnej sytuacji, a więc charakteryzują się w tym samym stopniu tą samą cechą przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.;

2) przepisów postępowania, tj.:

a) "art. 141 § 4" przez nieuwzględnienie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia istotnej okoliczności faktycznej – pozostawienia bezpośrednio po porodzie osoby umieszczonej w DPS;

b) "art. 141 § 4" przez błędne przyjęcie, że w skardze do Sądu I instancji istotą zarzutu było wskazanie na uchylony art. 81 u.p.s., gdy w rzeczywistości zarzut dotyczył obowiązującej w systemie prawnym normy zwalniającej rodziców, którzy pozostawili dziecko przy porodzie, z obowiązku ponoszenia opłat za umieszczenie dziecka w instytucji opiekuńczo-wychowawczej.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a nadto o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów u.p.s. szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Regulacja ta nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przepis art. 60 ust. 1 u.p.s. wprowadza generalną zasadę odpłatności za pobyt w DPS do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, a nadto określa podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS oraz kolejność, w jakiej obowiązek ten na nich spoczywa. Na gruncie przepisów u.p.s. istnieje zatem ustawowy obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w DPS. Powstaje on z chwilą umieszczenia osoby uprawnionej w DPS i obciąża określony w u.p.s. krąg osób. Zakres tego obowiązku, a więc w istocie wysokość ponoszonej opłaty zależna jest od kosztów miesięcznego utrzymania w DPS i sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty. Obowiązek ten spoczywa przede wszystkim na mieszkańcu DPS. Jeżeli mieszkaniec nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi. Powyższy obowiązek nie jest odnoszony bezpośrednio do członków rodziny osoby umieszczonej w DPS, bowiem nie obciąża on małżonka, wstępnych i zstępnych z tego powodu, że wspólnie mieszkając i gospodarując tworzą w pensjonariuszem DPS rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s. Obowiązek ten obciąża ww. osoby niezależnie od powyższych cech wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania. Zobowiązanie to oparte jest zatem na określonych więzach; w przypadku wstępnych i wstępnych osoby umieszczonej w DPS, będą to więzy pokrewieństwa. W ostatniej kolejności powyższy obowiązek spoczywa na gminie, zgodnie z zasadą pomocniczości (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Obowiązek wstępnych wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia mieszkańca do DPS. Poniesienie tego obowiązku ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym realizacja obowiązku alimentacyjnego nie zwalnia z ponoszenia odpłatności za pobyt krewnego w DPS i odwrotnie; obydwa obowiązki mogą być wykonywane równolegle, z tym zastrzeżeniem, że alimenty podwyższają dochód mieszkańca DPS, a to tym samym zmniejszają wysokość opłaty przypadającej na pozostałych zobowiązanych (vide: I.Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, uwagi do art. 61).

Powyższe uwagi wyraźnie wskazują, iż skarżący kasacyjnie, będąc wstępnymi umieszczonej w DPS wnuczki K[...], na mocy art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.s. pozostają obarczeni obowiązkiem pokrywania kosztów jej utrzymania, jako mieszkańca DPS. Skonkretyzowanie tego obowiązku następuje w trybie decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 2e u.p.s.). Konkretyzacja taka nastąpiła w okolicznościach niniejszej sprawy.

Odnosząc się w tej sytuacji do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy dostrzec trafność stanowiska autora skargi kasacyjnej o derogacji art. 81 u.p.s. Przepis ten zatem, nie tylko ze względu na swoją treść, która nie odnosi się do opłaty za pobyt w DPS, ale przede wszystkim z uwagi na derogację, nie wpływa na istnienie obowiązku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.s. Nie można natomiast tego obowiązku uznawać za dyskryminujący z punktu widzenia art. 32 i art. 2 Konstytucji RP, upatrując naruszenia owej konstytucyjnej zasady w paraleli prawnej wyprowadzonej z regulacji art. 193 ust. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U.2018.998 ze zm.), dalej jako "u.w.r.". Norma tegoż przepisu przełamuje bowiem zasadę uregulowaną w art. 193 ust. 1 ww. ustawy i stanowi, iż rodzice dziecka pozostawionego bezpośrednio po urodzeniu, nie ponoszą miesięcznych opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Analizując powyższy zarzut kasacyjny wypada zauważyć, iż ocena tego, czy doszło do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, uzależniona jest od wyników testu równości, który wymaga: po pierwsze ustalenia, czy można wskazać wspólną cechę istotną określonych podmiotów; po drugie stwierdzenia, czy prawodawca zróżnicował prawa lub obowiązki podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej; po trzecie odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzone przez prawodawcę odstępstwa można uznać za konstytucyjnie dozwolone, a zatem czy mają one charakter relewantny, a więc czy są racjonalnie uzasadnione i pozostają w bezpośrednim związku z treścią i celem przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma (wymóg relewantności), czy odpowiadają wymogom wynikającym z zasady proporcjonalności, a więc czy waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów norm pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych (wymóg proporcjonalności) i wreszcie, czy pozostają w związku z innymi zasadami konstytucyjnymi i chronionymi przez nie wartościami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (wymóg adekwatności aksjologicznej) (vide: wyrok TK z dnia 18 marca 2014 r., SK 53/12 (32/3/A/2014)). Przeprowadzenie powyższego testu równości w warunkach niniejszej sprawy nie pozwala potwierdzić spełnienia któregokolwiek z ww. wymogów. Przede wszystkim należy dostrzec, iż regulacja art. 193 ust. 7 u.w.r. ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przedmiotem rozszerzającej interpretacji. Nie powinna być zatem także traktowana jako wzorzec dla porównania sytuacji prawnej podmiotów nią objętych, z sytuacją podmiotów uregulowaną przepisami innych ustaw, w tym przepisami u.p.s. Cechą wspólną regulacji prawnej odnoszącej się do kwestii opłat rodziców za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i regulacji art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.s. jest tylko to, iż pobyt w pieczy zastępczej i w DPS jest odpłatny. Inne są natomiast przesłanki umieszczenia w pieczy zastępczej i w DPS, inny katalog osób zobowiązanych do ponoszenia owych opłat (ten z art. 193 u.w.r. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie) i wreszcie wyraźnie wskazany przez ustawodawcę powód zniesienia obowiązku ponoszenia opłat z tytułu pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Dbałość zarówno o dobro, jak i bezpieczeństwo nowonarodzonego dziecka, wyrażająca się w tym, iż nie będzie ono stanowiło "ciężaru" dla tych rodziców, którzy nie mogą lub nie zamierzają się nim opiekować, przejawia się w możliwości jego pozostawienia bezpośrednio po porodzie, bez obawy dla jego biologicznych rodziców o obciążenie negatywnymi konsekwencjami takiego zachowania. Powyższa dbałość o prawa dziecka stanowi wyraźną motywację zniesienia wobec takich rodziców obowiązku ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Konieczność ochrony praw dziecka (art. 72 ust. 1 Konstytucji RP) nie przemawia natomiast za ustawowym zniesieniem obowiązku partycypowania zstępnych lub wstępnych w opłatach za pobyt krewnego w DPS. Racje wprowadzenia do systemu prawa art. 193 ust. 7 u.w.r., nie aktualizują się przy określaniu zakresu obowiązku ponoszenia opłat z tytułu umieszczenia w DPS. Nie można zatem mówić w tych wypadkach o takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej zstępnych lub wstępnych zobowiązanych do opłat za pobyt w DPS (art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.s.) i rodziców dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej (art. 193 ust. 1 u.w.r.). Brak jest także celowościowych, jak i systemowych powodów aby aksjologiczne wartości leżące u podstaw wprowadzenia do systemu prawa przepisu art. 193 ust. 7 u.w.r., rozciągać na obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w DPS. Nie można tym samym potwierdzić w okolicznościach niniejszej sprawy zarówno zarzutu wadliwej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.s., jak i zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady niedyskryminacji jako podstawowej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 32 i art. 2 Konstytucji RP).

Nie nadają się natomiast do oceny w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zarzuty naruszenia "art. 141 § 4", i to nie tylko z tego powodu, że aktor skargi kasacyjnej nie wskazał jakich aktów prawnych są to przepisy, ale także dlatego, iż zarzuty te nie doczekały się uzasadnienia w motywach skargi kasacyjnej. Tak niestaranny sposób postawienia owych zarzutów uniemożliwia ich kontrolę w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa, które uznaje za naruszone. Następuje to przez wskazanie w wyraźny sposób jednostki redakcyjnej konkretnego aktu prawnego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Niewypełnienie powyższych warunków uniemożliwia uznanie, że w badanej skardze kasacyjnej nastąpiło przytoczenie podstaw kasacyjnych w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.)

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.