Wyrok z dnia 2021-10-05 sygn. I OSK 502/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 354/20 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. II SA/Lu 354/20, oddalił skargę I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

I. B. (dalej, jako: skarżąca) złożyła w dniu 18 października 2019 r. wniosek o przyznanie "refundacji kosztów poniesionych na zakup leków i medykamentów w okresie od 29 czerwca 2019 r. do chwili bieżącej, na łączną kwotę 375,22 zł". Do wniosku skarżąca dołączyła kopie faktur. W dniu 18 listopada 2019 r. skarżąca złożyła kolejne pismo wraz z kopiami faktur za leki i świadczenia zdrowotne.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Prezydent Miasta Lublin odmówił skarżącej przyznania zasiłku celowego, motywując rozstrzygnięcie brakiem współpracy skarżącej z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej oraz odmową wyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało się na przepisy ustawy o pomocy społecznej, z których wynika, że wywiad środowiskowy jest szczególnym dowodem w sprawie osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, który jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną i ma charakter obligatoryjny. Niemożność przeprowadzenia wywiadu uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Przeprowadzenie wywiadu wymaga współpracy strony z organem, a odmowa tej współpracy jest traktowana jako naruszenie przez nią obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej.

Pomimo podejmowanych przez organ działań, w tym dostosowania się do wyznaczanych przez skarżącą terminów, stwarzane były wyłącznie pozory podjęcia współpracy. Strona wyznaczała pracownikom socjalnym termin i godzinę w jakich mogli dokonać ustaleń, a pomimo gotowości pracowników organu do sporządzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, za każdym razem w wyznaczonej przez nią dacie odwoływała możliwość wizytowania. Z tego względu nie doszło do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, co uniemożliwiło ustalenie kryterium dochodowego.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego I. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 107 ust. 4 zd. 2 u.p.s. Przedmiotem wniosku skarżącej i rozstrzygnięcia organów był zasiłek celowy. Przytoczone wyżej przesłanki przyznania zasiłku celowego (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.) wskazują jednoznacznie, że jest to świadczenie doraźne, a nie stała forma pomocy. Zasiłek celowy ma służyć zaspokojeniu konkretnej, niezbędnej potrzeby bytowej, nie jest stałą formą wsparcia tak jak zasiłek stały (art. 37 u.p.s.). Potrzeba przyznania pomocy doraźnej zawsze wymaga potwierdzenia jej aktualności, dlatego też w sprawie dotyczącej przyznania zasiłku celowego konieczne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacja.

W związku z tym, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, pomimo przeprowadzenia wywiadów środowiskowych w czerwcu 2019 r. i w październiku 2019 r. (z zastrzeżeniem, że w świetle wyjaśnień samej skarżącej ten drugi wywiad był przeprowadzony bez jej udziału), po złożeniu przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku celowego, konieczna była aktualizacja wywiadu. Przesądza o tym treść art. 107 ust. 4 zd. 1 u.p.s., jak również konieczność ustalenia aktualności potrzeby udzielenia tego konkretnego wsparcia na rzecz skarżącej. W tej sytuacji wtórnym w istocie argumentem, choć również potwierdzającym konieczność przeprowadzenia aktualizacji wywiadu, był fakt ponoszenia przez skarżącą wydatków na świadczenia opieki zdrowotnej ze środków prywatnych, pomimo, że w tym okresie (październik i listopad 2019 r.) była jeszcze objęta decyzją z [...] października 2019 r. potwierdzającą jej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W ocenie Sądu I instancji organ podjął właściwe, niezbędne kroki w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a to postawa skarżącej uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu. Udzielanie świadczeń z pomocy społecznej opiera się na zasadach subsydiarności i współdziałania świadczeniobiorcy z organem. Pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 u.p.s.). Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Nie sposób uznać, że wyrazem takiej woli współpracy skarżącej z organem jest wielokrotne zmienianie zdania co do terminu odbycia spotkania i wskazywanie na dostępność przez 1-2 dni w tygodniu, przez 2 godziny. W dwóch przypadkach w dniu wskazanym przez samą skarżącą, nie było jej w miejscu zamieszkania, a tego samego dnia składała do organu pismo informujące o tym fakcie i podające nowy termin, kiedy może być dostępna dla celów przeprowadzenia wywiadu. W takich okolicznościach podnoszone w skardze twierdzenia o "wielokrotnie podejmowanym wysiłku" skarżącej celem umożliwienia przeprowadzenia wywiadu są zupełnie oderwane od realnej, obiektywnej oceny zaistniałej sytuacji. Sąd stwierdził, że nie oczekuje od skarżącej informacji dotyczących jej sfery prywatnej, tym niemniej jednak, biorąc pod uwagę kilkukrotne bezskuteczne wizyty pracownika MOPR w miejscu zamieszkania skarżącej, oświadczenia skarżącej co do zakresu dostępności w miejscu zamieszkania (wyłącznie w określonych dniach, w krótkich przedziałach czasowych), zmienianie zdania w sprawie terminów wskazanych przez siebie, nie sposób uznać, że skarżąca wyrażała realną wolę współpracy z organem. Zachowanie skarżącej, która nawet nie próbowała wskazać, jakie to trudności uniemożliwiały jej spotkanie z pracownikiem socjalnym i przeprowadzenie wywiadu, jednoznacznie świadczy o braku woli współdziałania z organem pomocy społecznej (art. 4 i art. 11 ust. 2 u.p.s.) i dowodzi, że to z przyczyn leżących po stronie skarżącej nie udało się przeprowadzić wywiadu środowiskowego, niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji w przedmiocie zasiłku celowego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła I. B., zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających wpływ na rozstrzygnięcie,

mianowicie;

1. niewłaściwe niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1, 9, 79a § 1 oraz 15 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy WSA w Lublinie stwierdził, że w ramach postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji naruszono przepisy postępowania administracyjnego - art. 10 § 1, 79a § 1 oraz 81 k.p.a. poprzez:

a) brak poinformowania strony, przed wydaniem decyzji, o zamiarze zakończenia postępowania dowodowego i rozstrzygnięcia sprawy;

b) brak poinformowania strony, przed wydaniem decyzji, o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały spełnione, a ich niespełnienie mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony; jednak WSA w Lublinie niezasadnie przyjął, że uchybienia te nie miały wpływu na rozstrzygnięcie, podczas gdy uchybienia te miały decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia, a w związku z tym należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania;

gdyż naruszone zostało prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a uchybienie to nie mogło być później sanowane w postępowaniu odwoławczym; strona ma prawo do czynnego udziału w sprawie zarówno przed organem I, jak i II instancji;

2. niewłaściwe niezastosowanie art. 145 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. 138 §1 pkt 1 k.p.a.

w zw. z art. 10 § 1, 7, 77, 81 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy WSA w Lublinie stwierdził, że w ramach postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji naruszono przepisy postępowania administracyjnego - art. 10 § 1, 79a § 1 oraz 81 k.p.a. poprzez:

a) brak poinformowania strony, przed wydaniem decyzji, o zamiarze zakończenia postępowania dowodowego i rozstrzygnięcia sprawy;

b) brak poinformowania strony, przed wydaniem decyzji, o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały spełnione, a ich niespełnienie mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony;

jednak WSA w Lublinie niezasadnie przyjął, że uchybienia te nie miały wpływu na rozstrzygnięcie, podczas gdy uchybienia te miały decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia, a w związku z tym należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania;

bez wcześniejszego umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, organ pierwszej instancji nie miał prawa przyjąć za udowodnioną jakiejkolwiek okoliczności faktycznej (art. 81 k.p.a.), a tym samym organ nie wywiązał się z obowiązku podejmowania działań związanych z ustaleniem stan faktycznego sprawy (art. 7 i 77 k.p.a.); nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym bez wiążącego ustalenia okoliczności faktycznych; decyzja taka nie powinna zostać utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji;

3. niewłaściwe niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. naruszeniem art. 7, 77, 80, 107 § 3, 136 § 1 oraz 15 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy w postępowaniu przed organem

drugiej instancji popełniono następujące uchybienia:

a) nie podjęto próby przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, podczas gdy organ drugiej instancji powinien rozpoznać sprawę biorąc pod uwagę sytuację prawą i faktyczną na dzień wydania decyzji w drugiej instancji; skoro strona w odwołaniu wskazywała, że miała wolę uczestniczenia w aktualizacji wywiadu środowiskowego, to organ powinien taką czynność przeprowadzić, tym bardziej, że tę czynność dowodową za konieczną do ustalenia sytuacji materialnej strony;

b) w sposób niewłaściwy, sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego,

oceniono materiał dowodowy w sprawie, a mianowicie: niezasadnie przyjęto, że zachowanie strony stanowiło jedynie pozór współpracy z organem pierwszej instancji, podczas gdy z zachowania strony, a w szczególności z treści pism składanych przez stronę, należało wyprowadzić wniosek, że strona zmierzała do ustalenia dogodnego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego;

- niezasadnie przyjęto, że zmieniła się na korzyść sytuacja materialna strony, podczas gdy nie przeprowadzono aktualizacji wywiadu środowiskowego, a przedstawione faktury są niewystarczającym dowodem na wyprowadzenie tak daleko idącego wniosku;

- niezasadnie przyjęto, że strona nie podejmuje starań nakierowanych na poprawę swojej sytuacji życiowej i materialnej, podczas gdy strona podejmuje działania niezbędne do polepszenia stanu zdrowia, co jest konieczne, między innymi, do podjęcia zatrudnienia;

4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie odniesienie się przez WSA w Lublinie do kwestii niepodjęcia przez SKO w Lublinie próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w postępowaniu odwoławczym, podczas gdy Sąd powinien odnieść się do wszystkich zarzutów ujętych w skardze;

II. naruszenie przepisów materialnego, a mianowicie:

1) art. 107 ust. 4 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez jego niesłuszne niezastosowanie i przyjęcie – wbrew dyspozycji wskazanego przepisu - że zachodziła potrzeba aktualizacji wywiadu środowiskowego, podczas gdy skarżąca korzysta ze stałych form pomocy społecznej

od grudnia 2018 r. a ostatni wywiad środowiskowy został przeprowadzony w dniu 27

czerwca 2019 r. (oraz w dniu 2 października 2019 r. w innej sprawie przed tym organem) i od tego czasu nie nastąpiła żadna zmiana danych zawartych w wywiadzie co w konsekwencji nie uzasadniało jakiejkolwiek aktualizacji; natomiast wskazany przepis ma zastosowanie również do przyznawania zasiłków celowych, gdyż obowiązujące przepisy nie wprowadzają w tym zakresie rozróżnienia;

2) art. 107 ust. 4a w zw. z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez jego niesłuszne zastosowanie, skutkujące odmową przyznania

świadczenia, w sytuacji gdy ze zgromadzonego przez organ materiału dowodowego nie wynikało by skarżąca nie wyrażała zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a wręcz przeciwnie - pozostawała z pracownikami organu w stałym kontakcie listownym i wielokrotnie wskazywała terminy, w których możliwe było jego przeprowadzenie.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku oraz na podstawie art. 188 i 135 p.p.s.a. rozpoznanie skargi i uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji tj. decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...];

2. przeprowadzenie rozprawy;

3. zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz adwokata R. O. nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż koszty te nie zostały uiszczone ani w części, ani też w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie jednak, w związku z wnioskiem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy wskazać, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania zostały enumeratywnie wyliczone w § 2 tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził uchybień powodujących nieważność postępowania, co otwiera drogę do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie oparta została na dwóch podstawach określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszeniu przepisów postępowania, które w ocenie autora skargi kasacyjnej miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz na naruszeniu prawa materialnego.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Zauważyć w tym miejscu należy, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, który może pozostawać w różnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego.

Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Koniecznym warunkiem przyznania zasiłku celowego jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 8 i wystąpienie trudnej sytuacji życiowej, w szczególności z powodów wymienionych w art. 7 oraz niemożność samodzielnego jej przezwyciężenia. Podkreślić przy tym należy, że decyzja rozstrzygająca o przyznaniu tego zasiłku musi zostać poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym, którego elementem koniecznym, zgodnie z art. 106 ust.4 jest wywiad środowiskowy, bądź jego uaktualnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd przedstawiony w wyroku z dnia 23 maja 2017 r., sygn. I OSK 3468/15, Lex nr 2325373 i przyjmuje za własny, że rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej lub takiego prawa odmawiającej. Utrudnianie lub uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może być potraktowane jako brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Nie można czynności wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi, co oznacza, że strona musi się liczyć z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego.

Należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż warunkiem wydania decyzji przyznającej zasiłek celowy jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacja niezależnie od przyznania i korzystania przez uprawnioną ze stałej pomocy.

Zgodnie natomiast z art. 107 ust. 4 ustawy, w razie ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W odniesieniu do osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. W ocenie Sądu wykładnia językowa powołanego przepisu art. 107 ust. 4 zd. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że aktualizacja wywiadu środowiskowego ma być sporządzana nie tylko w razie zmiany danych zawartych w wywiadzie. Co więcej nawet korzystanie ze stałych form pomocy nie ogranicza organu do przeprowadzenia wywiadu raz na 6 miesięcy. Przedmiotem postępowania przed organami był wniosek o zasiłek celowy. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Z tego też względu decyzja w tym zakresie musi być, jak to słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, poprzedzona wywiadem środowiskowym lub jego uaktualnieniem. Organ nie mógł w tym zakresie być ograniczony przyznaniem innych świadczeń pomocy społecznej zwłaszcza tych o charakterze stałym. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej lub takiego prawa odmawiającej. O potrzebie aktualizacji mógł świadczyć zgromadzony materiał dowodowy w postaci faktur za usługi medyczne, co w konsekwencji mogło nasuwać przypuszczenie o zmianie sytuacji materialnej wnioskodawczyni w stosunku do wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z wnioskodawczynią w dniu 27 czerwca 2019 r. oraz rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego telefonicznie z matką wnioskodawczyni w dniu 2 października 2019 ( skarżąca zastrzegła, że ten drugi wywiad był przeprowadzony bez jej udziału). Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnienie powyższych kwestii mogłoby nastąpić, gdyby wnioskodawczyni nie unikała kontaktu z pracownikami pomocy społecznej.

Z przyczyn powyższych zarzuty naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne.

Nie mogły również odnieść skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że organ pierwszej instancji jako podstawę odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy wskazał brak współdziałania skarżącej polegający na odmowie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego co uniemożliwiło ustalenie jej rzeczywistej sytuacji i obligowało organ do wydania decyzji odmownej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwestii przyczyn nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego i oceny Sądu, że organ podjął właściwe, niezbędne kroki w celu jego przeprowadzenia. To postawa skarżącej pozorującej chęć współdziałania z organem była przyczyną która uniemożliwiała przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji w przedmiocie zasiłku celowego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pracownik socjalny wielokrotnie próbował podjąć kontakt z wnioskodawczynią celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego: pierwszą próbę 25 października 2019 r. (adnotacja urzędowa, k. 33 akt adm. I instancji). Następnie 28 października 2019 r. wezwano skarżącą do skontaktowania się z pracownikiem MOPR celem ustalenia daty spotkania. Pismo to zostało odebrane przez wnioskodawczynię 13 listopada 2019 r. W dniu 6 listopada 2019 r. podjęto kolejną bezskuteczną próbę przeprowadzenia wywiadu. Wnioskodawczyni złożyła w siedzibie organu pismo 18 listopada 2019 informujące, że będzie dostępna w miejscu zamieszkania, na potrzeby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniach 25 i 27 listopada 2019 r., w godzinach 9-11. Wskazane przez siebie terminy dwukrotnie przekładała, informując organ w wyznaczonych przez siebie dniach, iż nie będzie dostępna w miejscu zamieszkania. W dniu 29 listopada 2019 r. skarżąca złożyła kolejne pismo, informujące, że w tej dacie nie będzie dostępna dla celów wywiadu oraz stwierdziła, że "gdy tylko jej sytuacja się zmieni, poinformuje o tym na piśmie". W związku z powyższym Sąd prawidłowo ocenił, że unikanie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, uniemożliwiało dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą do wydania decyzji w przedmiocie zasiłku celowego. W takiej sytuacji wnioskodawczyni nie może kwestionować negatywnych skutków wynikających ze swojej biernej czy negatywnej postawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, że składane przez wnioskodawczynię pisma świadczyły o chęci współpracy z organem. Przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji tok rozumowania organów oceniono jako niebudzący wątpliwości oraz odpowiadający zasadom logiki. Rolą Sądu była ocena, czy wszystkie działania podjęte w toku postępowania były zgodne z prawem, a przedstawiony przez organy ciąg przyczynowo-skutkowy został prawidłowo oceniony. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organy rozpoznały w toku postępowania całokształt zebranych dowodów, nie pomijając żadnego z nich i dokonały ich wszechstronnej oceny.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd Wojewódzki pominął te wzorce kontroli jej zgodności z prawem, które zobowiązywały do dokonania oceny, czy organ administracji dokonał wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy, czy zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz czy dokonał swobodnej jego oceny, zobowiązującej do uwzględnienia kryteriów wiedzy, doświadczenia życiowego. Zatem odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, 77 §1 i 80 tej ustawy poprzez wadliwe i sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego, a także przekroczenie uznania administracyjnego skutkującego dowolną ocena dowodów i błędnym ustaleniem stanu faktycznego, zauważyć należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. To w toku postępowania wyjaśniającego ma on obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest to bowiem warunek sine qua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże należy podkreślić, że w sytuacji gdy przepisy wymagają od wnioskodawcy określonych zachowań i działania, to w sytuacji niedopełnienia ich przez stronę ponosi ona negatywne skutki własnego zaniechania. Skoro więc strona unika przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, tym samym uniemożliwiając dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, to nie może, w oparciu o wyżej powołane przepisy, kwestionować negatywnych skutków wynikających ze swojej biernej czy negatywnej postawy.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9, 10 § 1, 79a § 1 oraz 15 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca zapoznała się z pouczeniami, które organ załączył do pisma z dnia 28 października 2019 r. Ponadto w piśmie z dnia 8 listopada 2019 r. organ informował o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ I instancji, zawiadamiając w oparciu o art. 9 i 10 § 1 oraz 79 k.p.a. o możliwości uczestniczenia w wywiadzie środowiskowym, przekazał skarżącej, iż jego przeprowadzenie jest elementem niezbędnym do uzyskania świadczenia. W tym stanie faktycznym nie można postawić zarzutu, że organy administracji wadliwie wykonały obowiązki informacyjne. Obowiązek z art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. został zrealizowany.

Zarzuty naruszenia art.136 §1 i art.138 §1pkt 1 k.p.a. opierające się na tezie, że organ drugiej instancji mógł przeprowadzić wywiad środowiskowy są niezasadne, gdyż przeprowadzenie w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym, nie może dotyczyć dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający, a takim z pewnością jest wywiad środowiskowy. Ponadto, jak to wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2021 r., sygn. III OSK 5730/21, Lex nr 3232830: "Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a."

Za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestię tę przesądziła uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (zob. wyroki NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, LEX nr 745 098; z 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, LEX nr 745 670). Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. np. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13, LEX nr 1 658 325, czy wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16, LEX nr 2 475 293).

Wobec uznania, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). O kosztach pomocy prawnej świadczonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny ( art.254§1 p.p.s.a.).