Wyrok z dnia 2024-09-26 sygn. I OSK 2221/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 942/22 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr SKO.PS/4110/139/2022 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 9 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 942/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. K. (dalej także: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej także: "organ") z 25 kwietnia 2022 r. nr SKO.PS/4110/139/2022 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "kpa") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "ppsa"), poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że organ drugiej instancji orzekł zgodnie z regułami określonymi przez prawo materialne i procesowe, i prawidłowo odmówił przyznania zasiłku celowego przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego w sprawie, zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a organ wydał decyzję w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny, a nadto nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący motywów decyzji, co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, że skarżącej kasacyjnie nie należy się zasiłek celowy w wyższej kwocie, co w efekcie skutkowało naruszeniem prawa materialnego, a to art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej: "ups") i przyznaniem zasiłku celowego w zaniżonej wysokości, nieadekwatnej do jej potrzeb i do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowany zarzut, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Nadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

W skardze kasacyjnej postawiono wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przed przystąpieniem do jego rozpoznania należy podkreślić, że zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2014 r. sygn. II GSK 1933/12 oraz z 11 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2103/12).

Przystępując do rozpoznania sprawy należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na częściowo błędne sformułowanie zarzutu kasacyjnego. Skarżąca kasacyjnie powiązała bowiem naruszenie przez Sąd I instancji wskazanych przepisów kpa z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, który to przepis stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci uchylenia decyzji lub postanowienia w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w sprawie zaskarżony został wyrok oddalający skargę. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był zatem art. 151 ppsa, a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, ponieważ go nie stosował. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ppsa nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu w formie "niezastosowania" czy też "pominięcia" danego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo).

Zawarty w art. 176 § 1 pkt 2 ppsa warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do samodzielnego konkretyzowania który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Złożony w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom.

Wadliwość ta w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie dyskwalifikuje jednakże automatycznie tak sformułowanego zarzutu. Analiza przytoczonej podstawy kasacyjnej oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala określić granice zaskarżenia. Zważywszy, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutu możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Pomimo tego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Trafnie Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ups decyzja w przedmiocie zasiłku celowego oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że organ nie ma obowiązku rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem strony, nawet w przypadku spełnienia przez nią wszystkich przesłanek przyznania tego świadczenia. W pełni zasadnie Sąd I instancji zwrócił również uwagę na ograniczony zakres kontroli sądowej w przypadku decyzji opartej na uznaniu administracyjnym. Rola sądu w takim przypadku ogranicza się do zbadania, czy organ wydający decyzję nie przekroczył granic uznania oraz czy wydana w sprawie decyzja nie nosi cech dowolności. Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, w zakresie przyznanego przez ustawę luzu decyzyjnego, nie może być kwestionowany w ramach kontroli zgodności z prawem, gdyż zgodne z prawem są wszystkie możliwe w tym zakresie rozstrzygnięcia.

Zarzut kasacyjny sprowadza się do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz niewystarczającego uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji. Odnosząc się do podniesionego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ani organy administracji publicznej, ani Sąd I instancji nie zanegowały faktu, że skarżąca kasacyjnie jest osobą niepełnosprawną, schorowaną oraz znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Trafnie jednak wskazały, że powyższe okoliczności podlegają ocenie w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organy administracji publicznej, realizując zadania z zakresu pomocy społecznej i działając w granicach uznania administracyjnego, uprawnione są do rozdzielenia pozostających w ich dyspozycji środków finansowych pomiędzy osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej, nie mając jednocześnie obowiązku, ani nawet możliwości, zaspokojenia wszystkich potrzeb zgłaszanych przez osoby ubiegające się o świadczenia. Realizując wskazane zadania organy muszą bowiem mieć na uwadze zarówno zasady i cele pomocy społecznej, określone w art. 3 ust. 1-4 ups, jak i fakt, że na realizację wymienionych zadań posiadają ograniczony budżet, którym muszą zarządzać.

Rozpoznawana sprawa dotyczy przyznania zasiłku celowego na zakup środków czystości. Na ten cel organ przyznał skarżącej kasacyjnie kwotę 180 złotych w wymiarze po 30 złotych miesięcznie. Kwotę powyższą skarżąca kasacyjnie uznała za zbyt niską. Jak jednak trafnie wskazał Sąd I instancji, pomoc społeczna oparta jest na zasadzie pomocniczości i zgodnie z art. 3 ust. 1 ups ma stanowić dla jej beneficjenta jedynie wsparcie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Osoba ubiegająca się o zasiłek celowy nie może zatem oczekiwać od organu zaspokojenia wszystkich zgłaszanych przez nią potrzeb w pełnym zakresie. Organy w ramach uznania administracyjnego uprawnione są do oceny zarówno tego, czy w okolicznościach danej sprawy zgłoszona potrzeba jest niezbędna dla strony, w rozumieniu art. 39 ust 1 ups, jak i zakresu w jakim podlega ona uwzględnieniu. Z samego faktu otrzymania świadczenia w niższej wysokości niż wnioskowana, pomimo złego stanu zdrowia oraz trudnej sytuacji materialnej, nie wynika w żaden sposób, że w postępowaniu popełniono jakikolwiek błąd co do ustaleń faktycznych czy też oceny materiału dowodowego.

Należy też zauważyć, że jak wynika z niezakwestionowanych ustaleń Sądu I instancji, skarżąca kasacyjnie jest objęta stałym wsparciem finansowym z pomocy społecznej, gdzie tylko w okresie od stycznia 2021 r. do stycznia 2022 r. otrzymała pomoc materialną w łącznej kwocie 15249,22 złotych. Ponadto Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na fakt, że skarżąca kasacyjnie nie współpracuje właściwie z pracownikiem socjalnym, oczekując że organ dostosuje się do jej oczekiwań co do form kontaktu oraz osób kontaktujących się z nią, co także nie zostało w postępowaniu zakwestionowane. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 4 ups osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Jako całkowicie nieuzasadnione należy w tym kontekście ocenić oczekiwania skarżącej kasacyjnie co do kontaktów z organem.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji właściwie ocenił, że organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały oraz oceniły materiał dowodowy a następnie działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przy rozstrzyganiu sprawy wzięto pod uwagę zakres przyznanej już pomocy, postawę skarżącej kasacyjnie i zgłoszone przez nią potrzeby, jak i możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Prawidłowo stwierdzono poprawność dokonanych przez organy ustaleń stanu faktycznego sprawy, a organy – rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego – trafnie oceniły zebrany materiał dowodowy, wyjaśniając jednocześnie skarżącej kasacyjne zasadność przesłanek, którymi się kierowały przyznając świadczenie w takiej wysokości.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 ppsa zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 ppsa.