Wyrok z dnia 2022-05-31 sygn. I OSK 1245/21

Dnia 31 maja 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 868/20 w sprawie ze skargi P[...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K[...] z dnia 3 [...] r. sygn. akt S[...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K[...] z dnia 23 [...] r., nr F[...]

Uzasadnienie:

Wyrokiem z 26 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 868/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 3 czerwca 2020 r., nr S[...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania Skarżącemu pomocy finansowej na zakup pralki, oddalił skargę w całości oraz zasądził na rzecz adwokata Z. P., wykonującego zawód w Kancelarii Adwokackiej przy ul. U[...] w K., od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższone o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżący zwrócił się do organu I instancji w dniu 31 marca 2020 r. z wnioskiem o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup pralki.

Prezydent Miasta K. postanowieniem z 23 kwietnia 2020 r., nr F[...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na zakup pralki.

W uzasadnieniu postanowienie organ I instancji wskazał, że w sprawie objętej wnioskiem postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem merytorycznej decyzji odmawiającej pomocy finansowej na zakup pralki. Skarżący wniósł od powyższej decyzji odwołanie, które jest przedmiotem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wyraził swoje niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia.

Opisanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działające jako organ odwoławczy, utrzymało w całości w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO w K. wskazało, że w sprawie dotyczącej tego samego przedmiotu (pomocy finansowej na zakup pralki) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania wydało w dniu 16 kwietnia 2020 r. decyzję nr S[...]. SKO w K. wskazało, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na powyższą decyzję skarżący przedstawił swoją relację z organem pomocy społecznej i zakwestionował stanowisko organów. W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko skarżącego wyrażone w skardze i podniósł dodatkowo, że organy nie dokonały ustaleń w przedmiocie żądania strony. Zdaniem pełnomocnika skarżącego organy winny były ustalić, czy przedmiotem wniosku o dofinansowanie jest takie samo czy inne urządzenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia i wniosło o jej oddalenie.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. K..

Sąd I instancji stwierdził, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowił art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 265; zwanej dalej "k.p.a."), a zgodnie z § 1 powyższego przepisu "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Artykuł 61a § 1 k.p.a. jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej.

Sąd I instancji zauważył, że w niniejszej sprawie skarżący wniósł w dniu 31 marca 2020 r. podanie, w którym sformułował żądanie przyznania pomocy finansowej na zakup pralki. Wcześniejsze żądanie dotyczące tego samego przedmiotu zostało rozstrzygnięte ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 kwietnia 2002 r., nr S[...]. W tej sytuacji zachodzi tożsamość spraw, co uniemożliwia ponowne merytoryczne orzekanie w kwestii przyznania pomocy finansowej na zakup pralki. Nie ma przy tym znaczenia, jaki konkretny model pralki został wymieniony we wniosku przez skarżącego. Pomoc finansowa w ramach pomocy społecznej jest udzielana na zaspokojenie niezbędnych, podstawowych potrzeb życiowych, w których mieści się zakup pralki – taktowanej ogólnie jako sprzętu AGD przeznaczonego do prania odzieży. Przyjęcie koncepcji lansowanej przez pełnomocnika skarżącego prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że możliwe byłoby składanie wniosków wręcz w nieskończoność, z uwagi na różnorodność sprzętu AGD służącego do prania odzieży i nie powstawałby stan zawisłości sprawy ani stan powagi rzeczy osądzonej. Różnorodność i mnogość modeli pralek jest przecież faktem powszechnie znanym. Przyjęcie tej koncepcji mogłoby działać także na niekorzyść beneficjenta, gdyby po wydaniu decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na zakup konkretnego modelu pralki okazało się, że jest on już niedostępny na rynku.

Zdaniem Sądu I instancji, wobec powyższego podjęte w niniejszej sprawie postanowienia uznać należało za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami. W związku z tym skarga nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku.

Od niniejszego wyroku skargę kasacyjną złożył P. K., zaskarżając wyrok w części tj. pkt 1 zaskarżonego orzeczenia, wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 151 p.p.s.a przez błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia;

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1, 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędne przyjęcie, że Organ II instancji prawidłowo ustalił, że zaszła zbieżność między przedmiotem wniosku Skarżącego z 31 marca 2020 r. a przedmiotem wniosku będącego przedmiotem rozstrzygnięcia SKO w Krakowie w decyzji z 16 kwietnia 2020 r.;

c) art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a - poprzez jego niezastosowanie, mimo zaistnienia po stronie Organu II instancji istotnego naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść orzeczenia - a to art. 61a § 1 k.p.a. - poprzez wadliwe przyjęcie, że zaszła zbieżność między przedmiotem wniosku Skarżącego z 31 marca 2020 r. a przedmiotem wniosku będącego przedmiotem rozstrzygnięcia SKO w K. w decyzji z 16 kwietnia 2020 r. - a tym samym, że zachodzi tożsamość spraw administracyjnych uniemożliwiających wydanie orzeczenia.

Zarzucając powyższe Skarżący wniósł o zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego kasacyjnie ewentualnie przyznanie na rzecz skarżącego kasacyjnie od Skarbu Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w wysokości wedle norm prawem przepisanych, powiększonych o stawkę VAT, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte ani w całości, ani w żadnej części.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że nawet jeśli wniosek Skarżącego w zakresie przyznania mu środków na zakup pralki był przedmiotem rozpoznania przez inny skład SKO, to uznać należy, że na skutek złożenia nowego wniosku w tym przedmiocie wszczęte zostało odrębne postępowanie, które winno zostać merytorycznie rozpoznane (co w ogóle nie nastąpiło).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, obowiązkiem Organu jest przede wszystkim ustalenie, co jest przedmiotem żądania strony - czego organ ani I ani II instancji nie poczyniły, przyjmując jedynie, że jest to "pralka", a co znowuż Sąd I instancji w pełni zaakceptował. Organ winien był ustalić ze stroną, czy przedmiotem wniosku o dofinansowanie zakupu jest takie samo urządzenie, czy też może inne.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargę kasacyjną należało uwzględnić, jakkolwiek nie wszystkie postawione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. należy stwierdzić, że przepis ten jest przepisem wynikowym określającym jedynie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy. Nie może on stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej, niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy sąd nadał rozstrzygnięciu inną formułę, niż przewidziana w przepisie. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarżący formułuje zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. wiążąc go z art. 1 § 1, 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych.

Przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) mają charakter ustrojowy. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, w jaki sposób miały one zostać naruszone przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem odnieść się do zarzutu naruszenia tych przepisów.

Z kolei zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie został uzasadniony. Kasator nie wskazuje, na czym konkretnie polegało naruszenie ww. przepisów, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tego zarzutu. Należy również zauważyć, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie, a nie decyzja. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. jest w takiej sytuacji stosowany do postanowień na mocy odesłania zawartego w art. 126 k.p.a. Należy ponadto dodać, że poprzez zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie można kwestionować merytorycznej poprawności wywodów zawartych w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Tak więc nie narusza art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. uzasadnienie postanowienia, które zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, a tak jest w rozpoznawanej sprawie.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie został powiązany z zarzutem naruszenia art. 61a § 1 k.p.a.

Stosownie do treści art. 61 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym na zasadzie art. 61a k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Na tej podstawie wyróżnia się podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki odmowy wszczęcia postepowania administracyjnego. Przesłanka podmiotowa zachodzi w sytuacji, gdy wniesienie podania następuje przez osobę, która nie jest stroną i nie może być stroną konkretnego postępowania administracyjnego. Z kolei przesłanka przedmiotowa zachodzi w sytuacji zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Należy więc przyjąć, że możliwość zastosowania art. 61a ust. 1 k.p.a. warunkuje tożsamość sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o tożsamości sprawy, jako warunku koniecznego do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., można mówić wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i wreszcie tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 445/18, oraz wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., I OSK 3032/19).

Na gruncie ustawy o pomocy społecznej uzyskanie konkretnego zasiłku celowego jest ściśle powiązane z datą złożenia wniosku, gdyż podstawowym warunkiem, wynikającym z art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy, jest spełnienie kryterium dochodowego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, ewentualnie w miesiącu, w którym wniosek ten został złożony. Z tych względów należy uznać, że wniosek złożony w kolejnym miesiącu wszczyna odrębne postępowanie administracyjne i nie ma tutaj miejsca tożsamość sprawy, gdyż o tożsamości można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

W odniesieniu do wniosku złożonego przez Skarżącego w dniu 31 marca 2020 r., pomimo tego, że zachodzi identyczność podstawy prawnej - wnioskowany zasiłek celowy ma zostać przeznaczony na identyczny cel oraz właściwość tego samego organu, jak w sprawie wcześniej wszczętej i rozstrzygniętej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 16 kwietnia 2020 r., nr S[...], to jednak nie ma miejsca tożsamość sprawy, skoro pod uwagę ma być brany dochód z innego okresu. Dlatego wcześniejsze złożenie wniosku w tym samym przedmiocie nie stanowi przeszkody do rozpoznania wniosku o zasiłek na ten sam cel złożonego w późniejszym okresie (zob. wyrok WSA w Opolu z 7 listopada 2017 r., II SA/Op 361/17). Każdy więc wniosek inicjuje nową, odrębną sprawę, która wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia przez organy.

Należy także podkreślić, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy, nie jest świadczeniem przyznawanym "za okres". Nie ma zatem do niego zastosowania art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Każdorazowo więc organ jest zobligowany zbadać, czy istnieje potrzeba, której dotyczy wniosek (wyrok WSA w Krakowie z 26 października 2021 r., III SA/Kr 1188/20).

Błędnie zatem organy obu instancji uznały, że kontrolowana sprawa jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 16 kwietnia 2020 r., nr S[...], co doprowadziło je do wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Sąd I instancji naruszył zaś art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo naruszenia przez organy art. 61a § 1 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organy będą zobowiązane rozpatrzyć merytorycznie sprawę z wniosku Skarżącego 31 marca 2020 r. o przyznanie zasiłku celowego na zakup pralki.

Ponieważ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, przeto zaistniały przesłanki do wydania orzeczenia na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. Z tych względów uchylono punkt 1 zaskarżonego wyroku oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z 23 kwietnia 2020 r. Powody, dla których uznano, że skarga jest uzasadniona, wynikają wprost z okoliczności przytoczonych powyżej w niniejszym uzasadnieniu.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie od Skarbu Państwa kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym (nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu), należy wskazać, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów art. 258 - art. 261 p.p.s.a. Z tego też względu, wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.