Wyrok z dnia 2018-05-16 sygn. I OSK 179/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2017 roku sygn. akt I SA/Wa 560/17 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 560/17 wydanym w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego na zakup 3,5 tony węgla, którą to utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] stycznia 2017 r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła J. J., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.) poprzez jego błędne zastosowanie, a właściwie niezastosowanie, a konkretnie nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca nie znajduje się w takiej szczególnej sytuacji, która uzasadniałaby przyznanie jej zasiłku celowego, o którym mowa w powołanym przepisie, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do wniosku, że skarżącej powinien być przyznany specjalny zasiłek celowy na zakup węgla opałowego. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana w granicach tzw. uznania administracyjnego po wszechstronnym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego przez organ w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie powinna prowadzić do wniosku, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. miało charakter arbitralny i oczywiście przekraczający granice uznania administracyjnego z art. 41 u.p.s., ponieważ okoliczności faktyczne ustalone przez organy powinny prowadzić do wniosku, że skarżąca powinna otrzymać zasiłek celowy na zakup węgla opałowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że organ - opierając się jedynie na przedstawionych przez skarżącą rachunkach za leki - nie spełnił swojego obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie nie został też odpowiednio wyważony interes społeczny i słuszny interes obywateli wskazany w art. 7 k.p.a. Wskazano, że skoro organ uznał, że niemożliwym jest przyznanie zasiłku celowego z art. 41 u.p.s. w wysokości zgodnej z oczekiwaniami skarżącej, to logicznym i prawidłowym było przyznanie go w mniejszej wysokości.

Zwrócono także uwagę na niedostrzeżenie przez organy okoliczności świadczących o trudnej sytuacji materialnej skarżącej i istnieniu obiektywnej potrzeby zakupu opału.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie nie zostały zakwestionowane ustalenia organów pomocy społecznej co do tego, że skarżąca kasacyjnie J. J. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej miesięczny dochód przekracza kryterium dochodowe dla osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe uprawniające do uzyskania pomocy społecznej na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2016, poz. 930 ze zm., dalej: u.p.s.). Podważona została natomiast zasadność odmowy przyznania skarżącej kasacyjnie w oparciu o art. 41 ust. 1 powołanej ustawy specjalnego zasiłku celowego. W myśl tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela zaprezentowaną przez Sąd I instancji wykładnię cytowanego art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i przyjmuje ją za własną. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca posłużył się w tym przepisie pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji legalnej - pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku". Tylko w razie stwierdzenia, że taki przypadek miał miejsce, może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Musi być to przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Takie zawężenie możliwości przyznawania specjalnego zasiłku celowego do przypadków o szczególnym charakterze wiąże się z faktem, iż ustawodawca nie uzależnił przyznania tego świadczenia od kryterium dochodowego, jak to ma miejsce w przypadku zwykłych zasiłków celowych, uregulowanych w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Beneficjenci świadczeń z art. 41 ust. 1 u.p.s. nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom - przy ograniczonych środkach finansowych i ogromnej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie - wymaga zaistnienia zdarzeń absolutnie wyjątkowych.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego zostaje wydana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza ono przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego (w tym przypadku art. 41 pkt 1 u.p.s.) pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj., czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz, czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz wszechstronność oceny faktów. Podlega jej samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. np. wyrok NSA z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2967/17, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 563/17, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1177/17, wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 383/17, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2209/15, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10, wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1416/07).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organów administracji co do tego, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" warunkujący przyznanie skarżącej kasacyjnie J. J. specjalnego zasiłku celowego na zakup 3,5 tony węgla na zimę. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję działającej z upoważnienia Wójta Gminy R. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. odmawiającą tego świadczenia nie została podjęta z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Z akt sprawy wynika, że sytuacja bytowa i zdrowotna skarżącej kasacyjnie nie zmienia się od dłuższego czasu. Jest osobą posiadającą skromny, ale stały dochód w postaci emerytury w wysokości 930,05 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł. Jest osobą przewlekle chorą, jednak nie wykazała, że ponosi bardzo wysokie koszty leczenia czy rehabilitacji. Jedyne udokumentowane koszty związane z leczeniem to koszty regularnego zakupu leków - ok. 20 - 50 zł miesięcznie. Choć dla skarżącej kasacyjnie niewątpliwie nawet takie wydatki są dużym obciążeniem, to nie sposób uznać, że ze względu na konieczność ich ponoszenia znalazła się w sytuacji absolutnie wyjątkowej, nadzwyczajnej. Należy również wziąć pod uwagę, że zakup opału na zimę nie jest wydatkiem nagłym, niedającym się przewidzieć ani zaplanować. Dodatkowym ułatwieniem dla wnioskodawczyni jest ponadto fakt, że nie ponosi wszystkich kosztów utrzymania domu - część z nich uiszcza współlokator J. S. Zaznaczyć trzeba, że wnioskodawczyni nie powołała się na wystąpienie żadnych szczególnych, nadzwyczajnych wydarzeń, które pogorszyłyby jej dotychczasową sytuację. Okoliczności, na które się powoływała - nie kwestionując jej trudnej sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej - nie noszą znamion nagłości, niecodzienności, czy nadzwyczajności, wymaganej dla przyznania zasiłku określonego w art. 41 ust. 1 u.p.s. Pamiętać trzeba, że przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawczyni mogą zostać zaspokojone z jej własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia mimo przekroczenia kryterium dochodowego.

Za nieusprawiedliwione uznać należy twierdzenia autora skargi kasacyjnej o tym, że organy nie zebrały całego materiału dowodowego w sprawie. Sąd I instancji słusznie uznał, że zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest wystarczający do oceny zaistnienia przesłanek z art. 41 ust. 1 u.p.s. Organy orzekające w sprawie ustaliły i rozważyły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby wskazania, jakie konkretnie dowody nie zostały przeprowadzone, jakie okoliczności miałyby zostać wykazane za ich pomocą oraz jaki miałoby to wpływ na wynik sprawy.

Nie sposób też uznać, że organy nie wyważyły interesu społecznego i słusznego interesu strony. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wzięto pod uwagę z jednej strony okoliczności charakteryzujące sytuację strony wnioskującej, a z drugiej sytuację finansową GOPS w R. oraz dużą ilość osób ubiegających się o pomoc. W szczególności zwrócono uwagę, że w 2016 r. GOPS w R. dysponował budżetem w wysokości 182 214 zł. Pomocy w formie specjalnych zasiłków celowych udzielono w łącznej kwocie 52 808 zł, co w przeliczeniu na osobę wynosiło 704 zł, podczas gdy skarżącej kasacyjnie przyznano w tym okresie łącznie tytułem specjalnego zasiłku celowego na zakup opału oraz usług opiekuńczych kwotę ponad dwa razy większą, tj. 1720,95 zł.

Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że Sąd I instancji nie naruszył podnoszonych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., ani przepisu prawa materialnego, tj. art. 41 pkt 1 u.p.s. W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego