Wyrok z dnia 2024-01-17 sygn. I OSK 262/23

Dnia 17 stycznia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 364/22 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania do zakupu żywności oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 października 2022 r., IV SA/Po 364/22 oddalił skargę W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...]w przedmiocie dofinansowania do zakupu żywności.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

W. W. w dniu [...] stycznia 2022 r. złożył wniosek do Burmistrza Miasta i Gminy P. o dofinansowanie zakupu żywności. Organ I instancji przeprowadzając postępowanie wyjaśniające przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego w formie rozmowy telefonicznej. Organ ustalił sytuację życiową i materialną wnioskodawcy w miejscu jego zamieszkania i stwierdził, że wnioskodawca nie jest aktywny zawodowo (przebywa na rencie), jest długotrwale chory i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe (w lokalu należącym do E. W., współuczestnicząc w pokrywaniu kosztów). Ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, a jego dochód w grudniu 2021 r. stanowiła renta z dodatkiem pielęgnacyjnym oraz dodatek mieszkaniowy w łącznej kwocie 1.507,51 zł. Ponadto wnioskodawca otrzymuje także świadczenie uzupełniające, które nie wlicza się do dochodu. Jednocześnie organ wskazał, że kryterium dochodowe dla osoby prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe wynosi 776,00 zł. Oceniając treść wniosku W. W. organ I instancji uznał, iż zgłoszone przez niego potrzeby nie stanowią niezbędnych potrzeb bytowych, które można zaspokoić w formie zasiłku celowego. Biorąc jednak pod uwagę stan zdrowia skarżącego, organ I instancji postanowił – na podstawie art. 41 pkt. 1 i 2 ustawy 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2021.2268 ze zm.), dalej jako "u.p.s." – przyznać specjalny zasiłek celowy w kwocie 200 zł na zakup żywności. Jednocześnie organ ten wskazał, że przyznanie wyższego świadczenia na zakup żywności – w formie specjalnego zasiłku celowego – nie leży w granicach możliwości organu pomocy społecznej. Niewątpliwie pomoc społeczna ma tylko wspierać osoby korzystającej ze środków pomocy społecznej, a nie może zaspokajać wszystkich zgłoszonych żądań i to w każdym rozmiarze. Organ I instancji wskazał również, że o możliwości i wysokości przyznania pomocy decydują nie tylko nawet uzasadnione potrzeby wnioskodawcy, lecz także potrzeby innych osób, które znajdują się w gorszej sytuacji niż wnioskodawca.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. W., zarzucając rozstrzygnięciu organu I instancji niekorzystne sformułowanie terminu realizacji przyznanego świadczenia: "po upływie 14 dni od daty doręczenia decyzji" – a więc w bliżej nieokreślonej przyszłości, podczas gdy pomoc jest potrzebna obecnie

Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] marca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie leży w granicach uznania administracyjnego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W.W., zarzucając wydanie rozstrzygnięcia bez zapoznania się z treścią odwołania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej odrzucenie bądź oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę ww. wyrokiem z dnia 12 października 2022 r. wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie organ I instancji prawidłowo uznał, iż dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w grudniu 2021 r. przekraczał kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. Organ, w sytuacji braku podstaw do przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego w trybie art. 39 u.p.s. – ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego – rozważył potrzeby skarżącego w kategoriach specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu, o których mowa w art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s. Z treści tych przepisów wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1), a także zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Sąd I instancji wskazał, że wykazana przez skarżącego sytuacja życiowa, z jednej strony trudna ze względu na stan zdrowia i niepełnosprawność, a z drugiej strony stabilna z uwagi na posiadanie stałego dochodu znacznie przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, jakkolwiek zakwalifikowana została przez organy jako "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s., co skutkowało przyznaniem specjalnego zasiłku celowego w kwocie 200 zł, nie uzasadnia przekroczenia kwoty pomocy, jaka wskazana została w decyzjach organów obu instancji. Sąd I instancji podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż skarżący w okresie od listopada 2020 r. do marca 2022 r. tytułem specjalnych zasiłków celowych otrzymał pomoc w łącznej kwocie 6.106 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W.W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 39 ust. 1, 2, 3 i 4 w zw. z art. 41 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1, 2, 3 i 4 u.p.s. przez błędne uznanie, że skarżący nie znalazł się w okolicznościach tak szczególnych i dotkliwych, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do rozważenia możliwości przyznania pomocy w wyższej kwocie, podczas gdy jego sytuacja majątkowa, finansowa i rodzinna wskazują, iż skarżącemu powinna zostać przyznana pomoc w wyższej wysokości, w szczególności biorąc pod uwagę stwierdzenie przez organ wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku";

2) art. 39 ust. 1, 2, 3 i 4 w zw. z art. 41 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1, 2, 3 i 4 u.p.s. przez błędne uznanie, że decyzje organów obu instancji zostały uzasadnione i nie naruszały przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., podczas gdy organy administracji nie wyjaśniły wnikliwie wszystkich niezbędnych okoliczności w sprawie, w szczególności błędnie przyjmując, iż zgłoszone przez skarżącego potrzeby nie stanowią niezbędnych potrzeb bytowych, które mogą być zaspokojone w formie zasiłku celowego oraz brak jest podstaw do przyznania skarżącemu pomocy w wyższej wysokości niż 200 zł.;

3) art. 39 ust. 1, 2, 3 i 4 w zw. z art. 41 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1, 2, 3 i 4 u.p.s. przez całkowite pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, iż zgodnie ze stwierdzeniem organu administracji przyznanie wyższego świadczenia na zakup żywności w formie specjalnego zasiłku celowego nie leży w granicach możliwości organu pomocy społecznej, co pozostaje sprzeczne z celem przyznawanej pomocy społecznej wskazanej w ustawie oraz pomija aktualną sytuację finansową, życiową i rodzinną skarżącego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie złożonej skargi oraz o przyznanie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały szerzej umotywowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od wskazania, że niekwestionowane ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, iż skarżący uzyskując rentę wraz z dodatkami pielęgnacyjnym i mieszkaniowym w łącznej kwocie 1.530,69 zł., przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Wykluczało to możliwość przyznania wnioskowanej pomocy w formie zasiłku celowego (art. 39 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Nietrafne są zatem zarzuty tyczące naruszenia art. 39 ust. 1 – 4 u.p.s.

W sytuacji przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego, organy administracji zbadały dodatkowo możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 41 u.p.s. Przepis ten wskazuje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1) lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Ugruntowane jest przy tym stanowisko, iż szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ww. przepis występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości Specjalny zasiłek celowy stanowi wyjątkową, szczególną pomoc doraźną na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy pomimo uzyskiwania dochodu przekraczającego ustawowe kryterium dochodowe, strona nie jest w stanie uzyskać potrzebnych środków w ramach własnych działań i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej (vide: W.Maciejko, P.Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07; wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 164/11; wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r., I OSK 179/18; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2018 r., I OSK 3072/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Oceniając spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku w okolicznościach badanej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż sytuacja życiowa skarżącego jest trudna ze względu na stan zdrowia i orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności ale jednocześnie jest to sytuacja stabilna z uwagi na posiadanie stałego dochodu znacząco przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Sytuacja ta nie jest zaskakująca. Znana jest organom pomocowym od dłuższego czasu, od kiedy skarżący korzysta z pomocy opieki społecznej. Sytuacja skarżącego w ocenie Sądu I instancji nie jest sytuacją, która mogłaby zostać zakwalifikowana jako szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 u.p.s., ponad kwotę 200,00 złotych, która jako specjalny zasiłek celowy na dożywianie została przyznana skarżącemu. Sąd I instancji zauważył także, iż skarżący, pomimo tego, iż uzyskuje dochód przekraczający kryterium dochodowe pozostaje stałym beneficjentem pomocy społecznej, a w okresie od listopada 2020 r. do marca 2022 r. otrzymał w formie specjalnych zasiłków celowych świadczenia w kwocie przekraczającej 6.100,00 zł.

Analizując powyższe okoliczności sprawy wypada uznać, iż w toku postępowania administracyjnego wyprowadzono wniosek, iż sytuacja skarżącego wypełnia klauzulę generalną "szczególnie uzasadnionego przypadku", w rozumieniu art. 41 u.p.s. i z tego powodu skarżącemu została przyznana pomoc w wysokości 200,00 złotych na zakup żywności. Kierunek zaskarżenia wyroku Sądu I instancji, a wcześniej ograniczenie w możliwości kontroli zaskarżonej decyzji mające źródło w art. 134 § 2 p.p.s.a., nie pozwalają na weryfikację poprawności tegoż stanowiska. W takiej sytuacji oceniając podjęte przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie należy zauważyć, iż decyzja wydana na podstawie art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s. podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej, której przejawem jest uznanie administracyjne, wyraża się w tym, że nawet gdy strona spełni określone prawem przesłanki, organ nie musi rozstrzygnąć sprawy w pozytywny dla niej sposób. Powyższe nie oznacza jednak zupełnej dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Na organie spoczywa bowiem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. Przy czym zasada państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie przewiduje automatycznej wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki. Organ winien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes publiczny jak i słuszny interes strony, i w okolicznościach konkretnej sprawy rozważyć owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi publicznemu, winien zostać wyczerpująco wyjaśniony w motywach wydanej decyzji, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie doniosłości interesu publicznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do ograniczenia uprawnienia strony lub odmowy jego przyznania (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57; glosa J.Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57; B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012, s. 61). Przeprowadzenie powyższej operacji w prawnie akceptowalny sposób nakłada na organy administracji obowiązek zbadania wszystkich okoliczności danej sprawy w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia (vide: wyrok TK z dnia 29 września 1993 r., K 17/92, OTK 1993/II/33; wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III S.A. 7900/98, Lex nr 47243, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, Lex nr 149543; W.Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010/5/42-54).

W ujęciu praktycznym zakres kontroli sądowej rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczony i sprowadza się do zbadania, czy decyzja taka nie nosi cech dowolności, a zatem czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności po rozważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony na gruncie art. 7 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r., II SA 2972/02, Lex nr 82811). Kluczowe znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego ma zatem kwestia poprawności zastosowania w sprawie art. 7 k.p.a., tak jako źródła zasady prawdy materialnej, jak i dyrektywy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Jakkolwiek w skardze kasacyjnej pojawił się zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., także przepisów art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. podnoszony w kontekście głównego zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1, 2, 3 i 4 w zw. z art. 41 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1, 2, 3 i 4 u.p.s., polegający na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, to zarzut w tym zakresie postawiony został ograniczony do błędnego przyjęcia, że zgłoszone przez skarżącego potrzeby nie stanowią niezbędnych potrzeb bytowych, które mogą być zaspokojone w formie zasiłku celowego, a także, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu pomocy w wyższej wysokości niż 200 zł. Skoro zatem zarzut kasacyjny nie podważa konkluzji organów zaakceptowanej przez Sąd I instancji, iż sytuacja, w której znajduje się skarżący nie uzasadnia przyznania pomocy ponad kwotę 200,00 złotych, to w istocie nie podważa podstawy faktycznej, która legła u podstaw dokonanej przez Sąd I instancji oceny, iż brak jest podstaw do przyznania skarżącemu pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego w wyższej wysokości niż 200 zł. Ponadto skarga kasacyjna nie wskazuje na jakiekolwiek dowody, które zostały pominięte podczas ustalania podstawy faktycznej sprawy, a odnosiłyby się do kwestii niezbędnych potrzeb bytowych skarżącego. Nietrafne są zatem zarzuty tyczące naruszenia ww. przepisów odnoszące do kwestii gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.), a w ślad za tym nie można potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia zasad postępowania wyrażonych w art. 8 i art. 9 k.p.a.

W takiej sytuacji brak jest także podstaw do tego aby zakwestionować rozstrzygniecie podjęte w ramach uznania administracyjnego na gruncie regulacji prawnej wynikającej z art. 41 pkt 1 i 2 u.g.n. Zasady ogólne, na podstawie których funkcjonuje pomoc społeczna, a także ogólnie zarysowane cele pomocy społecznej nie mogą być przeciwstawione dyspozycjom przepisów u.p.s. regulujących poszczególne formy pomocy społecznej. Stąd też, skoro na gruncie art. 41 u.p.s. w okolicznościach badanej sprawy nie zdiagnozowano usprawiedliwionych potrzeb skarżącego w wyższej wysokości niż 200 zł., co umotywowano odwołując się także do możliwości organów pomocowych, to przepisy art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1, 2, 3 i 4 u.p.s. nie mogą być uznane za naruszone, bowiem nie wyznaczają one samodzielnie przesłanek nabycia uprawnień na gruncie u.p.s., w szczególności uprawnień do wyjątkowych świadczeń, bowiem oderwanych od kryterium dochodowego, a więc zasadniczego kryterium przyznawania pomocy społecznej. Należy zatem uznać, iż organy administracji prawidłowo zastosowały w badanej sprawie przepis art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s., nie przekraczając w szczególności granic uznania administracyjnego podczas limitowania do kwoty 200,00 złotych przyznanych skarżącemu świadczeń pomocowych na zakup żywności.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (art. 258 – 261 p.p.s.a.).