Wyrok z dnia 2024-09-26 sygn. I OSK 2180/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 października 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 62/22 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 18 października 2021 r., znak: SKO.PS/4110/654/2021 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 14 października 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 62/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę M. P. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 18 października 2021 r., znak: SKO.PS/4110/654/2021, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 30 sierpnia 2021 r., nr F7.03078.5858.2021, którą przyznano skarżącej zasiłek celowy specjalny w kwocie 15 zł na dofinansowanie zakupu ręczników.

W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 i 3 w zw. z art. 8 i art. 41 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 t.j.; dalej: ups), a tym samym niespełnienie celów zakreślonych przez ustawę o pomocy społecznej, zgodnie z którą, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: ppsa) poprzez niewzięcie przez WSA pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy zostało naruszone prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zwrócił tu uwagę na niemożność skutecznej obrony swych praw przez skarżącego i prawa do rzetelnego postępowania. Stwierdzono, że skarżąca jest osobą w bardzo ciężkiej sytuacji życiowej, nie jest właścicielką nieruchomości rolnej wskazanej w skarżonym orzeczeniu a jedynie posiadaczem, jest osobą niepełnosprawną, cierpi na chorobę kręgosłupa i poważne choroby oczu, żyje w niedostatku, nie posiada środków na podstawowe potrzeby, w tym pożywienie, leki; art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, a w szczególności jednoznaczne ustalenie czy nie zachodzi możliwość zapewnienia skarżącej innego rodzaju pomocy społecznej lub zastosowanie szczególnej instytucji pomocy społecznej, pomimo niespełnienia przez skarżącą w niewielkim stopniu warunków ustawy w zakresie przyznania zasiłku celowego; art. 77 kpa poprzez niezgromadzenie w sprawie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, pozwalającego na stwierdzenie okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności stanu zdrowia i ubóstwa skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, względnie za zmianą zaskarżonych decyzji poprzez uwzględnienie wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu ręczników.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co wynika z art. 183 § 1 ppsa. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że uruchomienie postępowania kasacyjnego nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia ponownie, jako kolejna instancja, zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, zaskarżonego uprzednio do sądu wojewódzkiego, aktu administracyjnego. Kontrola kasacyjna dotyczy zgodności z prawem orzeczenia sądu wojewódzkiego i poza przesłankami nieważności postępowania uwzględnianymi z urzędu, dokonywana jest wyłącznie przez pryzmat i w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te dla swej skuteczności powinny zostać poprawnie skonstruowane, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do konkretyzowania zarzutów kasacyjnych, ich uściślania, korygowania, czy uzupełniania. W tym też celu ustawodawca wprowadził w art. 175 ppsa przymus sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie), który formułując zarzuty kasacyjne powinien powołać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które naruszył Sąd I instancji, a następnie rzetelnie je uzasadnić, w sposób spełniający wymagania określone przepisami ppsa.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 ppsa, stanowiącym podstawę konstruowania zarzutu naruszenia przez sąd przepisów prawa materialnego, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Stawiając tego rodzaju zarzut autor skargi kasacyjnej powinien określić, jak wskazany przez niego przepis prawa materialnego powinien być prawidłowo rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji lub też w czym przejawiało się nieprawidłowe zastosowanie danego przepisu. Tymczasem w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 2 i 3 w zw. z art. 8 i art. 41 ups - nie precyzując formy tego naruszenia (błędna wykładnia czy niewłaściwe zastosowanie). Ze skargi kasacyjnej (w tym także z treści jej uzasadnienia) nie wynika, w czym miałaby się przejawiać ewentualna błędna wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego i jakie brzmienie powinna przybrać ich prawidłowa wykładnia. Nie wykazano również, na czym miałoby polegać ewentualne nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów. W świetle art. 174 ppsa nieprawidłowe jest też wskazanie szeregu przepisów prawa, które rzekomo miał naruszyć sąd I instancji, bez jednoczesnego precyzyjnego wskazania, na czym miałoby polegać naruszenie każdego z nich. Należy również zauważyć, że przepis art. 2 ups dzieli się na jednostki redakcyjne, tj. ust. 1 i ust. 2, art. 3 ups składa się z ust. 1-4, art. 8 ups obejmuje ust. 1-13, a art. 41 ups składa się z dwóch punktów. Natomiast w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie, które konkretnie ustępy czy punkty powołanych przepisów miałyby zostać naruszone przez WSA i nie wynika to także z treści uzasadnienia tej skargi. Analizowany zarzut nie został zatem sformułowany w sposób odpowiadający wymogom przewidzianym w art. 174 ppsa pkt 1, przez co nie poddaje się kontroli instancyjnej, skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice skargi kasacyjnej, wywiedzione z tego środka zaskarżenia i nie może domniemywać zarzutów skargi kasacyjnej.

Według art. 174 pkt 2 ppsa, podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym nie chodzi w tym przypadku o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych lecz o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów regulujących procedurę sądowoadministracyjną, zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skuteczność zarzutu sformułowanego w ramach danej podstawy kasacyjnej uzależniona jest zatem od wskazania przez autora skargi kasacyjnej konkretnej normy procesowej zawartej w tej ustawie. Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Sąd nie stosuje więc wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji, gdyż jego związanie tymi przepisami sprowadza się do dokonania oceny prawnej, co do prawidłowości decyzji organów administracji publicznej w zakresie stosowania prawa. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie przed tymi organami może mieć zatem charakter tylko pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd przepisom ustawy regulującej postępowanie sądowoadministracyjne. Z uwagi na to, że instytucja skargi kasacyjnej służy poddaniu sądowej kontroli instancyjnej prawidłowości orzeczenia sądu I instancji, to zarzuty podnoszone w treści tej skargi muszą wskazywać na uchybienia sądu, a nie organów administracji.

Z powyższych względów, podniesiony w punkcie 2 i 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania nie poddaje się kontroli instancyjnej, skoro autor tej skargi zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. art. 7 i art. 77), a nie przepisów normujących procedurę sądowoadministracyjną. WSA nie mógł naruszyć przepisów procedury administracyjnej w sposób wskazany w tych zarzutach kasacyjnych, skoro przepisy te nie normują postępowania przed tym Sądem.

Nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania sądu administracyjnego we wskazanym zakresie oznacza możliwość dokonania oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów i twierdzeń. W uzasadnieniu wyroku z 16 marca 2016 r., sygn. akt I GSK 1867/14, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że art. 134 § 1 ppsa został tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ sąd pierwszej instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia ww. przepisu może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie powiązał naruszenia art. 134 § 1 ppsa z przepisami, którym miałyby uchybić organy administracji publicznej. Natomiast Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ograniczył się jedynie do stwierdzenia o bezzasadności zarzutu i wniosków skargi lecz przestawił wnikliwą ocenę zgodności zakwestionowanego aktu z prawem uznając ostatecznie, że decyzja SKO odpowiada prawu i na ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. W ramach analizowanego zarzutu wskazano na "niewzięcie przez WSA pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy zostało naruszone prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy" nie precyzując jednak, jakie konkretnie dowody zostały pominięte przy dokonywaniu tej oceny i jakie to miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie przedstawiono także żadnego uzasadnienia dla twierdzenia o rzekomej "niemożności skutecznej obrony swych praw przez skarżącego i prawa do rzetelnego procesu". Zatem odniesienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do tak sformułowanych, gołosłownych zarzutów jest niemożliwe.

Wbrew sugestiom skargi kasacyjnej, ani organy administracji, ani WSA nie uznały, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości rolnej, tylko że jest jej posiadaczem samoistnym. Natomiast niekwestionowane i udokumentowane w aktach sprawy fakty dotyczącego tego, że od 2000 r. skarżąca figuruje jako samoistny posiadacz gruntów rolnych o powierzchni 1,64 ha (stanowiących masę spadkową po F. P.) oraz podatnik podatku rolnego i od nieruchomości od działki nr [...] zlokalizowanej w K., mają znaczenie dla oceny spełnienia przez skarżącą kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, warunkującego możliwość przyznania wnioskowanej pomocy ze środków publicznych.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ups, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł. Stosownie do art. 8 ust. 3 ups, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W zamiarze ustawodawcy takie szerokie ujęcie pojęcia przychodu ma na celu ocenę sytuacji dochodowej beneficjentów pomocy społecznej przez pryzmat wszelkich wpływów pieniężnych uzyskanych przez nich w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, niezależnie od tego, na jakiej podstawie i skąd one pochodzą, z wyłączeniem wpływów wynikających z tytułów i źródeł wymienionych enumeratywnie w art. 8 ust. 4 ups. Do dochodu uzyskiwanego przez osobę wnioskującą o świadczenie z pomocy społecznej należy wliczyć m.in. dochód z gospodarstwa rolnego. Zgodnie z art. 8 ust. 9 ups - który określa ryczałtowy sposób ustalania dochodu osiągniętego z gospodarstwa rolnego - przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 308 zł. Dla postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej decydujące znaczenie ma tytuł własności lub posiadania gruntu oraz jego klasyfikacja. Nieistotne jest natomiast, czy z gospodarstwa rolnego są uzyskiwane jakiekolwiek dochody, a jeśli tak, to w jakiej wysokości, bez znaczenia jest też sposób w jaki się z niego korzysta, a w szczególności, czy grunt rolny jest w ogóle uprawiany.

Z niepodważonych skutecznie przez skarżącą kasacyjnie ustaleń faktycznych organów administracji, zaakceptowanych przez Sąd I instancji, wynika, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku dochód strony wyniósł 811,45 zł, a więc przekroczył kwotę ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Pomimo to - mając na uwadze, że zebrany w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych - organy administracji uznały za zasadne przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ups. Wysokość świadczenia została ustalona stosownie do zgłoszonej potrzeby i przy uwzględnieniu ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji Ośrodka Pomocy Społecznej. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, decyzja wydawana na podstawie art. 41 ups ma charakter decyzji uznaniowej, co oznacza ograniczony zakres kontroli jej legalności przez sąd administracyjny. Specjalny zasiłek celowy stanowi zaś wyjątkową, doraźną pomoc udzielaną osobom, których dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Pomoc ta nie musi jednak pokrywać w całości kosztów zaspokojenia zgłoszonej potrzeby. W tym kontekście należy odnotować, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej stale reaguje na zgłaszane potrzeby strony i udziela jej niezbędnego wsparcia w miarę posiadanych środków i możliwości. Trzeba jednak podkreślić, że w ramach pomocy udzielanej ze środków publicznych, która ma charakter subsydiarny, nie jest możliwe zaspokojenie wszelkich potrzeb i pokrycie wszelkich zobowiązań beneficjenta pomocy społecznej. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że w okresie od 1 stycznia do 31 sierpnia 2021 r. skarżąca kasacyjnie otrzymała wsparcie z opieki społecznej na kwotę 6.332 zł (średnio 791,50 zł miesięcznie). Należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że w tych okolicznościach brak jest podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa.

O kosztach postępowania kasacyjnego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla skarżącej do Sądu I instancji nie orzeczono, ponieważ według art. 254 § 1 ppsa wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.