Wyrok z dnia 2024-11-14 sygn. I OSK 2760/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 245/23 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 10 lutego 2023r., znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 245/23, oddalił skargę Z. W. (dalej: "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: "SKO") z 10 lutego 2023 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 27 grudnia 2022 r. nr [...] odmawiającą przyznania skarżącemu kasacyjnie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego na zakup opału.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.")., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 8 §1 i art. 136 §1 k.p.a. nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz wydały rozstrzygnięcie w nieustalonym stanie faktycznym sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji naruszyły art. 64 § 2 oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 41 u.p.s. poprzez brak wezwania skarżącego do sprecyzowania zgłoszonego żądania oraz rozpoznanie wniosku skarżącego o domniemanej przez siebie treści, tj. w oparciu o art. 41 pkt 1 u.p.s.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 k.p.a. nie przeprowadziły wszechstronnej oceny dowodów o jakiej mowa w tym przepisie;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 41 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji oddalenie skargi i uznanie, że nie zachodzą wskazane w tym przepisie przesłanki przyznania skarżącego pomocy w postaci zasiłku na zakup opału w związku z zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 41 u.p.s. poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wydając decyzje o odmowie przyznania skarżącego zasiłku na zakup opału, pomimo okoliczności świadczących o dowolności decyzji wydanych przez te organy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w środku zaskarżenia podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej powołano się wyłącznie na podstawę określoną w art.174 pkt 2 p.p.s.a., formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te są nieuzasadnione.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ dokładnie ustalił sytuację życiową skarżącego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji wydanych w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano bowiem, że z dokumentacji zgromadzonej w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] i z informacji zawartych w wywiadach środowiskowych wynika, że skarżący samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe od kilkudziesięciu lat, mimo że mieszka w jednym domu razem z żoną, ale pozostaje z nią w separacji sądowej. Małżonkowie prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, a skarżący zajmuje dwa pomieszczenia pokój i kuchnię, natomiast przedpokój, łazienka i ganek są wspólnie użytkowane. Skarżący posiada orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 20 kwietnia 2022 r. o uznaniu go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji na czas określony do 30 kwietnia 2023 r. i orzeczenie z 15 września 2022 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o stopniu Niepełnosprawności w [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności do 30 września 2027 r. Ponadto Wójt Gminy [...] wskazał, że dochód skarżącego w październiku 2022 r. wyniósł 1.474,42 zł (emerytura w wysokości 1.217,98 zł i dodatek pielęgnacyjny – 256,44 zł) miesięcznie. Organ nie doliczył do dochodu świadczenia uzupełniającego w wysokości 500 zł, ani dochodu nie pomniejszył o zajęcie komornicze w wysokości 237,79 zł; stwierdził, że faktycznie do dyspozycji skarżący ma 1.736,63 zł, co wynika z odcinka emerytury. Ponadto organ I instancji wskazał, że skarżący systematycznie widywany jest w środowisku, robiąc wspólnie z żoną zakupy, jeżdżąc do lekarza, załatwiając nie tylko swoje sprawy w urzędzie, ale również i żony. Za środki lokomocji służą mu rower i samochód; ma prawo jazdy i sam prowadzi samochód. Wyjaśnił również, że współdziałanie skarżącego z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...] przybiera szczególną postać z uwagi na stan zdrowia, jako osoby niepełnosprawnej z powodu schorzeń psychicznych.

Z akt sprawy wynika ponadto, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o kartę informacyjną, którą skarżący złożył 1 grudnia 2022 r. na wezwanie organu. W karcie swoją sytuację rodzinną określił słowami: "cmentarz – dwoje, odległość - syn", wskazał na "separację" i "odrębność". Gdy chodzi o sytuację mieszkaniową wskazał na oświadczenie z 16 grudnia 2020 r., w kwestii sytuacji zawodowej wpisał "znana", a w kwestii sytuacji zdrowotnej podał, że posiada "orzeczenie z 15 września 2022 r. (02-P, 09-M), ponadto stan pooperacyjny (CABG), przedoperacyjny (nowotwór), badania gastrologiczne, pulmonolog, nadciśnienie tętnicze, cukrzyca". Dodatkowo zgłosił wydatek ok. 1.600 zł na opłacenie opieki i pomocy za listopad 2022 r. plus dług, szambo 120 zł, telefon 60 zł. Jako źródło dochodu bez dodatków wpisał kwotę 980,19 zł. Z tego wynika, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wydatki skarżącego zostały przez niego ujawnione, choć nie udokumentowane. Skarżący w piśmie z dnia 3 stycznia 2023 r. wskazał, że na opał w pieco - kuchni potrzebuje 2,5 tony węgla, co czyni niezasadnym zarzut braku ustalenia powierzchni domu w kontekście zużycia opału i żądania zasiłku na ten cel.

Ustalono również, że skarżący i jego żona T. W. otrzymali dodatki węglowe po 3.000 zł (razem 6.000 zł), które zostały wypłacone w grudniu 2022 r. Ponadto ustalono, że Gmina [...] oferuje węgiel po preferencyjnej cenie 1.890 zł za tonę, po półtorej (1,5) tony na gospodarstwo domowe. Z oferty takiej skorzystała żona skarżącego, która zakupiła 1,5 tony węgla w tej cenie za kwotę 2.835 zł – z oferty tej mógł skorzystać także skarżący.

Wobec wskazanych powyżej okoliczności nie sposób podzielić zarzuty skargi kasacyjnej nie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i nie przeprowadzenia wszechstronnej oceny dowodów. Organy obu instancji wyjaśniły również powody wydania decyzji odmownej wskazując, że specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 u.p.s., może być przyznany wyłącznie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a decyzja w tej sprawie ma charakter uznaniowy. Dysponując ograniczonymi środkami finansowymi na udzielenie świadczeń, organ musi dokonać gradacji potrzeb poszczególnych wnioskodawców, ponieważ ośrodek pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób i zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej wysokości. Przez szczególnie uzasadniony przypadek należy rozumieć sytuacje nagłe, drastyczne, dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nienależące do zdarzeń codziennych. Ustalając, czy zachodzi taki przypadek w odniesieniu do skarżącego, organ I instancji podniósł, że Z. W. nie udokumentował w ogóle swoich wydatków, a więc nie ma podstaw do uznania, że jego sytuacja jest nadzwyczaj trudna. Poza tym organ I instancji wskazał, że osoba ubiegająca się o przyznanie pomocy społecznej powinna pokrywać wydatki związane z utrzymaniem także z własnych dostępnych jej środków. Z. W. otrzymał z ZUS czternastą emeryturę, za którą mógłby zakupić opał. Pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło służące do zaspokojenia choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb. Tę ocenę podzielił Sąd I instancji i podziela ją także Naczelny Sąd Administracyjny.

Niezasadnie również w skardze kasacyjnej zarzucono, że organy administracji naruszyły art. 64 § 2 oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 41 u.p.s. poprzez brak wezwania skarżącego do sprecyzowania zgłoszonego żądania oraz rozpoznanie wniosku skarżącego o domniemanej przez siebie treści, tj. w oparciu o art. 41 pkt 1 u.p.s. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżącego – informacja, z której wynika, że skarżący ubiega się o przyznanie mu zasiłku celowego na opał (k.8 akt adm.). Również w odwołaniu skarżący stwierdził jednoznacznie, że domaga się "pomocy na opał", a kwota niezbędna to 6250 zł. A skoro ze względu na to, że dochód skarżącego przekracza kryterium dochodowe (776 zł), nie mógł być mu przyznany zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 u.p.s., to organ rozważał przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 u.p.s.

Decyzja wydawana na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, a to oznacza, jak to wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Organ musi się bowiem poruszać w pewnych racjonalnych granicach, które wyznacza z jednej strony rzetelna i wnikliwa ocena sytuacji wnioskodawcy i miarkowanie pomocy w zależności od usprawiedliwionych potrzeb wnioskodawcy i możliwości organu - z drugiej, co wynika wprost z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Rozpoznając wniosek w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego organ przy ustalaniu wysokości tej pomocy winien rozeznać sytuację wnioskodawcy i ustalić jego potrzeby, uwzględniając przy tym możliwości finansowe - środki którymi dysponuje na ten rodzaj pomocy - oraz ilość innych osób oczekujących na pomoc. Należy podkreślić, że nawet spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o ten zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia i to w wysokości, jakiej oczekuje. W świetle ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy, w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1 i art. 3 pkt 1 u.p.s.).

W rozpoznawanej sprawie organ ustalił sytuację życiową, materialną wnioskodawcy, która z pewnością jest trudna, ale wyjaśnił też powody odmowy przyznania zasiłku na opał. W tej kwestii organ pierwszej instancji wskazał na brak udokumentowania przez skarżącego wydatków, zaś organ odwoławczy dodał, że skarżący i jego żona T. W. otrzymali dodatki węglowe po 3.000 zł (razem 6.000 zł), które zostały wypłacone w grudniu 2022 r. Ponadto SKO wyjaśniło, że Gmina [...] oferuje węgiel po preferencyjnej cenie 1.890 zł za tonę, po półtorej (1,5) tony na gospodarstwo domowe. Z informacji uzyskanej od organu I instancji wynika, że z oferty takiej skorzystała żona skarżącego, która zakupiła 1,5 tony węgla w tej cenie za kwotę 2.835 zł – z oferty tej mógł skorzystać także skarżący.

Sąd I instancji zasadnie podzielił to stanowisko mając na uwadze, że skarżący mieszka razem z żoną w jednym budynku ogrzewanym jednym piecem c.o., a w tej sytuacji pozostałą kwotę środków pieniężnych na zakup węgla, skarżący mógł zabezpieczyć we własnym zakresie.

Nie bez znaczenia jest także to, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi na udzielenie świadczeń i nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc.

Odnośnie do zarzutu wydania decyzji w oparciu o "Informację" przekazaną przez skarżącego a nie w drodze wywiadu środowiskowego, to z akt sprawy wynika, że Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] próbował nawiązać, bez skutku, kontakt ze skarżącym a z uwagi na obostrzenia wprowadzone w związku ze stanem pandemii, decyzja została wydana w oparciu m.in. o kartę informacyjną, którą skarżący złożył 1 grudnia 2022 r. na wezwanie organu. W tych okolicznościach również i ten zarzut okazał się nieuzasadniony.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny ( art.254 p.p.s.a.).