Wyrok z dnia 2024-12-13 sygn. I OSK 457/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 503/23 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 kwietnia 2023 r., nr SKO.41/2213/OS/2023 w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 12 września 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 503/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. W. (dalej również: "wnioskująca", "strona", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 25 kwietnia 2023 r., nr SKO.41/2213/OS/2023, utrzymującą w mocy akt Wójta Gminy N. (dalej: "organ I instancji", "Wójt") z 27 lutego 2023 r., nr OPS.450.4.2023, odmawiający przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego na opłacanie usług opiekuńczych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. W., kwestionując go w całości i na podstawie: 1. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "ppsa"), zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "kpa"), art. 77 § 1 kpa oraz art. 8 § 1 kpa nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz wydały rozstrzygnięcie w nieustalonym stanie faktycznym sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa, poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, polegających na tym, że organy administracji naruszyły art. 64 § 2 kpa oraz art. 7, 8 i 9 kpa w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "ups"), poprzez brak wezwania skarżącej do sprecyzowania treści zgłoszonego żądania oraz rozpoznanie wniosku skarżącej o domniemanej przez siebie treści;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa, poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 kpa nie przeprowadził wszechstronnej oceny dowodów o jakiej mowa w tym przepisie;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa oraz art. 41 pkt 1 ups poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji oddalenie skargi i uznanie, że nie zachodzą wskazane w tym przepisie przesłanki przyznania skarżącej pomocy w postaci zasiłku na opłacanie opieki w związku z zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 41 pkt 1 ups, poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wydając decyzje o odmowie przyznania skarżącej zasiłku na opłacania opieki, pomimo okoliczności świadczących o dowolności decyzji wydanych przez organy.

Podnosząc jak powyżej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Środek zaskarżenia objął również żądanie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej na rzecz skarżącej z urzędu, ze wskazaniem, że nie zostały one uiszczone ani w całości, ani w części oraz oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

W środku zaskarżenia wyroku wskazano podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 ppsa, jednak z konstrukcji zarzutów b), d) i e) jej petitum oraz uzasadniania wynika, że w rzeczywistości strona podnosi również naruszenia materialnoprawne (wadliwości w ramach wykładni art. 41 pkt 1 ups).

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej organy w sposób prawidłowy ustaliły sytuację skarżącej, co znalazło wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. Opierały się przy tym tak na aktach administracyjnych sprawy, jak i na informacjach pochodzących z innych, licznych postępowań w przedmiocie przyznania stronie różnorakich świadczeń, gdyż jest ona "od kilkudziesięciu lat" (jak sama wskazuje) beneficjentką tego typu wsparcia. Powyższego nie neguje również sama skarżąca, która w składanych pismach, oświadczeniach i wyjaśnieniach odwołuje się do wcześniejszych danych i wskazuje np.: "kolejne druki wypełnione z 28.10. 2022 r. złożono do wniosku z 18.10. 2022 r." (k. 12 akt administracyjnych organu I instancji), czy kilkakrotnie wpisuje w oświadczenie z 24 października 2022 r. w rubrykach dotyczących jej aktualnej sytuacji: "BEZ ZMIAN", czy: "ZNANA OD LAT! WG OŚWIADCZEŃ". Nadto, organ pismem z 25 października 2022 r., zwrócił się do wnioskodawczyni o dodatkowe informacje w kwestii jej aktualnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej, dochodowej i mieszkaniowej oraz o podanie "szczególnej sytuacji, która jest powodem ubiegania się o tę formę pomocy", pouczając przy tym o trybie z art. 15o ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 568, ze zm.) i wynikającym z niego wyłączeniem obowiązku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz o treści art. 11 ups i konsekwencjach z nim związanych. Następnie – po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia – Wójt pismem z 1 lutego 2023 r. wezwał stronę do sprecyzowania wniosku (na podstawie art. 64 § 2 kpa). Skarżąca wskazała, że wnosi o zasiłek celowy na opłacenie prywatnej opieki (30% usług opiekuńczych; w kwocie określonej w piśmie z 23 listopada 2022 r., jako 1440 zł/mies.) oraz o specjalny zasiłek celowy z art. 41 pkt 1 ups (pismo z 3 lutego 2023 r.). Z dokumentacji zgromadzonej w Ośrodku Pomocy Społecznej w N. (dalej: "ośrodek", "OPS") i z akt sprawy wynika, że skarżąca ma obecnie 78 lat (na datę procedowania przed NSA); deklaruje, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe – mieszka w jednym domu z mężem (pozostają w separacji – wyrok Sądu Okręgowego w L., [...] Wydział Cywilny Rodzinny z [..] lutego 2004 r., [...]); ma syna, z którym nie utrzymuje kontaktu z uwagi na odległość; posiada orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] lipca 2020 r. o uznaniu jej za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od 1 marca 2020 r. oraz orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z [..] lipca 2021 r., wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o stopniu Niepełnosprawności w L. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Dochód skarżącej w październiku 2022 r. wyniósł 1736,63 zł/mies. (odcinek emerytury); otrzymali z mężem tzw. "dodatek węglowy" w łącznej kwocie 6000 zł, a wnioskująca zakupiła dodatkowo 1,5 tony węgla w cenie preferencyjnej – 1890 zł za tonę (wyrok WSA w Lublinie z 4 lipca 2023 r., II SA/Lu 245/23). Wydatki poniesione na opiekę w styczniu to: 1050 zł (deklarowana w oświadczeniu z 15 lutego 2023 r. – k. 35 akt adm.), zakup opału 1985 zł, zakup lekarstw - 133 zł, opłaty za energię elektryczną 150 zł. Decyzją SKO z 5 września 2022 r., nr: SKO.41/3639/OS/2022, stronie przyznano częściowo odpłatne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania (5 dni po 4 godz. w dni robocze od 22 sierpnia 2022 r. do 23 września 2022 r. oraz 8 godzin dzienne od 26 września 2022 r. do 30 czerwca 2023 r.), obejmują one pomoc w utrzymaniu higieny ciała, przy ubieraniu się i rozbieraniu, przygotowaniu posiłków, nadzór nad przyjmowaniem leków, realizację recept, umawianie wizyt lekarskich i pielęgniarskich, robienie zakupów, sprzątanie mieszkania, zapewnienie ogrzewania. Odpłatność ustalono na 25% kosztu za każdą zrealizowaną godzinę wraz ze zwolnieniem strony z 60% tej odpłatności – kwota do zapłaty 3,01 zł/godz. Skarżąca z usług tych nie korzystała, gdyż nie zaakceptowała żadnej z opiekunek, nie rozmawiała z nimi (rozmowy takie odbywał jej mąż). Organ I instancji ustalił również, że w rozmowie telefonicznej z jedną z opiekunek strona zaproponowała uzupełnienie przez pracownicę socjalną karty opieki bez jej realnego prowadzenia i podział wynagrodzenia pomiędzy nią a skarżącą. Z akt sprawy wynika ponadto, że pismem z 19 sierpnia 2022 r. skarżąca oświadczyła, że zrezygnuje z usług opiekuńczych w zamian za świadczenie pieniężne na opłacenie takiej pomocy.

W opisanym powyżej stanie faktycznym sprawy, nie można przyznać słuszności zarzutom procesowym skierowanym przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Sąd I instancji nie naruszył w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa, gdyż są to przepisy o charakterze wynikowym (przeciwstawnie określające wynik procesu decyzyjnego przeprowadzanego przez sąd wobec czego już konstrukcyjnie nie mogą być równocześnie naruszone). Nadto, WSA oddalił skargę, nie zaś uchylił kwestionowany akt SKO, wobec czego nie mógł naruszyć art. 145 ppsa, gdyż go nie stosował, opierając wyrok o podstawę z art. 151 ppsa. W kwestii wadliwości podnoszonych na gruncie art. 7, art. 8, art. 9, art. 64 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 kpa uzasadnienie braku ich trafności przedstawiono powyżej – analizując stan faktyczny sprawy na podstawie akt administracyjnych. Opisane powyżej okoliczności jasno wskazują, że organy zgromadziły pełny materiał dowodowy, wzywały stronę do przedstawienia dodatkowych, aktualnych dokumentów i argumentacji, w tym: określającej koszty deklarowanej opieki opłacanej przez stronę we własnym zakresie (kwota 1440 zł/mies.) oraz do wykazania zaistnienia szczególnej sytuacji, umożliwiającej przyznanie pomocy opisanej w art. 41 pkt 1 ups. Skarżąca kasacyjnie tego typu dowodów nie przedstawiła, poprzestając na krytyce opieki świadczonej przez pracowników socjalnych, której realnie nie przyjęła. Wbrew twierdzeniom autorki środka zaskarżenia skarżącą wezwano również do sprecyzowania wniosku (pismo organu z 1 lutego 2023 r. – odpowiedź: 3 lutego 2023 r.), co opisano już powyżej, a co niweczy skuteczność zarzutu naruszenia art. 64 § 2 kpa. Organy obu instancji wyjaśniły również powody wydania decyzji odmownej wskazując, że: 1. zasiłek celowy z art. 39 ups nie mógł zostać przyznany wobec przekroczenia kryterium dochodowego (na datę orzekania przez organy: 776 zł na osobę w rodzinie, gdy dochód strony przekraczał 1700 zł); 2. specjalny zasiłek celowy z art. 41 ups, może być przyznany wyłącznie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Dysponując ograniczonymi środkami finansowymi na świadczenia, organ dokonuje gradacji potrzeb poszczególnych wnioskodawców, a więc nie może uwzględniać wszystkich żądań i każdorazowo udzielać pomocy w oczekiwanej wysokości. Przez "szczególnie uzasadniony przypadek" należy zaś rozumieć sytuacje nagłe, drastyczne, dotkliwe w skutkach oraz ingerujące w plany życiowe, nienależące do zdarzeń codziennych. Ustalając, czy sytuacja taka miała miejsce w odniesieniu do skarżącej, organy wykazały, że mimo wezwań nie udokumentowała ona wydatków na opiekę ze środków własnych i ma zapewnioną tego typu pomoc w ramach przyznanych już usług opiekuńczych. W tej sytuacji stwierdzić należy, że potrzeby strony nie mają charakteru sytuacji szczególnej, a nadto zostały przez organy uwzględnione i w sposób rzeczywisty zabezpieczone (nie zaś zanegowane). Zaznaczenia również wymaga, że bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje poziom zadowolenia wnioskodawczyni z osób świadczących opiekę – szczególnie w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że z pomocy żadnej z nich skarżąca nie korzystała, nie odbyła z żadną z nich bezpośredniej rozmowy, oraz że żadna z nich nie została wpuszczona do jej miejsca zamieszkania. Powyższe już stanowić może argument do rozważenia celowości przyznania stronie pomocy w ww. zakresie, gdy nie jest ona i nie była faktycznie realizowana. Analizując akta sprawy łatwo zauważyć, że wnioskująca – choć z jednej strony zgłasza potrzeby, a z orzeczeń lekarskich wynika, że pomocy o charakterze usług opiekuńczych potrzebuje – odmawia rzeczywistego wsparcia, koncentrując się raczej na uzyskaniu dodatkowych środków finansowych, nie zaś na skorzystaniu z przyznanej już pomocy. Sytuacja taka mogłaby nawet zostać uznana za nadużycie prawa, gdyż organ uznaje uzasadnione potrzeby strony przyznając jej pomoc, a skarżąca tej pomocy realnie nie przyjmuje, dążąc do uzyskania konkretnych kwot pieniężnych (w formie zasiłków na finansowanie takich usług), których wydatkowania z własnych środków w żaden sposób, mimo wezwań, nie dokumentuje. Niewątpliwa aktywność strony w staraniach o dodatkowe świadczenia pieniężne (zaskarżanie kolejnych aktów organów, wielość postępowań) świadczy przy tym o jej łatwości w poruszaniu się w obszarze ups oraz innych ustaw o charakterze pomocowym (np. ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym), a więc o jej wiedzy w temacie możliwości uzyskania środków finansowych, przy jednoczesnym negowaniu wsparcia w formie rzeczywistej (faktycznie świadczonych usług opiekuńczych). Trudno w tej sytuacji nie zgodzić się z organami i Sądem I instancji, że potrzeby strony są zaspokojone i ma ona realną możliwość skorzystania z profesjonalnej opieki z OPS, a jedynie z własnej woli pomocy nie przyjmuje.

Zgodnie z art. 41 pkt 1 ups, specjalny zasiłek celowy może być przyznany w związku z wystąpieniem szczególnie uzasadnionego przypadku osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Świadczenie nie podlega zwrotowi. Ww. forma wsparcia ma charakter szczególny, przysługuje więc wyłącznie w ekstraordynaryjnych sytuacjach, które w analizowanej sprawie bez wątpienia nie zachodzą. Nie ma bowiem podstaw do stwierdzenia, że sytuacja skarżącej jest nadzwyczaj trudna, czy uległa nagłemu, znacznemu pogorszeniu. Argumentu takiego nie stanowi przy tym w żadnej mierze, podnoszona w skardze kasacyjnej, podwyżka cen węgla w 2022 i 2023 r. (gdy strona otrzymała dodatek węglowy w kwocie 3000 zł i zakupiła 1,5 tony tego surowca w preferencyjnej cenie), "obniżenie standardu życia Skarżącej", czy postępująca inflacja. Okoliczności powyższe dotyczą nie tylko skarżącej kasacyjnie, ale wszystkich obywateli, tak więc nie można ich uznać za szczególnie uzasadniony przypadek w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej sprawy T. W. oraz jej sytuacji. Pomoc społeczna nie może być bowiem przez skarżącą traktowana jako stałe źródło służące do zaspokojenia wszystkich zgłaszanych przez nią potrzeb.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej kasacyjnie z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 ppsa), w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa.