Wyrok z dnia 2021-06-17 sygn. I OSK 341/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 213/20 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r., III SA/Kr 213/20, oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] października 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Dnia 3 września 2019 r. A. B. (dalej: skarżący) złożył do Burmistrza Miasta i Gminy W. wniosek o przyznanie zasiłku celowego m.in. na zwrot kosztów kserokopii dokumentów przedłożonych w Wojewódzkim Zespole o Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. oraz przedłożonych wniosków MGOPS w W.

Decyzją z [...] października 2019 r., na podstawie art. 2, 3, 4, 8, 14, 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 102, 106 ust. 1, 4, 6, art. 107, 110 ust. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507; dalej: u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1358) oraz art. 104, 107, 108 k.p.a., Burmistrz Miasta i Gminy W. odmówił przyznania A. B. (dalej: skarżący) pomocy w formie zasiłku celowego na zwrot kosztów kserokopii przedłożonych dokumentów oraz wniosków stwierdzając, że koszty te mogą być poniesione przez skarżącego w ramach licznych świadczeń z pomocy społecznej jakie otrzymuje.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] listopada 2019 r. Kolegium podało, że skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe w rozumieniu art. 6 pkt 10 u.p.s., legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, wydanym na czas określony, tj. do 30 czerwca 2020 r., pozostaje także w stałym leczeniu i utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej. Na dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku składał się zasiłek stały, strona otrzymała również świadczenie w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup jednego gorącego posiłku dziennie. Na okres od 1 września 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. skarżący otrzymał również świadczenie w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków i zasiłek okresowy z tytułu niepełnosprawności i ubóstwa oraz zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinasowanie do biletu MPK, opłat na czynsz, dofinasowanie na zakup środków czystości oraz dofinasowanie na zakup aparatu słuchowego. Skarżący objęty jest zatem systematyczną pomocą ze strony organu pomocy społecznej, natomiast przedmiotowe świadczenie nie mieści się w kategorii niezbędnych potrzeb życiowych, do których zaspokojenia organ jest zobligowany na podstawie u.p.s.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym zakresu niezaspokojonych potrzeb skarżącego oraz jego możliwości majątkowych oraz zaniechanie wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji podał, że skarżący spełnia kryteria określone w art. 7 u.p.s., jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku kształtował się poniżej kryterium dochodowego, co uprawnia do ubiegania się o zasiłek celowy na zasadach określonych w art. 39 w zw. z art. 8 ust. 1 u.p.s. Decyzja wydawana na tej podstawie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet spełnienie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia w żądanej wysokości. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w odniesieniu do konkretnej osoby, jak i w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organ przyznający zasiłek celowy jest zobowiązany realistycznie ocenić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne oraz czy bez uszczerbku dla zaspokajania innych niezbędnych potrzeb sfinansowanie to może nastąpić ze środków własnych wnioskodawcy. Uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.

Sąd I instancji stwierdził, że wnioskowane świadczenie nie mieści się w kategorii niezbędnych potrzeb życiowych, których zaspokajanie w uzasadnionych przypadkach wynika z celów i zadań pomocy społecznej. Stan faktyczny został ustalony przez organy prawidłowo i w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia. Sprawa nie dotyczyła też niezaspokojonych potrzeb skarżącego w ogólności, ale przyznania konkretnego świadczenia – zasiłku celowego na wykonanie kserokopii dokumentów. Obowiązkiem organów nie było zatem badanie i ustalanie, jakie inne potrzeby skarżącego są niezaspokojone. Obowiązkiem tym było natomiast ustalić sytuację bytową i dochodową skarżącego, oraz czy żądany zasiłek mieści się w katalogu potrzeb objętych celami pomocy społecznej i czy ze względu na sytuację skarżącego świadczenie powinno być przyznane, mając na uwadze cele i zasady pomocy wynikające z przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2 i art. 39 u.p.s. Sąd I instancji ocenił, że z obowiązku tego organy wywiązały się w sposób prawidłowy, ustalając w odpowiednim zakresie stan faktyczny niezbędny do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 39 u.p.s. Organy w sposób prawidłowy uzasadniły też decyzje. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności, ponieważ motywy, którymi kierował się organ wynikają z analizy stanu faktycznego sprawy w powiązaniu z regulacją wynikającą z treści art. 39 u.p.s. motywy te zostały w sposób jasny, czytelny i zrozumiały przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 7, 8, 11, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że organ II instancji orzekł zgodnie z regułami określonymi przez prawo materialne i procesowe oraz prawidłowo odmówił przyznania zasiłku celowego przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego w sprawie, zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a organ wydał decyzję w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny, a nadto nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący motywów decyzji, co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, że skarżącemu nie należy się zasiłek celowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wykonanie kserokopii dokumentów było niezbędne dla celów toczących się postępowań w Wojewódzkim Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności i w MGOPS. Bez możliwości wykonania kopii czy też wydruków dokumentów skarżący zostałby de facto pozbawiony możliwości dochodzenia swoich roszczeń i zadbania o swoje interesy. Ponadto w poprzednio wydawanych decyzjach organy pomocy społecznej uznawały wykonanie kserokopii dokumentów za niezbędną potrzebę życiową, a sądy administracyjne aprobowały to stanowisko. Skarżącemu w żaden sposób nie wyjaśniono dlaczego stanowisko w tej sprawie się zmieniło. Skarżący kasacyjnie wskazał, że tylko pełne zbadanie jego trudnej sytuacji życiowej daje możliwość oceny, czy zasiłek celowy mu się należy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ nie wziął pod uwagę, że skarżący nie ma obecnie możliwości zaspokojenia nawet najbardziej podstawowych potrzeb z otrzymywanej pomocy i nie jest to sytuacja zawiniona przez skarżącego. Zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji, pomijają bowiem w zupełności fakt, że skarżący nie ma realnej możliwości poprawy swojej sytuacji. Jest schorowany, niepełnosprawny w stopniu umiarkowanym i zmaga się z wieloma dolegliwościami zdrowotnymi, leczy się w poradni bólu, przeszedł rehabilitację kardiologiczną, ponadto leczy się na depresję. Brak środków finansowych sprawia, że jego sytuacja zdrowotna ciągle się pogarsza. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza sądowej kontroli, albowiem Sąd winien skontrolować prawidłowość przeprowadzonego postępowania, nie tylko w kontekście zachowania szczegółowych przepisów procedury, ale również zgodności z zasadami ogólnymi określonymi w art. 2 k.p.a. Zasiłek powinien stanowić realną pomoc dla osoby potrzebującej. Korzystanie przez skarżącego kasacyjnie z pomocy społecznej nie jest skutkiem zaniedbań z jego strony, ani braku inicjatywy, w żaden sposób nie uchybił on obowiązkowi wykorzystania w pierwszej kolejności własnych możliwości zarobkowych do zaspokojenia swoich potrzeb i pokonania trudnej sytuacji finansowej. Skarżący kasacyjnie po prostu tych możliwości nie ma i jest całkowicie uzależniony od pomocy społecznej, a uzyskaną pomoc przeznacza na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Uznanie, że przygotowywanie dokumentów do składania wniosków, m.in. służących do występowania o przyznanie mu pomocy, do tych potrzeb nie należy sprawia, że skarżący może zostać pozbawiony możliwości ubiegania się o tę pomoc i całkowicie pozbawiony środków do życia.

Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie twierdzenie, że pomoc społeczna uzależniona jest od możliwości finansowych organu przyznającego, a te według organu są ograniczone i niewystarczające wobec liczby potrzebujących, nie znajduje żadnego oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w rozpatrywanych sprawach. Zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i na etapie postępowania sądowoadministracyjnego winno ono zostać uznane za nieuzasadnione i nieudowodnione, albowiem organ w żaden sposób nie wykazał, żeby kwota 23,20 zł nie mieściła się w granicach jego możliwości majątkowych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Zakres koniecznych w sprawie ustaleń wyznaczają przepisy prawa materialnego, które zawierają przesłanki istotne dla rozstrzygnięcia określonej sprawy. Organ administracji nie jest zatem obowiązany ustalać okoliczności, które z punktu widzenia przedmiotu sprawy nie mają znaczenia. Zasiłek celowy, zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Przykładowy katalog takich potrzeb zawiera art. 39 ust. 2 u.p.s. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że w sprawie pokrycie kosztów wykonania kopii dokumentów nie mieści się w zakresie niezbędnych potrzeb bytowych. Stanowisko to w okolicznościach sprawy jest trafne, nadto nie zarzucono w skardze naruszenia art. 39 ust. 1 u.p.s. Niewątpliwie wykonanie kopii dokumentów nie służy bezpośrednio zaspokojeniu potrzeb bytowych skarżącego. Nie wykazano także, aby ich sporządzenie pozostawało w pośrednim związku z zaspokojeniem potrzeb bytowych. W szczególności skarżący nie wskazywał w toku postępowania i nie wskazuje w skardze kasacyjnej, aby jakikolwiek organ w prowadzonym postępowaniu nałożył na niego obowiązek przedstawienia jakichś dokumentów czy wezwał go do usunięcia braków wniosku przez dołączenie tych dokumentów, a postępowanie to miało wpływ na jego sytuację bytową. W tym zakresie brak jest jakiejkolwiek argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W tych okolicznościach bez znaczenia dla sprawy było, czy żądana kwota mieści się w możliwościach finansowych organu pomocy i te kwestie nie wymagały dowodu. Enigmatycznie powoływana odmienna praktyka w innych sprawach nie świadczy o naruszeniu art. 8 § 2 k.p.a., nie wskazano w skardze kasacyjnej na konkretne sprawy i nie wykazano tożsamości ich stanu faktycznego z okolicznościami sprawy niniejszej.

Zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a nie określono, która z norm w nim zawartych została naruszona. W szczególności nie podano jaka okoliczność istotna wymagała wyjaśnienia z urzędu, jak też, jakie wnioski dowodowe strony organ pominął. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie mógł odnieść skutku. Art. 11 k.p.a. zawiera zasadę przekonywania, która zasadniczo odnosi się do decyzji podlegających wykonaniu, co wynika z art. 11 in fine k.p.a. Decyzja odmowna wydana w sprawie nie nadaje się do wykonania, a sporządzone przez organy obu instancji uzasadnienia zawierają obszerną argumentację odnoszącą się do przedmiotu sprawy. Przepis art. 77 k.p.a. ma złożoną konstrukcję, zawiera kilka norm, bez sprecyzowania, która z nich została naruszona, tak ogólnie postawiony zarzut, nie nadaje się do rozpoznania merytorycznego. Nie znajduje także potwierdzenia zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano, jaki dowód uzyskany w sprawie został pominięty, jak też, jaka okoliczność faktyczna została w związku z tym wadliwie ustalona. Argumenty w tym zakresie powinny mieć charakter konkretny, kwestionowane jest wszak postępowanie dowodowe przeprowadzone w indywidualnej sprawie. Okoliczności podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, związane ze stanem zdrowia i dochodów skarżącego nie zostały w postępowaniu zakwestionowane, nie mogły mieć natomiast decydującego znaczenia, skoro żądana pomoc nie dotyczyła zaspokojenia potrzeby bytowej.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.