Wyrok z dnia 2020-11-05 sygn. I OSK 2015/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2377/19 w sprawie ze sprzeciwu W.W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] września 2019 r., znak [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2377/19 oddalił sprzeciw W.W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 2302 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.) który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 K.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi.

Sąd podkreślił, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ i postępowanie przed tym organem toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny.

Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 K.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 K.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Przepis art. 136 K.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organ II instancji wskazał na braki w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkim tego kto dziedziczy gospodarstwo rolne po rodzicach skarżącej. Od tego zależy wysokość uzyskiwanego dochodu skarżącej i jej brata. Przy tym niezaprzeczone zostało, że rodzinę tworzy skarżąca i jej brat.

Sąd nie podzielił poglądu o przyjęciu domniemania, że każdy właściciel nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego uzyskuje dochód miesięczny w wysokości 308 zł z ha przeliczeniowego niezależnie od tego w jaki sposób korzysta z nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządził. Domniemanie takie nie wynika z przepisów prawa. Dla ustalenia wysokości dochodu na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.) ma znaczenie faktyczne uzyskiwanie dochodów z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że ten kto posiada to gospodarstwo na podstawie określonego tytułu prawnego (spadkobranie, użyczenie, podział do korzystania itp.) co do zasady czerpie z niego korzyści. W obecnym stanie prawnym dziedziczenie gospodarstwa rolnego następuje na takich samych zasadach jak dziedziczenie pozostałych składników majątkowych, chyba że spadkodawca rozporządził odmiennie w testamencie. (utrata mocy przez art. 1059 kodeksu cywilnego z dniem 14 lutego 2001 r.). Organ I instancji nie ustalił kiedy zmarli rodzice skarżącej, a więc nie wiadomo jakie przepisy prawa materialnego – kodeksu cywilnego, miałyby w sprawie zastosowanie. Dlatego organ powinien te okoliczności ustalić, a następnie ustalić dochód skarżącej i jej brata.

W świetle powyższych okoliczności, w ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji należy uznać za uzasadnione, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które władny jest przeprowadzić we własnym zakresie organ odwoławczy.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd pierwszej instancji uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w P.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca, która zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez błędne oddalenie sprzeciwu, a tym samym odmowę uchylenia decyzji, mimo że została oparta na błędnym założeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w aktach jest wystarczający do zmiany decyzji organu I instancji w całości i orzeczenia zgodnie z wnioskiem skarżącej.

W związku z powyższym zarzutem skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu [...] lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, jak również przyznanie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 P.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu pierwszej instancji sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. W przeciwnym przypadku naruszyłby art. 134 § 1 P.p.s.a. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

Wydanie decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Oznacza to, że organ winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego.

Wskazać należy, że o tym, jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia danej sprawy, decydują przepisy prawa materialnego mające w niej zastosowanie.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie wystąpiła o przyznanie jej zasiłku stałego. Organ, po przeprowadzeniu postępowania wyjasniającego ustalił, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Z treści tego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było uzyskanie zasiłku stałego. Po pierwsze, całkowita niezdolność do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawność. Po drugie, spełnienie warunków określonych w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (kryterium dochodowe), tj. ustalenie, że dochód osoby ubiegającej się o zasiłek stały oraz dochód na osobę w rodzinie jest niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, określonego zgodnie z zasadami zawartymi w art. 8 ust. 1 pkt 2.

W ocenie organu I instancji skarżąca kasacyjnie nie spełniła przesłanki kryterium dochodowego, gdyż dochód na osobę w rodzinie przekroczył kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynoszące 528 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło decyzję organu I instancji uznając, że organ ten nie ustalił w sposób jednoznaczny dochodu rodziny skarżącej kasacyjnie. Wskazał przy tym, że dla ustalenia dochodu decydujący jest tytuł własności lub posiadania gruntu. Z akt sprawy wynika natomiast, że gospodarstwo rolne, z którego dochód organ I instancji wliczył w całości do dochodu rodziny skarżącej kasacyjnie ma nieuregulowany stan prawny. Nie zostało ustalone, kto z czworga rodzeństwa i w jakim udziale dziedziczy po śmierci rodziców należące do nich gospodarstwo rolne. Zdaniem organu odwoławczego, ustalenie w tym zakresie pozwoli na prawidłowe wyliczenie dochodu rodziny, co pozwoli tym samym na ocenę czy w przypadku skarżącej kasacyjnie zostało spełnione ustawowe kryterium dochodowe.

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości oraz ich zakres nie pozwalały mu na uzupełnienie materiału dowodowego bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Zasadnie tym samym organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał do ponownego rozpoznania, zobowiązując ten organ do wyjaśnienia czy skarżąca kasacyjnie lub jej rodzeństwo odziedziczyli w całości lub w udziałach gospodarstwo rolne po zmarłych rodzicach i w zależności od tych ustaleń do obliczenia kryterium dochodowego. Takie rozstrzygnięcie skutkować musiało oddaleniem sprzeciwu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 P.p.s.a.) gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.