Wyrok z dnia 2020-11-10 sygn. VIII SA/Wa 590/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z [...] lipca 2020 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. (dalej: Wójt, organ I instancji) z [...] maja 2020 r., nr [...] uchylającą decyzję własną z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla uprawnionej K. Z.w okresie świadczeniowym 2017/2018.

Zapadła ona w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] października 2017 r. A. Z. (dalej: strona, skarżąca) złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej K. Z. Z dokumentacji złożonej na potrzeby ustalenia dochodu czteroosobowej rodziny skarżącej wynikało, że w 2016 r. skarżąca uzyskała dochód roczny w wysokości [...] zł netto. Dochód stanowiła także kwota zwrotu podatku z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci w kwocie [...] zł. Łącznie dochód skarżącej wynosił [...] zł, co w skali miesiąca wynosiło [...] zł. Ponadto w 2016 r. K. Z. pobierała rentę w wysokości [...] zł, co miesięcznie stanowiło [...] zł. Łącznie miesięczny dochód rodziny wynosił [...] zł, co w przeliczeniu na osobę wynosiło [...] zł. Kwota powyższa nie przekraczała kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, dlatego Wójt w dniu [...] grudnia 2017 r. wydał decyzję w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla K. Z. w okresie świadczeniowym 2017/2018.

W dniu [...] grudnia 2019 r. organ I instancji uzyskał informację, że strona w 2016 r. była właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha fizycznych, co stanowi [...] ha przeliczeniowych. Posiadała także udział w gruntach -[...] z powierzchni [...] ha oraz [...] w powierzchni [...] ha przeliczeniowych. Łącznie w posiadaniu strony w 2016 r. były grunty o powierzchni [...] ha przeliczeniowych.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. organ I instancji wznowił więc postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2017/2018. Informacja o posiadaniu przez skarżącą gospodarstwa rolnego stanowiła bowiem nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji nie znaną organowi tj. przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 t.j., dalej: k.p.a.).

Decyzją z [...] maja 2020 r., znak: [...] Wójt, działając m. in. na podstawie art. 9 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2020 r., poz. 808, dalej: ustawa), uchylił decyzję ostateczną z [...] grudnia 2017 r. przyznającą prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla K. Z. w okresie świadczeniowym 2017/2018 i odmówił prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego za ten okres.

W uzasadnieniu decyzji podano, że fakt posiadania przez skarżącą gospodarstwa rolnego spowodował przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Po doliczeniu do dochodu rodziny, dochodu z gospodarstwa rolnego wyniósł on [...] zł miesięcznie, co

w przeliczeniu na osobę wynosiło [...] zł. Odnosząc się do wniosku skarżącej o pomniejszenie dochodu o wypłaconą w 2016 r. nagrodzę jubileuszową organ I instancji wyjasnił, że nie została ona ujęta w katalogu dochodów utraconych i nie może być odliczona od dochodu. Wypłata nagrody jubileuszowej była dodatkowym uprawnieniem pracownika wynikającym ze stosunku pracy.

Odwołanie od decyzji wniosła strona. Według skarżącej organ I instancji naruszył art. 7 k.p.a., gdyż w latach 2017 i 2018 nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego. Nie była też właścicielką gospodarstwa, lecz jedynie jego współwłaścicielką. Właścicielem tego gospodarstwa stała się dopiero w 2020 r. z chwilą uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego w S. sygn. akt. [...]. Wyjaśniła, że gospodarstwo było w wyłącznym posiadaniu byłego męża, a ona od wielu lat nie ma wstępu na teren tego gospodarstwa. W tej sytuacji wyliczenie jej rzekomych dochodów z gospodarstwa rolnego to fikcja.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2020 r. SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że kontrolowana decyzja wydana została w wyniku wznowienia postępowania, dokonanego na skutek uzyskanej przez organ I instancji informacji o posiadanym przez stronę gospodarstwie rolnym o powierzchni [...] ha fizycznych, co stanowi [...] ha przeliczeniowych. Okoliczność ta nie była znana organowi w czasie postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2017 r., a zatem prawidłowo postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. wznowiono postępowanie w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla K. Z. w okresie świadczeniowym 2017/2018. Ujawnione okoliczności były bowiem istotne z punktu widzenia ustalenia prawa do świadczenia.

Organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do zasadności uchylenia decyzji

o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego i orzeczenia o odmowie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z uwagi na przekroczone kryterium dochodowe. Zdaniem SKO, dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej nie miał znaczenia fakt czy gospodarstwo rolne było w jej posiadaniu, a także że była ona jedynie jego współwłaścicielką. Z art. 9 ust. 7 i 8 ustawy wynika bowiem domniemanie uzyskiwania dochodu z gospodarstwa rolnego niezależnie od tego, czy faktycznie użytkuje się gospodarstwo czy też oddane ono zostało w posiadanie innej osobie. Zakres wyłączeń od powyższej zasady ustawodawca określił w art. 9 ust. 8, który nie ma zastosowania w sprawie niniejszej.

Odnosząc się zaś do otrzymanej w 2016 r. nagrody jubileuszowej Kolegium wyjaśniło, że jednorazowa jej wypłata, jeżeli otrzymująca ją osoba nadal pracuje na tej samej podstawie (tej samej umowie o pracę) musi zostać uwzględniona przy wyliczaniu dochodu. Jest bowiem jednym ze składników dochodu ze stosunku pracy. Tylko dochody wymienione w sposób wyraźny w art. 2 pkt 17 ustawy mogą zostać pominięte jako tzw. dochody utracone. Jednorazowa, pracownicza nagroda jubileuszowa nie została wymieniona w tym przepisie. Ustawodawca ograniczył organom możliwość rozszerzającej interpretacji przepisów.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca zarzucając:

1) art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie czy skarżąca uzyskiwała dochód

z gospodarstwa rolnego. Błędnie przyjęto, że sam fakt bycia współwłaścicielem gospodarstwa był równoznaczny z uzyskiwaniem dochodów w wysokości określonej w art. 9 ust. 7 ustawy, gdyż art. 2 ust. 4 i ust. 5 oraz art. 9 ust. 7, 8 i 11 ustawy dla możliwości ich zastosowania wymagają rzeczywistego uzyskiwania dochodów z gospodarstwa rolnego i jedynie w sytuacji ich rzeczywistego uzyskiwania sposób ustalenia wysokości tych dochodów określony został w art. 9 ust. 7.

2) art. 2 ust. 4 i 5 oraz art. 9 ust. 7, 8 i ust. 11 ustawy w sytuacji, gdy pomimo braku odpowiadających prawdzie obiektywnej ustaleń faktycznych co do rzekomych dochodów uzyskiwanych z gospodarstwa rolnego przyjęto, że skarżąca uzyskiwała taki hipotetyczny dochód w wysokości ustalonej w myśl art. 9 ust. 7 ustawy, podczas gdy dochodu z gospodarstwa rolnego nie uzyskiwała i uzyskiwać nie mogła, gdyż gospodarstwo to pozostawało we władaniu skonfliktowanego ze skarżącą byłego męża.

Mając powyższe na uwadze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji jak również decyzji jej poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Po dokonaniu, według wskazanych wyżej reguł, oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób wpływający na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, wszczętym przez organ z urzędu. Powyższe było obowiązkiem organu wobec ujawnienia się jednej z przyczyn wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Rzeczoną nową okolicznością było ujawnienie, że skarżąca w 2016 roku była współwłaścicielem gruntów rolnych o powierzchni [...] ha przeliczeniowych.

Kwestią sporną było zaś doliczenie do dochodu rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochodu z ww. gospodarstwa rolnego, którego skarżąca była współwłaścicielem, a które nie było jej w posiadaniu.

Rozstrzygając powyższe Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji z [...] grudnia 2017 r. - świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny

w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Prawo do świadczeńz funduszu alimentacyjnego ustala się na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uprawnionej. Chodzi tu przy tym o dochód, w którym mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych.

W myśl art. 3 pkt 1 lit. c u.ś.r. za dochód rodziny przyjmuje się m.in. dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 7 ustawy, w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381 oraz z 2014 r. poz. 40).

Przepis ten nie mówi o dochodzie rzeczywistym, faktycznie osiągniętym z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego, lecz zawiera założenie, że określona kwota jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do świadczenia, polegającym - w razie zaistnienia do tego podstaw - zsumowania z innymi dochodami pozarolniczymi (art. 5 ust. 9 ustawy). Na potrzeby stosowania przepisów ustawy przyjęto więc domniemanie, że z gospodarstwa rolnego jego właściciel uzyskuje ściśle określony dochód (zob. wyrok NSA z dnia 14 maja 2018 r., I OSK 587/18, LEX nr 2489672).

Prawidłowo więc wywiodły organy obu instancji, że ustawodawca przyjął domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie. W rozumieniu ustawy "utrzymuje się" z gospodarstwa rolnego zatem także ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, tj. w dzierżawę lub w użytkowanie. Przepis art. 9 ust. 7 ustawy nie mówi o dochodzie faktycznie osiąganym z działalności rolniczej lecz zawiera założenie, że kwota wynikająca z przewidzianego w nim wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka interpretacja omawianego przepisu znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmowanym na tle analogicznego przepisu art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, m.in. w wyroku NSA z 4 lutego 2015 r. oraz w wyroku z 14 grudnia 2007 r. I OSK 321/07, w którym wskazano, że w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca przyjął domniemanie, iż właściciel gospodarstwa rolnego uzyskuje dochód niezależnie od tego czy na nim pracuje lub czy je wydzierżawia. Ustalenie dochodu w oparciu o powyższe przepisy następuje zatem w sytuacji, gdy strona pozostaje właścicielem gospodarstwa rolnego, będąc tym samym rolnikiem przynajmniej potencjalnie mogącym prowadzić działalność rolniczą lub uzyskiwać dochody w wyniku (w rozumieniu art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników – por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2015 r., I OSK 297/14).

W świetle powyższych ustaleń, Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie zryczałtowany dochód z gospodarstwa rolnego powinien być zaliczony do dochodu rodziny skarżącej. Za bezsporne w sprawie Sąd uznał również, że przyznana skarżącej nagroda jubileuszowa nie może być uznana za utratę dochodu, ponieważ w analizowanym stanie faktycznym nie występuje żaden z wyjątków pozwalających na jej niewliczanie do dochodu rodziny.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i jego analiza przeprowadzona przez organy z zastosowaniem powołanych wyżej przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w związku z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala na stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie prawidłowo został ustalony dochód w rodzinie skarżącej za rok 2016, który w przeliczeniu na osobę przekraczał kryterium dochodowe uprawniające do wnioskowanego świadczenia. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący i spójny wyjaśniły powody, które legły u podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Zdaniem Sądu, lektura zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji były respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 k.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), reguły dowodowe określone

w art. 75 i nast. k.p.a., nadto uzasadnienie decyzji spełnia warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które musiałyby skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności, bądź uchylenia. Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.