Wyrok z dnia 2022-04-05 sygn. IV SA/Wr 378/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2022 r. w Wydziale IV sprawy ze skargi: M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i zobowiązanie do ich zwrotu wraz z odsetkami uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy orzeczenie Wójta Gminy N. z dnia [...] ustalające, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane i wypłacone przedstawicielowi ustawowemu M. S. na rzecz osoby uprawnionej W. S., na podstawie decyzji z dnia [...] w łącznej kwocie 1.350 zł, są świadczeniami nienależnie pobranymi za okres od 1 maja 2020 r. do 30 września 2020 r. i nakazującej ich zwrot wraz z odsetkami.

Jak wynikało z akt sprawy decyzją z dnia [...] Wójt Gminy N. przyznał Skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na uprawnioną córkę w kwocie 270 zł miesięcznie za okres od 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r. W dniu 22 grudnia 2020 r. organ uzyskał informację o zgonie dłużnika alimentacyjnego A. S., w związku z tym wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń. Powołaną na wstępie decyzją orzekł, że świadczenia są nienależnie pobrane i nałożył obowiązek ich zwrotu wraz z odsetkami.

Skarżąca w odwołaniu od tej decyzji wywodziła, że nie wiedziała o śmierci byłego męża, a stwierdzenie, że w dniu 14 kwietnia 2020 r. zostały znalezione jego zwłoki jest nieprecyzyjne i niepoprawne. W tym dniu oraz kolejnych miesiącach były to zwłoki niezidentyfikowanego mężczyzny, co potwierdza pismo Prokuratury przedłożone przez Stronę do akt sprawy w dniu 13 stycznia 2021 r. Wynika z niego, że znalezione zwłoki wymagały identyfikacji, co nastąpiło dopiero w dniu 5 listopada 2020 r., Skarżąca nie była stroną tego postępowania i nie mogła posiadać wiedzy na temat identyfikacji zwłok. Zgodnie z art. 2 ust. 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie ma podstaw aby twierdzić, że doszło do nienależnego pobrania świadczeń, Skarżąca nie miała złej woli występując o świadczenia.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji powołując się na art. 23 ust. 1 ust. 1a i ust. 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 20220 r., poz. 808 ze zm., dalej u.p.o.u.a.) w zw. z art. 2 ust. 7 lit. a , art. 11, art. 9 ust. 1 tej ustawy wskazał, że podstawowym warunkiem korzystania ze świadczeń na mocy ww. ustawy jest posiadanie prawa do alimentów od rodzica, na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd. Niespełnienie tego warunku wyklucza prawo do świadczeń. Gdy wygasa obowiązek alimentacyjny (np. w razie śmierci zobowiązanego) wygasa prawo do świadczeń.

Z akt sprawy wynika, że zwłoki zobowiązanego zostały odnalezione w dniu 14 kwietnia 2020 r., co spowodowało, że z tym dniem wygasło uprawnienie do alimentów córki Strony za okres od 1 maja 2020 r. do 30 września 2020 r. we wskazanej kwocie. Tym samym zaistniała podstawa do wydania decyzji uznającej świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązującej do ich zwrotu, świadczenia te stały się bowiem nienależnie pobranymi (art. 2 ust. 7 lit. a u.p.o.u.d.). Za pozbawione znaczenia uznał organ, że Strona nie miała wiedzy o śmierci zobowiązanego i dowiedziała się o tym dopiero w dniu 5 listopada 2020 r. Obowiązek alimentacyjny wygasa bowiem niezależnie do wiedzy osoby pobierającej świadczenie, co ma uzasadnienie w poglądach judykatury. Kwestia ta ma niewątpliwe znaczenie w postępowaniu o umorzeniu nienależnie pobranych świadczeń, zatem Strona może wystąpić z wnioskiem o udzielenie jej takie ulgi.

W skardze Strona wnioskowała o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucała naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że świadczenie jest nienależnie pobrane na podstawie obiektywnej okoliczności jaką jest śmierć dłużnika alimentacyjnego, w sytuacji gdy Strona nie miała wiedzy i świadomości o śmierci zobowiązanego.

W uzasadnieniu wywodziła, że pominięto dokument z Prokuratury, w którym wskazano, że identyfikacja zwłok nastąpiła w dniu 5 listopada 2020 r., wcześniej Strona nie wiedziała o śmierci zobowiązanego. Niezwłocznie po powzięciu wiedzy o tym fakcie Strona poinformowała organ. Dodała, że akt zgonu został sporządzony w dniu [...]. Powołując się na najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych wywodziła, że subiektywna przesłanka też winna być rozpoznana, czego nie uczynił organ. Wskazała na różnice między świadczeniem nienależnym a nienależnie pobranym polegająca na posiadaniu wiedzy i świadomości pobierającego świadczenie, że jest ono nienależne co w sprawie nie wystąpiło.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Istotne jest również wskazanie, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga jest uzasadniona.

Podstawę materialną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2020 r., poz. 808 ze zm. dalej: u.p.o.u.a.).

Zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. a powołanej ustawy, przez nienależnie pobrane świadczenie należy rozumieć takie świadczenie z funduszu alimentacyjnego, które zostało wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części.

Stosownie zaś do treści art. 23 ust. 1 u.p.u.a., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Od kwot nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, f i g, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (art. 23 ust. 1a i 7 u.p.u.a.).

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przesłanką leżącą u podstaw uznania wypłaconych skarżącej świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane była śmierć dłużnika alimentacyjnego. Jak wynika bowiem z ustaleń organu, jego zwłoki zostały odnalezione w dniu 14 kwietnia 2020 r., a więc przynajmniej już w tej dacie wygasło jego zobowiązanie do alimentacji córki. Konsekwencją tego była również utrata przez nią uprawnienia do korzystania ze wsparcia funduszu alimentacyjnego, które – jak głosi preambuła ustawy – udzielane jest jedynie dla tych osób, które nie otrzymują należnej im pomocy ze strony zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego stanowią zatem niejako ekwiwalent alimentów, które nie mogą jednakże z różnych przyczyn zostać wyegzekwowane od osób zobowiązanych do ich uiszczania. Kolegium trafnie więc wskazało, że zaistnienie obiektywnej okoliczności w postaci śmierci osoby zobowiązanej do alimentacji stanowi jednocześnie przesłankę uniemożliwiającą dalsze pobieranie przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nie oznacza to jednak automatycznie, że wszelkie pobrane świadczenia po śmierci dłużnika alimentacyjnego będą musiały zostać zwrócone.

Należy bowiem dostrzec, że w art. 23 ust. 1 oraz w art. 2 pkt 7 u.p.u.a. mowa jest o świadczeniu nienależnie pobranym, a nie o nienależnym świadczeniu. O ile bowiem z nienależnym świadczeniem mamy do czynienia wówczas, gdy istnieją obiektywne okoliczności stojące na przeszkodzie do jego pobierania, jak np. śmierć dłużnika alimentacyjnego, o tyle pojęcie świadczenia nienależnie pobranego wprowadza już pewien element subiektywnej oceny sytuacji, odnoszący się do właściwości osoby uprawnionej, stanu jej wiedzy i świadomości braku podstaw do pobierania uprzednio przyznanego jej świadczenia.

Potrzeba rozróżnienia tych dwóch pojęć, podnoszona pierwotnie w kontekście problematyki zwrotu świadczeń rodzinnych, sygnalizowana jest również w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym świadczeń z funduszu alimentacyjnego, gdzie stwierdza się wprost, że świadczenie wypłacone za okres przypadający po śmierci dłużnika alimentacyjnego jest świadczeniem nienależnym. Tymczasem ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów posługuje się pojęciem świadczenia nienależnie pobranego, definiowanego jako świadczenia pobranego przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Stąd też obowiązek zwrotu winien obciążać tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że się ono jemu nie należy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2630/14 oraz z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1962/15, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 42/19, w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1429/18 oraz w Poznaniu z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 386/19, we Wrocławiu z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 8/20 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższy pogląd w pełni podziela, w szczególności zaś wydane w tożsamych okolicznościach faktycznych orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 8/20, którego tezy Sąd w pełni podziela, akceptując tym samym kształtujący się w ostatnich latach kierunek wykładni przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Warto przy tym zwrócić uwagę, że zaprezentowane stanowisko dąży do ujednolicenia rozumienia pojęcia nienależnie pobranego świadczenia w całym systemie pomocy społecznej, co – biorąc pod uwagę dotkliwość tej instytucji dla osób uprawnionych – należy przyjąć z aprobatą. Pozwala to bowiem uniknąć niejednokrotnie niezrozumiałych dla stron zawiłości proceduralnych powstałych na tle identycznych okoliczności faktycznych interpretowanych jednak różnie – w zależności od rodzaju pobieranego świadczenia. Dlatego też mimo świadomości, że w obrocie prawnym funkcjonują również orzeczenia odmienne postrzegające kwestię charakteru prawnego nienależnie pobranego świadczenia, należało przyjąć aktualniejszą, a przede wszystkim przyjaźniejszą dla strony wykładnię przepisów ustawy, do czego zresztą były również zobowiązane organy orzekające w sprawie, na podstawie art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.). Przepis ten stanowi bowiem o konieczności rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, w sprawach których przedmiotem pozostaje nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należało zatem stwierdzić, że dla uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależne pobrane nie było wystarczające samo tylko ustalenie, że zostały one wypłacone po śmierci dłużnika. Organy miały bowiem jeszcze obowiązek wykazać, że Skarżąca pobrała je ze świadomością o braku do tego dostatecznych podstaw, a zatem w dacie ich pobierania miała wiedzę o tym, że dłużnik alimentacyjny nie żyje.

Wobec jednak przyjęcia przez organy błędnej interpretacji pojęcia nienależnie pobranego świadczenia, co zresztą stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, w żaden sposób nie przeprowadziły one postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i ostatecznie nie ustaliły, kiedy Skarżąca dowiedziała się o śmierci dłużnika alimentacyjnego. Warto dodać, że Strona wskazuje na datę 5 listopada 2020 r. jako moment identyfikacji zwłok, przy której nie była obecna, co potwierdza przedłożone przez Stronę pismo Prokuratury z dnia 29 grudnia 2020 r. Jakkolwiek zatem data identyfikacji zwłok dłużnika alimentacyjnego został ujawniona, to brak precyzyjnych ustaleń, czy jest ona zbieżna z datą powzięcia o tym fakcie wiedzy przez Stronę. Zwłaszcza, że w skardze powołuje ona inną datę [...] jako datę aktu zgonu.

Okoliczności te, w opinii Sądu, istotne dla sprawy winny zostać wyjaśnione, a brak poczynionych w tym zakresie ustaleń narusza reguły prawidłowego prowadzenia postępowania wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji należało stwierdzić, że rozstrzygnięcia wydane przez organy obu instancji były co najmniej przedwczesne i naruszały powołane przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z czym obie wydane decyzje należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia zasadności żądania od Skarżącej zwrotu otrzymanych przez nią środków z funduszu alimentacyjnego jako świadczeń nienależnie pobranych, w szczególności w kontekście precyzyjnego ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów, kiedy i od kogo Skarżącą dowiedziała się o śmierci dłużnika alimentacyjnego oraz czy jej oświadczenia złożone w tym przedmiocie zyskują potwierdzenie w pozostałym zgromadzonym materiale dowodowym. Następnie organ pierwszej instancji zobowiązany będzie wydać stosowne rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania, w treści którego wyjaśni Skarżącej motywy jakimi kierował się orzekając