Wyrok z dnia 2022-04-13 sygn. III SA/Gd 669/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant: Starszy asystent sędziego Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 stycznia 2021 r., nr [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 stycznia 2021 r. o odmowie umorzenia P. W. (dalej również jako "strona", "wnioskodawca" lub "skarżący") należności przypadających do zwrotu z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 29 lipca 2020 r. P. W. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o umorzenie na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 808 ze zm., dalej jako "u.p.o.u.a.") 50 % należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych osobom uprawnionym z funduszu alimentacyjnego.

Wnioskodawca wskazał, że przez okres 5 lat (począwszy od grudnia 2014 r.) samodzielnie dokonywał comiesięcznych wpłat z tytułu funduszu alimentacyjnego bezpośrednio na rachunek dochodów budżetowych [...] Centrum Świadczeń w kwotach odpowiadających wysokości zasądzonych alimentów. W ocenie wnioskodawcy, spełnione zatem zostały warunki umorzenia regulowane przepisem art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a., obejmujące okres skutecznej egzekucji, wymiar i terminowość wpłat.

Decyzją z dnia 11 stycznia 2021 r. (nr [...]) Prezydenta Miasta [...] odmówił umorzenia kwoty 43.420,30 zł, stanowiącej 50 % należności w wysokości 86.840,59 zł oraz odmówił umorzenia kwoty 73,28 zł stanowiącej 50 % odsetek ustawowych ustalonych na dzień 11 stycznia 2021 r. w wysokości 146,56 zł, przypadających do zwrotu z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od dnia 1 maja 2009 r. do dnia 30 września 2019 r. na rzecz M. W. i K. W.

Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., powoływanej dalej jako "k.p.a.") oraz art. 25 i art. 30 ust. 1 ustawy u.p.o.u.a.

W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent Miasta [...], jako organ właściwy wierzyciela, wypłacił przedstawicielowi ustawowemu małoletnich M. W. i K. W. na ich rzecz świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie po 400 zł na każdego z wymienionych, na podstawie decyzji: nr [...] z 12 maja 2009 r., nr [...] z 28 października 2009 r., nr [...] z 2 sierpnia 2010 r., nr [...] z 24 listopada 2010 r., nr [...] z 7 listopada 2011 r., nr [...] z 15 czerwca 2012 r.

Następnie, wypłacono przedstawicielowi ustawowemu małoletnich M. W. i K. W. na ich rzecz świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie po 500 zł na każdego z wymienionych, na podstawie decyzji: nr [...] z 29 listopada 2012 r., nr [...] z 7 sierpnia 2013 r., nr [...] z 25 września 2014 r., nr [...] z 12 października 2015 r. Po uzyskaniu przez uprawnionego K. W. pełnoletności, zostały wymienionemu wypłacone na jego własny wniosek świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji: nr [...] z 11 sierpnia 2016 r., nr [...] z 25 października 2016 r., nr [...] z 2 października 2017 r., nr [...] z 10 października 2018 r., nr [...] z 6 listopada 2018 r.

Równolegle, do czasu uzyskania przez uprawnionego M. W. pełnoletności, nadal wypłacane były na wniosek przedstawiciela ustawowego środki z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji: nr [...] z 25 października 2016 r., nr [...] z 2 października 2017 r., nr [...] z 10 października 2018 r., nr [...] z 6 listopada 2018 r., nr [...] z 31 maja 2019 r.

Natomiast, w okresie od dnia 1 maja 2019 r. do dnia 30 września 2019 r., tj. już po uzyskaniu przez uprawnionego M. W. pełnoletności, zostały mu wypłacone świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji nr [...] z 31 maja 2019 r.

Organ wskazał, że egzekucję sądową wobec dłużnika P. W. prowadzi pod sygn. akt [...] Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym [...] w G., J. D. na podstawie następujących sądowych tytułów wykonawczych: postanowienia Sądu Okręgowego w G. z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt [...], postanowienia Sądu Okręgowego w G. z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Apelacyjnego w G. z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt [...].

W uzasadnianiu decyzji przytoczono następnie treść art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a., wskazując, że organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 tej ustawy, w łącznej wysokości 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Przez należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy rozumie się: należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy, należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym. Organ podkreślił przy tym powołując się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych, że decyzje wydawane na podstawie przepisów art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a. są podejmowane na zasadzie uznania administracyjnego, które z jednej strony nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.

Dalej wskazano, że w zainicjowanej wnioskiem P. W. sprawie, organ właściwy dłużnika prowadził postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy została spełniona przesłanka "skutecznej egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów". W tym zakresie organ podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I SA/WA 353/13 dla ustalenia przesłanki "skutecznej egzekucji" istotne jest stanowisko komornika sądowego, przedłożone w postępowaniu administracyjnym o umorzenie należności. Składane w toku tego postępowania informacje o stanie wyegzekwowanych kwot, pochodzące od sądowego organu egzekucyjnego, są przy tym dla organu gminy wiążące. Co więcej, organ właściwy dłużnika nie jest uprawniony do samodzielnej oceny, czy egzekucja komornicza była skuteczna.

W toku prowadzonego postępowania o udzielenie dłużnikowi ulgi w spłacie należności, organ dwukrotnie występował do organu egzekucyjnego o zaświadczenie, w którym komornik uwzględniłby wpłaty dokonane w ramach prowadzonej egzekucji. Ostatecznie Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym [...] w G. w dniu 25 listopada 2020 r. wydał organowi właściwemu dłużnika zaświadczenie o dokonanych wpłatach, w którym wskazał, że podczas trwania egzekucji do dnia wydania zaświadczenia wyegzekwowane zostały tylko 3 wpłaty, tj. w dniu 30 grudnia 2010 r. (600 zł), w dniu 4 lipca 2017 r. (3.670,58 zł) oraz w dniu 25 czerwca 2020 r. (134 zł).

Jednocześnie treść przedmiotowego zaświadczenia obejmowała stanowisko komornika w zakresie wpłat poczynionych przez dłużnika bezpośrednio na rachunek bankowy [...] Centrum Świadczeń, o których każdorazowo komornik był zawiadamiany. W tym zakresie w zaświadczeniu z dnia 25 listopada 2020 r. wskazano, że komornik nie rozlicza wpłat dokonanych z pominięciem organu egzekucyjnego, tj. dokonanych bezpośrednio na rachunek organu właściwego wierzyciela. Organ egzekucyjny wyraził w tym zakresie też ocenę, że dłużnik zaspokajając wyłącznie jednego wierzyciela w jego ocenie działa celowo, ukrywa dochody, o czym ma świadczyć dokonywanie wpłat bezpośrednich.

W ten sposób organ egzekucyjny, co ujęto w decyzji, odniósł się do uiszczanych przez dłużnika począwszy od grudnia 2014 r. częściowych spłat wierzytelności, których dokonuje on regularnie co miesiąc w wysokości 1.200 zł (za wyjątkiem lutego 2020 r., kiedy nie odnotowano wpłaty).

Prezydenta Miasta [...] potwierdził jednocześnie, że jako organ właściwy wierzyciela, przyjmował dokonywane bezpośrednio przez dłużnika spłaty, każdorazowo zawiadamiając też o tym organ egzekucyjny, co czynił kierując się brzemieniem art. 450 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., powoływanej dalej jako "k.c."), zgodnie z którym wierzyciel nie może odmówić przyjęcia świadczenia częściowego, chociażby cała wierzytelność była już wymagalna, chyba że przyjęcie takiego świadczenia narusza jego uzasadniony interes.

W ocenie Prezydenta Miasta [...], wskazane wpłaty dokonywane na rachunek [...] Centrum Świadczeń, nie mogą być jednak traktowane w sposób tożsamy z kwotami wyegzekwowanymi podczas prowadzonej egzekucji sądowej. To zaś prowadzi do uznania, że inna droga zaspokajania zasądzonych alimentów, tj. z pominięciem organu egzekucyjnego, nie wywołuje skutku w postaci skutecznej egzekucji w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy u.p.o.u.a. W ocenie organu, zarówno w wypadku wpłat bezpośrednich do rąk wierzyciela alimentacyjnego, dysponującego sądowym tytułem wykonawczym, jak i w wypadku wpłat czynionych bezpośrednio na rachunek bankowy drugiego wierzyciela, tj. organu wypłacającego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, pominięty zostaje sądowy organ egzekucyjny.

Otrzymana od komornika sądowego w toku postępowania administracyjnego dokumentacja, ma zaś charakter wiążący dla organu właściwego dłużnika. Z tego względu Prezydent Miasta [...] uznał, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka skuteczności egzekucji, o której mowa w art. 30 ust. 1 ustawy u.p.o.u.a.

W złożonym odwołaniu P. W. zakwestionował stanowisko Prezydenta Miasta [...] jako organu właściwego wierzyciela, że dla stwierdzenia skuteczności egzekucji jest on związany wydanym przez organ egzekucyjny zaświadczeniem.

W ocenie strony, okoliczność, że spłaty należności dokonywane były bezpośrednio na rzecz organu właściwego wierzyciela z pominięciem komornika sądowego, nie powinna zostać pominięta. To bowiem właśnie ta okoliczność stanowi o tym, że w sprawie zostały spełnione podstawy do zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy u.p.o.u.a. i umorzenia należności.

Dla poparcia argumentacji o rzeczywistej skuteczności egzekucji, do odwołania dołączone zostały dwa postanowienia komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w G. z dnia 25 listopada 2020 r. oraz z dnia 5 sierpnia 2020 r., w których na podstawie art. 825 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeksu postępowania cywilnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz.1805 ze zm., powoływanej dalej również jako "k.p.c.") prowadzone względem dłużnika P. W. postępowanie egzekucyjne zostało umorzone w części dotyczącej należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego w łącznej sumie 74.400 zł (postanowienie z dnia 5 sierpnia 2020 r.) oraz w łącznej sumie 3.600 zł (postanowienie z dnia 25 listopada 2020 r.), stanowiących odpowiednio 62 wpłaty i dalej 3 kolejne wpłaty bezpośrednie na rzecz organu właściwego wierzyciela po 1.200 zł każda.

Decyzją z dnia 27 maja 2021 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 stycznia 2020 r. o odmowie umorzenia należności, stwierdzając, że podniesione w odwołaniu zarzuty i wspierająca je argumentacja nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do poczynionych w sprawie ustaleń Kolegium podkreśliło, że kluczowym dowodem dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje, jak uznał to też organ pierwszej instancji, tylko zaświadczenie z dnia 25 listopada 2020 r. Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w G. prowadzącego w stosunku do P. W. egzekucję sądową. W zaświadczeniu tym komornik poinformował bowiem, że podczas trwania egzekucji dłużnik dokonał tylko 3 wpłat na rzecz alimentów na osoby uprawnione, tj. dzieci M. W. i K. W. Wpłaty zostały dokonane w dniu 30 grudnia 2010 r. na kwotę 600 zł, w dniu 4 lipca 2017 r. na kwotę 3.670,58 zł oraz w dniu 25 czerwca 2020 r. na kwotę 134 zł. Łącznie w okresie od 30 grudnia 2010 r. do 25 czerwca 2020 r. nastąpiły zatem, w ocenie Kolegium, wpłaty w łącznej tylko kwocie 404,58 zł. (faktycznie w zaświadczeniu widnieje łączna kwota 4.044, 58 zł - dopisek Sądu). Ponadto, Komornik wskazał, że nie rozlicza wpłat dokonanych z pominięciem organu egzekucyjnego, tj. dokonanych bezpośrednio na rachunek organu właściwego wierzyciela. W ocenie komornika, dłużnik zaspakajający wyłącznie jednego wierzyciela, działa w tym przypadku w celu ukrycia dochodów, co wypełnia tym samym znamiona czynu zabronionego z art. 302 § 1 Kodeksu karnego.

W sprawie nie zakwestionowano poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń, że począwszy od grudnia 2014 r. następowały "bezpośrednie regularne wpłaty, co miesiąc w wysokości 1.200 zł (z wyjątkiem miesiąca lutego 2020 r. ) od P. W. na rachunek [...] Centrum Świadczeń. Jednak wobec treści złożonego przez komornika zaświadczenia z dnia 25 listopada 2020 r., zdaniem Kolegium, brak było podstaw do przyjęcia, że egzekucja była skuteczna, co stanowi konieczną przesłankę dla zastosowania umorzenia należności na podstawie art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a.

Kolegium podkreśliło, że nie ma kompetencji do weryfikacji prawidłowości ustaleń zawartych w zaświadczeniach komornika. Zaświadczenie komornika sądowego jest bowiem czynnością organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne i jego prawidłowość i zgodność ze stanem faktycznym może być kwestionowana wyłącznie w trybie przewidzianym przez przepisy postępowania egzekucyjnego, tj. w trybie skargi na czynności komornika, o której mowa w art 767 Kodeksu postępowania cywilnego.

Organ odwoławczy zaznaczył, że fundusz alimentacyjny stanowi system wspierania osób uprawnionych do alimentów środkami finansowymi z budżetu Państwa. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego są przyznawane w sytuacji, gdy osoby uprawnione nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji, jak też w sytuacji niemożności wyegzekwowania alimentów.

W związku z tym, że dzieci P. W. otrzymywały alimenty z funduszu alimentacyjnego, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. (począwszy od pierwszej decyzji z dnia 12 maja 2009 r., nr [...]), dłużnik winien był w pierwszej kolejności dokonać wpłat na rzecz funduszu alimentacyjnego, poprzez organ egzekucyjny, a nie z jego pominięciem.

Reasumując, Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że wpłaty dokonane z pominięciem komornika, nie mogą być traktowane jako tożsame z kwotami wyegzekwowanymi podczas prowadzonej egzekucji sądowej i nie wywołują skutku w postaci skutecznej egzekucji w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy u.p.o.u.a.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. W. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 maja 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc zarzuty naruszenia prawa obejmujące:

1. naruszenie art. 107 § 3, art. 11, i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wobec nieustosunkowania się przez organ odwoławczy do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji oraz do zarzutów odwołania, a także wobec niewyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy;

2. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 art. 140, art. 141 k.p.a. poprzez uznanie stanowiska organu egzekucyjnego za wiążące w ocenie stanu faktycznego i prawnego, w tym zaistnienia przesłanek umorzenia z art. 30 ust 1 u.p.o.u.a. w konsekwencji nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego w drodze nierozpatrzenia całości materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, jakie kwoty stanowiły podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego w części, na wniosek organu właściwego wierzyciela, w wyniku spełnienia świadczenia przez dłużnika, czyli czy wierzytelność organu właściwego wierzyciela przysługująca mu do skarżącego wygasła w części uzasadniającej umorzenie, zatem, czy egzekucja stała się skutecznie wyzutą z podstaw (bezprzedmiotową) i w jakim zakresie, co pozbawiło skarżącego prawa do prawidłowego, merytorycznego rozpatrzenia, oraz skutkowało argumentacją w treści uzasadnienia niekorespondującą ze stanem faktycznym sprawy, a postępowanie było prowadzone w sposób, który nie mógł wzbudzić zaufania obywatela do organu;

3. naruszenie art 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu uznaniowego charakteru przedmiotowego przepisu, w konsekwencji uznaniu, iż nawet w sytuacji spełniania przez dłużnika przesłanek do umorzenia, organ może umorzenia odmówić, podczas gdy przedmiotowy przepis ma charakter związany i jedyną i konieczną przesłanką umorzenia należności jest skuteczna egzekucja wobec dłużnika przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów;

4. naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że dobrowolne spełnienie świadczenia przez dłużnika alimentacyjnego bezpośrednio na rachunek organu właściwego dłużnika tytułem zwrotu należności, tożsamego w skutkach dla wierzyciela z kryterium skutecznej egzekucji w zakresie uregulowanym powyższym przepisem, nie stanowi przesłanki umorzenia z powodu wykonania obowiązku przez dłużnika alimentacyjnego z pominięciem organu egzekucyjnego, w sytuacji, gdy podstawowym sposobem spełnienia świadczenia przez dłużnika, również po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, powinno być jego uiszczenie zgodnie z treścią art. 27 ust 1 u.p.o.u.a., zaś okoliczność czy w wykonaniu obowiązku dłużnika pośredniczył organ egzekucyjny, w tym, czy nastąpiło przymusowe spełnienie obowiązku przez dłużnika skutkiem skierowania konkretnych czynności egzekucyjnych do konkretnych składników jego majątku, pozostaje z punktu widzenia skutecznie zaspokojonego interesu wierzyciela bez jakiegokolwiek znaczenia;

5. naruszenie art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a. w związku z art. 27 ust. 1, 4 i 11 u.p.o.u.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że "wpłaty dokonane z pominięciem komornika, nie mogą być traktowane jako tożsame z kwotami wyegzekwowanymi podczas prowadzonej egzekucji sądowej" w sytuacji, gdy zgodnie z art. 27 ust 11 u.p.o.u.a. wszelkie kwoty otrzymane z tytułu zwrotu należności przypadających od dłużnika alimentacyjnego rozliczane są przez organ właściwy wierzyciela jednolicie i zgodnie z kolejnością określoną w art. 1026 § 2 k.p.c. zatem na zasadach zaspakajania należności z kwot pochodzących z egzekucji, a następnie na podstawie art. 27 ust 4 u.p.o.u.a. zgodnie z wykładnią autentyczną nieoficjalną - intencją prawodawcy ujawnioną w uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz o świadczeniach rodzinnych (nr druku sejmowego 3584), uchwalonej na posiedzeniu sejmu nr 97 dnia 24.07.2015 r. (Dz.U. 2015 r., poz. 1302), podlegają zaliczeniu w poczet dochodu własnego gmin jako wyegzekwowane kwoty należności, bądź (określane przemiennie), jako środki pochodzące z egzekucji.

6. naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zgodne z tymi przepisami jest takie rozumienie art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a., wedle którego dobrowolne spełnienie świadczenia przez dłużnika alimentacyjnego bezpośrednio na rachunek organu właściwego dłużnika tytułem zwrotu należności, tożsamego w skutkach dla wierzyciela z kryterium skutecznej egzekucji w zakresie uregulowanym powyższym przepisem, nie stanowi podstawy do umorzenia z powodu wykonania obowiązku przez dłużnika z pominięciem organu egzekucyjnego, w sytuacji, gdy w świetle zasad konstytucyjnych oraz związanego z nimi założenia racjonalności prawodawcy, nie ma żadnych podstaw, aby dłużników alimentacyjnych dobrowolnie spełniających świadczenie na rzecz organu właściwego dłużnika w sposób, który jest podstawowym również po wszczęciu postępowania egzekucyjnego zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 u.p.o.u.a. traktować w postępowaniu o umorzenie należności odmiennie od tych, którzy spełniają taki sam obowiązek za pośrednictwem organu egzekucyjnego, gdyż w obu przypadkach jest to zachowanie zgodne z interesem wierzyciela, zarazem w świetle interesu publicznego zachowanie to jest zdecydowanie bardziej pożądane niż poddanie się egzekucji, które rodzi konieczność przymusowego wyegzekwowania przez komornika świadczenia z majątku.

W uzasadnieniu skargi podkreślono w szczególności, że wydane wobec strony niekorzystne decyzje zostały oparte na błędnym założeniu, że ustalając zaistnienie przesłanki "skutecznej egzekucji" organ gminy jest związany informacjami o stanie wyegzekwowanych przez komornika kwot, a tym samym nie jest uprawniony do samodzielnej oceny czy egzekucja była skuteczna przez określony czas. Skarżący zaznaczył, że powołany w tym zakresie przez organ pierwszej instancji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 353/13 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2271/13, a wyrażony w nim pogląd zweryfikowany jako nieuprawniony.

Zdaniem skarżącego, organy koncentrując się jedynie na zaświadczeniu komornika z dnia 25 listopada 2020 r., nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sprawie, w tym nie zebrały i nie rozpatrzyły wszystkich dowodów i okoliczności mających znacznie dla jej rozstrzygnięcia. W szczególności w ogóle nie odniesiono się do faktu, że postępowanie egzekucyjne prowadzone względem skarżącego zostało umorzone, co dokumentują dwa załączone do odwołania postanowienia komornika sądowego wydane w tym przedmiocie w związku z dokonanymi przez skarżącego bezpośrednimi wpłatami na rzecz [...] Centrum Świadczeń. Skarżący zaznaczył, że poprzez załączone na etapie odwołania dokumenty uzupełnił braki postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ właściwy wierzyciela, tj. Prezydenta Miasta [...] Wskazał jednak, że organ właściwy dłużnika mógł uzupełnić wskazany brak wcześniej przesyłając odpisy otrzymywanych przez organ właściwy wierzyciela postanowień o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, czego jednak nie uczynił, a zamiast tego bezkrytycznie w sprawie przyjęto, że w przedmiocie decyzji organ jest związany tylko i wyłącznie stanowiskiem komornika o skuteczności egzekucji, wynikającym z zaświadczenia.

W ocenie skarżącego, prawidłowe ustalenie, że egzekucja była skuteczna winno powodować zaś uwzględnienie jego wniosku. Skarżący kwestionuje bowiem stanowisko organów o uznaniowości przepisu art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a., bowiem zdaniem strony, wskazany przepis ma charakter związany i jedyną i konieczną przesłanką umorzenia należności jest skuteczna egzekucja wobec dłużnika przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasadzonych alimentów. W ocenie skarżącego, treść tego przepisu nie bowiem zawiera jakichkolwiek cech pozwalających na przyjęcie, iż ma on charakter uznaniowy, nie zawiera bowiem żadnych elementów luzu decyzyjnego takich jak klauzule generalne, zwroty nieostre, oceniające, czy granice swobody rozstrzygnięcia. W tym zakresie skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3071/15, w którym sąd ten uznał zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma charakter uznaniowy.

Przede wszystkim jednak skarżący kwestionuje dokonaną przez organy wykładnię art. 30 ust 1 pkt 2 u.p.o.u.a. polegającą na przyjęciu, że dobrowolne spełnienie świadczenia przez dłużnika alimentacyjnego bezpośrednio na rachunek organu właściwego dłużnika tytułem zwrotu należności, tożsamego w skutkach dla wierzyciela z kryterium skutecznej egzekucji w zakresie uregulowanym powyższym przepisem, nie stanowi przesłanki umorzenia z powodu wykonania obowiązku przez dłużnika alimentacyjnego z pominięciem organu egzekucyjnego. W ocenie skarżącego, wskazane stanowisko jest nieuprawnione mając na względzie, że zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p.o.u.a podstawowym obowiązkiem dłużnika jest spełnienie świadczenia, to jest zwrot organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej. Okoliczność czy w wykonaniu obowiązku dłużnika pośredniczył organ egzekucyjny czy nastąpiło przymusowe spełnienie obowiązku przez dłużnika skutkiem skierowania konkretnych czynności egzekucyjnych do konkretnych składników jego majątku, pozostaje z punktu widzenia skutecznie zaspokojonego interesu wierzyciela bez jakiegokolwiek znaczenia. W tym zakresie skarżący odwołał się także do wykładni celowościowej przepisu art. 30 ust 1 u.p.o.u.a., który ma służyć zachęcaniu dłużników alimentacyjnych do systematycznego regulowania choć części ciążących na nich zobowiązań. Różnicowanie dłużników na tych który podjęli dobrowolne działanie kierując wpłaty do komornika i na tych który kierowali je bezpośrednio do organu wierzyciela jest tym samym w ocenie skarżącego nieuprawnione i sprzeczne z celem analizowanego przepisu. Szczególnie, że w świetle wykładni art. 356 k.c. zasadniczym celem przepisów o egzekucji jest uzyskanie przez wierzyciela należnego świadczenia. Z punktu widzenia interesu wierzyciela, nie ma istotnego znaczenia, czy wymagalne świadczenie pieniężne uzyska bezpośrednio od dłużnika, za pośrednictwem komornika czy też od osoby trzeciej. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a. nie jest więc uprawnione dyskryminujące dla dłużnika odmienne traktowanie dla stwierdzenia wypełnia przesłanki określonej wskazanym przepisem wpłat dokonanych z pominięciem komornika i kwot wyegzekwowanych podczas prowadzonej egzekucji sądowej. Przyjęta przez organy wykładnia przeciwna jest zatem, w ocenie skarżącego, sprzeczna z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Dla zachowania konstytucyjnej zasady równości konieczne jest bowiem dostrzeżenie, że cechą wspólną (relewantną) uzasadniającą równe traktowanie dłużników w świetle art. 30 ust.1 u.p.o.u.a. jest podjęcie działania zgodnego z art. 27 ust 1 u.p.o.u.a. (spełnienie świadczenia).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z wszystkich powodów w niej wskazanych.

Przedmiotem skargi skarżący uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2021 r. (nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 stycznia 2021 r. (nr [...]), którą odmówiono skarżącemu uwzględnienia jego wniosku i umorzenia 50 % należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych synom: K. W. i M. W. z funduszu alimentacyjnego, jako osobom uprawnionym w okresie od dnia 1 maja 2009 r. do dnia 30 września 2019 r.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (aktualny tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 877 ze zm., dalej powoływanej w skrócie jako "u.p.o.u.a.").

Wskazana ustawa zgodnie z art. 1 określa zasady pomocy państwa osobom uprawnionym do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, w przypadku bezskuteczności egzekucji (ust. 1 pkt 1), warunki nabywania prawa do świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów (ust. 1 pkt 2), zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego (ust. 1 pkt 3), zasady finansowania świadczeń z funduszu alimentacyjnego (ust. 1 pkt 4), działania podejmowane wobec dłużników alimentacyjnych (ust. 1 pkt 5).

Podstawową formą pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest możliwość przyznania na ich rzecz świadczeń z funduszu alimentacyjnego pod określonymi w ustawie warunkami.

Osobą uprawnioną do otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest osoba (dziecko małoletnie bądź pełnoletnie), która nie jest ekonomicznie samodzielna ze względu na wiek bądź ze względu na znaczny stopień niepełnosprawności, dla której dłużnikiem alimentacyjnym jest rodzic. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej w przypadku alimentów od rodzica zasądzonych na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała tych alimentów okazała się bezskuteczna (art. 9 w zw. z art. 2 pkt 11 u.p.o.u.a.). Postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego prowadzi organ właściwy wierzyciela (art. 12 ust. 1 u.p.o.u.a.), którym jest wójt, burmistrz lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej (art. 2 pkt 10 u.p.o.u.a.).

Decyzje wydawane w przedmiocie przyznania świadczeń alimentacyjnych osobie uprawnionej każdorazowo określają ich wysokość, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie, która określa ich górny miesięczny pułap. Pomimo tego, że świadczenia alimentacyjne są przyznawane niejako "w zastępstwie" alimentów, których osoba uprawniona nie otrzymała od zobowiązanego co ich wypłaty rodzica, należy mieć na względzie, że nie zawsze odpowiadają jednak ich pełnej wysokości.

Niewątpliwie, fundusz alimentacyjny, z którego wypłacane są uprawnionej osobie świadczenia alimentacyjne stanowi system wspierania osób uprawnionych do alimentów środkami finansowymi z budżetu Państwa (art. 1 ust. 2 u.p.o.u.a.).

Stąd też zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p.o.u.a - zasadą pozostaje - że dłużnik alimentacyjny jest obowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Przepis ten stanowi podstawę prawną roszczenia zwrotnego (roszczenia regresowego), które przysługuje organowi właściwemu wierzyciela wzglądem dłużnika alimentacyjnego.

Odpowiednik tego uprawnienia stanowi przepis art. 140 k.r.io., na mocy którego roszczenie regresowe przysługuje osobie, która dostarcza drugiemu środków utrzymania lub wychowania, nie będąc do tego zobowiązanym albo będąc zobowiązanym z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Poobieranie zatem świadczeń z funduszu alimentacyjnego przez uprawnionego powoduje jednoczesne - powstanie zobowiązania - po stronie dłużnika alimentacyjnego do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych.

Wyjątek od wskazanej zasady, tj. obowiązku zwrotu należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, wprowadza art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a., który w brzemieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości:

- 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów (art. 30 ust. 1 pkt 1),

- 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów (art. 30 ust. 1 pkt 2),

- 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów (art. 30 ust. 1 pkt 3).

Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 30 ust. 3 u.p.o.u.a.).

Podlegające kontroli Sądu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, zainicjował wniosek dłużnika alimentacyjnego z dnia 29 lipca 2020 r., w którym P. W. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o umorzenie na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a. 50% obciążających wnioskodawcę należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych synom: K. W. i M. W. z funduszu alimentacyjnego.

Prawidłowe rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy wymaga zatem dokonania przez Sąd oceny czy odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego dokonana przez organy na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a. była zgodna z prawem.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że Sąd nie podziela stanowiska zawartego w skardze, że przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a. nie ma charakteru uznaniowego, a mianowicie jak wywodzi skarżący, iż stwierdzenie w toku postępowania określonych w tym przepisie przesłanek każdorazowo obliguje organ do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Sądowi znany jest wyrażony pogląd przeciwny zawarty w powołanym przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3071/15. Jednak z uwagi na literalne brzmienie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a. Sąd stanowiska tego nie podziela. O tym, że rozpoznając wniosek o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego organ wydaje decyzję, która zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, w ocenie Sądu, jednoznacznie i wyraźnie przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "organ może umorzyć". Oznacza to sytuację, w której właściwy organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, z jednej strony może bowiem umorzyć należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych w całości lub w części, z drugiej zaś może odmówić zastosowania tego rodzaju ulgi. Innymi słowy, decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego i organ administracyjny może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma nakazu ustalenia określonej jego treści.

Na uznaniowy charakter omawianego przepisu wskazuje również literatura prawa (zob. E. Tomaszewska, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji. Komentarz, wyd. II, Lex/el. 2019), a także judykatura, której stanowisko reprezentowane w tym zakresie Sąd akceptuje (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2064/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 932/18 czy wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1080/18).

Odnosząc się do stanowiska strony należy zauważyć, że z treści art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a. istotnie wynika, że konieczną przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie, że egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Zapis tego przepisu prawa jednak nie może, tak jak wywodzi strona, przekreślać jego uznaniowości. Spełnienie wskazanej przesłanki jest, jak wynika to z literalnej treści analizowanego przepisu, niezbędnym warunkiem wstępnym, którego spełnienie otwiera dopiero organowi możliwość podjęcia decyzji o umorzeniu należności w ramach przyznanego mu tym przepisem uznania administracyjnego. Taka wykładnia w pełni uwzględnia, zdaniem Sądu to, co wynika z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji, a mianowicie, że umorzenie należności na wniosek dłużnika jest odstępstwem od generalnej zasady pokrywania wspomnianych należności przez dłużnika i może mieć miejsce jedynie w sytuacjach ściśle wskazanych przez ustawę. Zwrot należności jest bowiem zasadą, a instytucja umorzenia jest odstępstwem (wyjątkiem) od ogólnej zasady obowiązku zwrotu należności i może mieć miejsce w sytuacjach szczególnych. Przepis stanowiący podstawę umorzenia nie powinien zatem być interpretowany w sposób rozszerzający. Stwierdzenie w procesie wykładni przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a., że użyty w nim przez ustawodawcę zwrot "organ może umorzyć" nie stanowi o uznaniowości, prowadziłoby natomiast do jego wykładni rozszerzającej. W przypadku przyjęcia takiego stanowiska przepis ten mógłby stanowić, nie wynikającą z celu ustawy zachętę do systematycznego regulowania ciążących na dłużnikach alimentacyjnych należności, ale pole do nadużyć ze strony dłużników alimentacyjnych, pozwalając im z góry założyć, że jeżeli tylko w części będą w przyszłości spłacali ciążące na nich należności, ich dług zaciągnięty kosztem budżetu Państwa i niejednokrotnie z finansowym pokrzywdzeniem ich dzieci (gdyż w wielu przypadkach świadczenia z funduszu nie odpowiadają wysokości pełnych alimentów należnych od dłużnika) z pewnością zostanie umorzony.

Dostrzec zatem należy, że oparcie art. 30 ust. 1 pkt. 2 u.p.o.u.a. na uznaniu administracyjnym jest wyraźnym wyrazem celu, w jakim wskazany przepis został wprowadzony, który będzie jeszcze przedmiotem dalszych rozważań Sądu. Poza stwierdzeniem wystąpienia częściowej skuteczności egzekucji w określonym rozmiarze i czasie, nakazuje on bowiem rozważenie, potencjalnie również na korzyść dłużników alimentacyjnych - konkretnych okoliczności każdej sprawy, w tym też takich stanów faktycznych, gdzie następowało regulowanie należności przez dłużnika na rzecz organu właściwego wierzyciela, choć było dokonywane z pominięciem komornika sądowego. Jednocześnie odpowiada podstawowemu założeniu, że zarówno niepłacenie alimentów na rzecz dzieci, jak i niespłacanie należności, które zostały tym dzieciom wypłacone przez budżet Państwa, aby uchronić je przed negatywnymi skutkami braku alimentacji ze strony rodzica, są sytuacjami które nie mogą być promowane przez obowiązujący system prawny. Rozważenie konkretnych okoliczności danej sprawy w ramach uznania administracyjnego pozwala przy tym na zapobieżenie sytuacjom umarzania należności w sytuacji, gdy częściowa spłata należności wiąże się np. z obejściem przepisów prawa lub prowadzi do pokrzywdzenia wierzyciela.

Przechodząc dalej, to zasadności wniesionej skargi, Sąd upatruje przede wszystkim w tym, że w niniejszej sprawie organy w istocie nie poczyniły ustaleń, pozwalających na stwierdzenie czy egzekucja wobec skarżącego jako dłużnika alimentacyjnego była skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Ograniczenie przez organy ustaleń de facto tylko do zaświadczenia komornika sądowego z dnia 25 listopada 2020 r., z pominięciem pozostałego materiału dowodowego, a zwłaszcza postanowień tego samego komornika sądowego wydanych w toku postępowania egzekucyjnego, stanowi o niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności niniejszej sprawy. W konsekwencji też decyzja o odmowie umorzenia należności została tym samym podjęta wobec skarżącego z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a. oraz poza granicami wyznaczonego tym przepisem uznania administracyjnego.

Ponadto, jak wynika jednoznacznie z treści zapadłych w sprawie decyzji, brak dokonania w sprawie istotnych ustaleń faktycznych bezpośrednio przełożyło się na dokonaną przez organy nieprawidłową wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a., w zakresie w jakim stwierdzono, że skoro organy są związane treścią zaświadczenia wydanego przez komornika sądowego, to są automatycznie zwolnione z dokonywania w sprawie "własnych" ustaleń faktycznych. Stanowisko to jest błędne, z przyczyn wskazanych poniżej.

Przede wszystkim, opierając się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I SA/WA 353/13 w sprawie stwierdzono, że organ właściwy dłużnika nie jest uprawniony do samodzielnej oceny, czy egzekucja komornicza była skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej, nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Jednak jak zasadnie zauważył skarżący, wyrok ten został uchylony na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2271/13, a wyrażone w nim stanowisko WSA, uznane zostało przez NSA za nieprawidłowe w kontekście obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w pełni ciążących na organach administracyjnych, także jako dysponentach postępowania dowodowego w sprawach z wniosku o umorzenie dłużnikowi alimentacyjnemu należności z tytułu świadczeń wypłaconych jego dzieciom z funduszu alimentacyjnego. Pogląd ten należy zaakceptować. Można dodać, że w przedmiotowej sprawie dłużnik z tytułu swojego zobowiązania alimentacyjnego przelał wierzycielce szereg kwot pieniężnych oraz dokonał przysporzenia majątkowego.

Jak już zostało wcześniej zaakcentowane, w niniejszej sprawie organy stwierdziły, że przesłanka skuteczności egzekucji, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a. nie została spełniona, powołując się na treść zaświadczenia wydanego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w G. J. D. w dniu 25 listopada 2020 r. odnośnie postępowania egzekucyjnego (sygn. akt [...]) prowadzonemu przeciwko skarżącemu jako dłużnikowi alimentacyjnemu. W zaświadczeniu tym wskazano, że podczas trwania egzekucji do dnia wydania zaświadczenia wyegzekwowane zostały 3 wpłaty, tj.: w dniu 30 grudnia 2010 r. - kwota 600 zł, w dniu 4 lipca 2017 r. - kwota 3.670,58 zł oraz w dniu 25 czerwca 2020r. - kwota 134 zł, w sumie - 4.404,58 zł.

Na tej podstawie organy stwierdziły - Prezydent Miasta [...], co następnie w pełni zaaprobował organ odwoławczy - że wobec treści ww. zaświadczenia komornika sądowego z dnia 25 listopada 2020 r. brak było podstaw do przyjęcia, że egzekucja była skuteczna w takim rozmiarze jak tego wymaga art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a. Organy obu instancji uznały przy tym, że są związane tym zaświadczeniem. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W przywołanym powyżej wyroku NSA z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2271/13, podniesiono również, że "żaden dowód w postępowaniu administracyjnym nie ma absolutnej mocy w takim sensie, który wyłączałby obalenie lub kwestionowanie wniosków, jakie z niego wynikają, wykluczając możność badania jego rzetelności. Organ administracyjny nie może czuć się zwolniony z obowiązku przeprowadzenia swobodnej oceny każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, i to w kontekście zarówno pozostałego materiału dowodowego, jak i twierdzeń stron, które zawsze muszą być z tym materiałem skonfrontowane. Obowiązek ten można wyinterpretować z treści art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Według pierwszego z tych przepisów organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Bezsprzecznie przy tym to na organie spoczywa ciężar dowodu, toteż to on powinien wykazać się inicjatywą dowodową, jeżeli jakiś aspekt stanu faktycznego sprawy wciąż domaga się wyjaśnienia. Zgodnie bowiem z podstawową zasadą postępowania administracyjnego wynikającą art. 7 k.p.a., organy z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli".

W rozpoznawanej sprawie, nie można zatem uznać, aby organy wywiązały się z ciążących na nich w tym zakresie obowiązków. Organy obu instancji stanęły bowiem na stanowisku, że w zakresie skuteczności egzekucji - wiążące było - dla nich, stanowisko komornika sądowego zawarte w zaświadczeniu z dnia 25 listopada 2020 r. Nie może jednak ujść uwadze, że komornik sądowy w zaświadczeniu nie negował faktu regulowania przez skarżącego zobowiązań na rzecz organu właściwego wierzyciela, ale ponieważ wpłaty te były dokonywane z pominięciem organu egzekucyjnego wskazał, że nie były one przez niego rozliczane.

Okoliczność, że skarżący reguluje należności na rzecz organu właściwego wierzyciela z pominięciem komornika sądowego była znana orzekającym w sprawie organom, co konsekwentnie podnosił skarżący. Ponadto, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w sprawie nie zakwestionowano także czasu i rozmiaru przedmiotowych wpłat, wskazując, że są one dokonywane przez skarżącego regularnie, co miesiąc w wysokości 1.200 zł, począwszy od grudnia 2014 r., jedynie za wyjątkiem miesiąca lutego 2020 r. kiedy nie odnotowano wpłaty. Dostrzec przy tym należy, że wpłaty dokonywane były przez skarżącego do tego samego organu, który prowadził postępowanie o umorzenie należności. Organ powinien mieć zatem wiedzę nie tylko, w jakim rozmiarze i czasie były dokonywane, ale również o podjętych przez komornika sądowego rozstrzygnięciach (uprzednie i bieżące) w przedmiocie umorzenia prowadzonego względem skarżącego postępowania egzekucyjnego.

I tak, w chwili wydawania w dniu 11 stycznia 2021 r. przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie umorzenia należności z powodu stwierdzenia, że egzekucja nie była skuteczna, organ ten powinien dysponować, zarówno postanowieniem Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w G. z dnia 5 sierpnia 2020 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego (sygn. akt [...]) prowadzonego przeciwko skarżącemu w części dotyczącej należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego w łącznej sumie 74.400 zł stanowiącej 62 wpłaty bezpośrednie dłużnika na rzecz organu właściwego wierzyciela po 1.200 zł każda oraz postanowieniem Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w G. z dnia 25 listopada 2020 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego (sygn. akt [...]) prowadzonego przeciwko skarżącemu w części dotyczącej należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego w łącznej sumie 3.600 zł, stanowiącej 3 wpłaty bezpośrednie dłużnika na rzecz organu właściwego wierzyciela po 1.200 zł każda. Jak wynika z treści załączonych do akt sprawy postanowień, zostały one przesłane przez komornika do wiadomości P. W. oraz do [...] Centrum Świadczeń - Działu Świadczeń Alimentacyjnych. Ponadto, postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w G. z dnia 5 sierpnia 2020 r. i z dnia 25 listopada 2020 r. zostały dołączone przez skarżącego do odwołania i weszły w skład materiału dowodowego sprawy, jednak nie zostały ocenione przez organ.

Brak rozważenia znaczenia tych dowodów w kontekście spełnienia przesłanki skuteczności egzekucji przez organ pierwszej instancji i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zdaniem Sądu jednoznacznie przesądza o tym, że w sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego w zgodzie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że ww. postanowienia oraz zaświadczenie z dnia 25 listopada zostały wydane przez tego samego komornika sądowego – J. D.

Trzeba również podnieść, że brak związania organów zaświadczeniem komornika z dnia 25 listopada 2020 r., oczywiście nie oznacza, że organy były uprawnione do kwestionowania wiarygodności zawartych w tym dokumencie ustaleń komornika, co do wysokości przekazanych mu przez dłużnika alimentacyjnego w tracie trwania postępowania egzekucyjnego wpłat (3 wpłaty na łączną kwotę 4.404,58 zł) czy ustalonej przez komornika wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego (96.639,66 zł).

Jednak w sprawie nie dokonano ustaleń, jakie znaczenie mają dla rozstrzygnięcia tej sprawy wydane przez tego samego komornika sądowego postanowienia o częściowym umorzeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 825 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1575 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.c."), zgodnie z którym organ egzekucyjny umarza postępowanie w całości lub części na wniosek, jeżeli tego zażąda wierzyciel. Nie jest więc możliwe, aby umorzenie egzekucji nastąpiło bez wiedzy i woli wierzyciela. Jednak istotne jest, że podstawę faktyczną obu rozstrzygnięć, tj. umorzenia egzekucji w części dotyczącej należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego stanowiły "wpłaty bezpośrednie dłużnika na rzecz organu właściwego wierzyciela", odpowiednio w kwocie 74.400 zł i w kwocie 3.600 zł.

W toku postępowania nie rozważono znaczenia powołanych wyżej postanowień komornika sądowego, w kontekście wystąpienia przesłanki skuteczności egzekucji, co zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy, jest nieuprawnione. Trzeba pamiętać, że organ pierwszej instancji nie kwestionował faktu, że otrzymywał bezpośrednie wpłaty od dłużnika alimentacyjnego oraz że przesłane zostały mu wcześniej przez komornika sądowego postanowienia o częściowym umorzeniu postępowania egzekucyjnego (w tym jedno pokrywające się z datą zaświadczenia, na którym organ ostatecznie oparł swoje rozstrzygnięcie w sprawie). Mimo to organ nie włączył ich do materiału dowodowego, a w konsekwencji nie rozważył, czy mogły mieć one wpływ na stwierdzenie wystąpienia skuteczności egzekucji, przez co w istotny sposób naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wskazane uchybienia zostały powielone przez organ odwoławczy, który utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji bezkrytycznie przyjmując stanowisko o braku możliwości poczynienia "własnych" ustaleń faktycznych w sprawie w związku ze związaniem organów treścią wydanego przez komornika sądowego zaświadczenia z dnia 25 listopada 2020 r. Ponadto, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obwiązki dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ciążą niewątpliwie także na organie odwoławczym. Organ ten powinien bowiem ponownie rozpoznać sprawę. Dodatkowo wskazać trzeba, że skoro strona postępowania postawiła w odwołaniu konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie nieustalenia stanu faktycznego sprawy, na poparcie których przedłożyła stosowne dokumenty urzędowe, to z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 k.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) - miała ona prawo oczekiwać odniesienia się przez organ odwoławczy do wskazanych dowodów i podniesionych zarzutów. W zaskarżonej decyzji poza wskazaniem, że do odwołania załączono postanowienia komornika sądowego o częściowym umorzeniu postępowania egzekucyjnego oraz że strona wniosła o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie odniosło się merytorycznie do tych kwestii. Z akt administracyjnych nie wynika także, aby organ odwoławczy wydał w odniesieniu do złożonego przez stronę wniosku odrębne postanowienie o odmowie rozprowadzenia dowodów, które strona wskazała na etapie odwołania, jako mające w jej ocenie, istotne znaczenie.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie organy nie poczyniły "własnych" ustaleń, co do wystąpienia przesłanki skuteczności egzekucji, należy stwierdzić, że obie wydane decyzje naruszają również w konsekwencji art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a. Jak wynika z treści tego przepisu, dla potrzeb rozpoznania wniosku dłużnika, tj. aby stwierdzić, czy przesłanka skuteczności egzekucji została spełniona, konieczne jest ustalenie, że egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów.

Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w art. 2 pkt 2 stanowi, że ilekroć w tej ustawie mowa jest o bezskuteczności egzekucji, oznacza to egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych, albo postępowanie upadłościowe, w toku którego w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie otrzymano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Dostrzec jednak należy, że przedmiotowa ustawa nie zawiera legalnej definicji: skuteczności egzekucji, którym to pojęciem posłużono się w art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a. Mając zatem na uwadze z jednej strony literalne brzmienie wskazanego przepisu, z drugiej strony cel omawianej regulacji, którym jest zachęcanie dłużników do terminowego regulowania należności alimentacyjnych, dochodzonych w postępowaniu cywilnym należności, w ocenie Sądu, należy uwzględnić, że użyte w nim sformułowanie: skuteczności egzekucji nie powinno zostać zawężone do pojęcia wynikającego a contrario z art. 2 pkt 2 tej ustawy lub tylko do skuteczności egzekucji komorniczej. W szczególności poza jego zakresem nie powinna pozostawać sytuacja, gdy roszczenia organu właściwego wierzyciela na skutek działań dłużnika alimentacyjnego zostały zaspokojone, w czasie i rozmiarze odpowiadającym wymogom z art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a., co doprowadziło do podjęcia przez komornika sądowego na wniosek organu właściwego wierzyciela postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 825 pkt 1 k.p.c. (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie). Omawiany przepis należy zatem interpretować z uwzględnieniem jego roli motywacyjnej i umożliwiającej kształtowanie pożądanych postaw społecznych.

Ponadto, jak zasadnie podnosi skarżący stan zawisłości postępowania egzekucyjnego nie może pozbawić dłużnika możliwości dokonywania czynności wywołujących skutki materialnoprawne, w tym możliwości zaspokojenia wierzyciela w wykonaniu obowiązku, czyli osiągnięcia stanu wymaganego przepisami prawa. Dostrzec przy tym należy, że zgodnie z art. 450 k.c. wierzyciel nie może odmówić przyjęcia świadczenia częściowego, chociażby cała wierzytelność była już wymagalna, chyba że przyjęcie takiego świadczenia narusza jego uzasadniony interes. Z uwagi właśnie na to unormowanie, organ wskazał w decyzji, że miał obowiązek przyjmować dokonywane przez dłużnika alimentacyjnego wpłaty bezpośrednie, zaznaczając jednocześnie, że każdorazowo zawiadamiał o tym organ egzekucyjny. Okoliczności tej nie można więc pominąć. Ponadto, w uchwale Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 24 maja 1990 r., III CZP 21/90, Lex 3575, podniesiono, że do wykonania świadczenia alimentacyjnego ma zastosowanie art. 356 § 2 k.c., który stanowi, że wierzyciel nie może odmówić przyjęcia zapłaty wymagalnej wierzytelności pieniężnej od osoby trzeciej, nawet gdyby działała ona bez wiedzy dłużnika. SN stwierdził w uzasadnieniu tej uchwały, że gdy chodzi o świadczenia pieniężne jest rzeczą obojętną, od kogo wierzyciel otrzyma to świadczenia, gdyż w interesie wierzyciela jest uzyskanie tego świadczenia, tylko bowiem w ten sposób następuje wykonanie zobowiązania.

W kontekście przesłanki skuteczności egzekucji, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a., zdaniem Sądu nieuprawnione byłoby różnicowanie sytuacji dłużników w zakresie dopuszczalności ubiegania się przez nich o umorzenie należności tylko w zależności od tego, czy po wszczęciu postępowania egzekucyjnego dokonywali wpłat do rąk komornika (co wiąże się z opłatami komorniczymi), czy też bezpośrednio właściwemu organowi wierzycielowi, skoro w każdym przypadku takie zachowanie się dłużnika prowadzić może ostatecznie do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji też, dłużnicy spełniający regularnie zobowiązania w analogicznym okresie czasu powinni posiadać uprawnienia w zakresie prawa domagania się umorzenia należności. Zasadniczym celem przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o egzekucji jest bowiem uzyskanie przez wierzyciela należnego świadczenia.

W ocenie Sądu, jak już podniesiono wyżej, dokonując wykładni tego artykułu, zawsze należy mieć na względzie cel, w jakim przepis ten został wprowadzony, a mianowicie zachęcanie dłużników do terminowego regulowania dochodzonych w postępowaniu egzekucyjnym należności alimentacyjnych. Celem przyjętego przez ustawodawcę unormowania jest stworzenie możliwości ubiegania się o umorzenie zaciągniętego względem Państwa długu, dla tych wszystkich dłużników, który spłacają zobowiązania alimentacyjne regularnie w długim wyraźnie określonym w tym przepisie czasie, a nie ich różnicowanie pod względem sposobu w jaki dokonali oni spłaty części długu organowi właściwemu wierzyciela. Nie można też w świetle unormowań Kodeksu cywilnego ograniczać możliwości skutecznego zaspokojenia organu właściwego wierzyciela przez dłużnika alimentacyjnego tylko w drodze egzekucji komorniczej.

Reasumując, w przedmiotowej sprawie doszło do częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego przez komornika sądowego z uwagi na potwierdzony przez organ właściwy wierzyciela fakt, że skarżący, będący dłużnikiem alimentacyjnym, począwszy od 2014 r. do 2020 r. dokonywał na jego rzecz regularnych miesięcznych wpłat, które były przez niego przyjmowane, pomniejszając tym samym ciążący na nim dług. Okoliczność ta nie może być zatem traktowana jako niebyła i powinna zostać rozważona przez organy w kontekście spełnienia przesłanki skuteczności egzekucji z art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a.

Końcowo należy wskazać, że ustalając stan faktyczny sprawy zainicjowanej wnioskiem dłużnika alimentacyjnego o częściowe umorzenie należności wypłaconych osobom uprawnionym z funduszu alimentacyjnego, oczywistym pozostaje, że organ powinien ustalić i wykazać w decyzji jaka jest całkowita wysokość aktualnie ciążących na dłużniku należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Innymi słowy, jaka jest wysokość jego aktualnego zadłużenia względem budżetu Państwa. W przypadku ewentualnego uwzględnienia wniosku o umorzenie, wyznacza to bowiem konkretną kwotę jakiej dłużnik nie musi już zwracać w związku z udzieleniem mu ulgi od spłaty tych należności. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, takiego ustalenia w sprawie nie poczyniono. Organ pierwszej instancji wskazał co prawda w sentencji decyzji z dnia 11 stycznia 2021 r., że odmawia umorzenia kwoty 43.420,30 zł, stanowiącej 50 % należności w wysokości 86.840,59 zł. Wymienił również w uzasadnieniu decyzji okresy za jakie i na podstawie jakich decyzji osobom uprawnionym były wypłacane świadczenia alimentacyjne. Z treści decyzji jednak nie wynika jednak, na jakiej podstawie przyjęto, że całkowita wysokość długu skarżącego wynosi 86.840,59 zł. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że kwota ta nie znajduje odzwierciedlenia w treści zaświadczenia komornika sądowego z dnia 25 listopada 2020 r. oraz w sytuacji gdy doszło do spłacenia części długu przez skarżącego w konsekwencji czego nastąpiło częściowe umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego w wysokości 78.000 zł (74.400 zł + 3.600 zł).

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają z powyższych rozważań.

Dokonując ponownej oceny wniosku skarżącego o umorzenie należności organy wezmą pod uwagę dokonaną przez Sąd wykładnię przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a. i przeprowadzą przed wydaniem decyzji prawidłowe postępowanie dowodowe, w tym dokonają samodzielnych ustaleń w zakresie wszystkich istotnych z punktu widzenia treści art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a okoliczności faktycznych z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).