Wyrok z dnia 2023-03-09 sygn. II SA/Lu 3/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 24 października 2022 r. nr SKO.41/875/OS/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 24 października 2022 r. nr SKO.41/875/OS/2022 – po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej także jako "skarżący" lub "wnioskodawca") od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 4 stycznia 2022 r. nr MOPR.D-OZ.4611.1955.1.2022 w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ustawowych odsetek – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 63 § 1 i art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako "k.p.a.") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 26 sierpnia 2021 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Lublinie (dalej także jako "MOPR w Lublinie" lub "Ośrodek") poinformował M. K. (w odpowiedzi na jego zapytanie złożone pocztą elektroniczną), że na dzień udzielenia informacji jego zadłużenie z tytułu wypłaconych uprawnionej N. W. świadczeń z funduszu alimentacyjnego wynosi 73.861,29 zł, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie wynoszącymi 36.742,28 zł, co łącznie stanowi kwotę 110.603,57 zł.

W reakcji na powyższą informację M. K. w skierowanej do MOPR w Lublinie w dniu 5 października 2021 r. wiadomości e-mail zwrócił się z wnioskiem o rozłożenie jego zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na raty w kwotach po 200,00 zł miesięcznie, deklarując jednocześnie wpłacanie kwoty 500,00 zł miesięcznie na rachunek Ośrodka tytułem spłaty bieżących alimentów. Wpływ powyższej wiadomości Ośrodek odnotował w dniu 6 października 2021 r. (prezentata – k. 144 akt. adm. I inst.)

Pismem z dnia 3 listopada 2021 r. MOPR w Lublinie wezwał M. K. do uzupełnienia podania o podpis bądź złożenie podania we właściwej formie dokumentu elektronicznego, na elektroniczną skrzynkę podawczą Ośrodka, a także doprecyzowanie podania (wskazanie maksymalnej wysokości raty do spłaty), złożenie dodatkowych wyjaśnień w sprawie i przedłożenie niezbędnych dokumentów, w tym dokumentów przetłumaczonych na język polski – w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Precyzując żądanie uzupełnienia wniosku o dodatkowe wyjaśnienia, organ wezwał wnioskodawcę do nadesłania uzupełnionych i podpisanych formularzy oświadczeń: oświadczeni majątkowego i oświadczenia o dochodach dłużnika oraz wszystkich członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do chwili obecnej.

Powyższe wezwanie wraz z załączonymi formularzami oświadczeń przesłano wnioskodawcy drogą elektroniczną - na jego adres e-mail, a także za pośrednictwem operatora pocztowego - na jego adres do korespondencji.

W dniu 23 listopada 2021 r. M. K. wiadomością e-mail poinformował Ośrodek, że wypełnił doręczone mu oświadczenia oraz przesłał je do Ośrodka listem poleconym. Do wiadomości elektronicznej załączył skany wypełnionych oświadczeń, tj. oświadczenia o stanie majątkowym i oświadczenia o dochodach dłużnika oraz wszystkich członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym.

W dniu 30 listopada 2021 r. do MOPR w Lublinie wpłynęły wypełnione przez wnioskodawcę oświadczenia w formie papierowej, przesłane listem poleconym (k. 158-162 akt adm. I inst.).

W dniu 4 stycznia 2022 r. Kierownik ds. funduszu alimentacyjnego MOPR w Lublinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin, wydał decyzję nr MOPR.D-OZ.4611.1955.1.2022, którą po rozpatrzeniu wniosku M. K. z dnia 6 października 2021 r., doprecyzowanego w dniu 30 listopada 2021 r., odmówił rozłożenia wnioskodawcy na raty w wysokości 700,00 zł miesięcznie należności z tytułu wypłaconych na rzecz uprawnionej N. W. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 75.861,29 zł oraz ustawowych odsetek za opóźnienie w wysokości 36.258,16 zł.

M. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez rozłożenie na raty w wysokości 700 zł miesięcznie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz odsetek.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, w powołanej na wstępie decyzji ostatecznej z dnia 24 października 2022 r. (zaskarżonej do Sądu), stwierdziło, że sprawa M. K. o rozłożenie na raty jego zobowiązania z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie może być rozstrzygnięta merytorycznie, przez co zakwestionowana decyzja podlega uchyleniu, zaś poprzedzające ją postępowanie podlega umorzeniu.

Organ odwoławczy wskazał, że pomimo wezwania wnioskodawcy pismem z dnia 3 listopada 2021 r. do (m.in.) uzupełnienia jego wniosku o rozłożenie zobowiązania na raty o podpis (forma papierowa) bądź o właściwą formę dokumentu elektronicznego, który należy przesłać na elektroniczną skrzynkę podawczą Ośrodka, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wnioskodawca nie usunął braku formalnego wniosku we wskazanym zakresie. Organ pierwszej instancji rozpatrzył natomiast wniosek merytorycznie, zamiast pozostawić go bez rozpatrzenia. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie kontrolowanej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, podkreślając, że w skutkach procesowych będzie to odpowiadało rozstrzygnięciu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

M. K., reprezentowany przez adwokata J. A., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, mające zasadniczy wpływ na treść decyzji, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 63 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a., poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie skutkujące bezpodstawnym uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniem postępowania w sprawie z uwagi na rozpoznanie merytoryczne przez organ pierwszej instancji sprawy w sytuacji, gdy organ ten uznał, że pismem z dnia 30 listopada 2022 r. braki, do których wezwał wnioskodawcę, zostały uzupełnione, i nadał sprawie administracyjnej bieg, co w konsekwencji prowadzi do konstatacji, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezasadnie uznało niedopuszczalność wydania decyzji w sprawie i umorzyło postępowanie.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja zasadza się na nieprawidłowym założeniu, jakoby organ pierwszej instancji niesłusznie rozpoznał sprawę administracyjną wszczętą przez M. K. w przedmiocie rozłożenia na raty należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, bowiem sprawie nie można było nadać biegu wobec nieuzupełnienia braków wniosku. W ocenie autora skargi, założenie to jest błędne, bowiem organ pierwszej instancji, kierując się zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz uwzględniając uzasadniony interes strony, uznał że fakt zainicjowania sprawy został potwierdzony przez wnioskodawcę pismem z dnia 30 listopada 2021 r. Wskutek prawidłowego - z punktu widzenia interesu strony - uznania, że sprawie należy nadać bieg, organ pierwszej instancji wydał merytoryczną decyzję, która została przez wnioskodawcę zaskarżona odwołaniem. Organ drugiej instancji nie rozpoznał zaś istoty sprawy wynikającej z podniesionych w odwołaniu zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżący, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jego pełnomocnikowi zawiadomienia o wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Podkreślić w pierwszej kolejności należy, że w art. 61 § 1 k.p.a. ustawodawca zadeklarował obowiązywanie w procedurze administracyjnej jurysdykcyjnej zasady skargowości i oficjalności. Zgodnie bowiem z tym przepisem, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten rozgranicza więc dwa tryby postępowania: wszczętego z urzędu i na żądanie strony. W świetle art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1205 ze zm., dalej jako "u.p.o.a.") nie budzi wątpliwości, że postępowanie o rozłożenie na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami, jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek - w tym wypadku wniosek dłużnika alimentacyjnego.

Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania.

Stosownie do § 2 cytowanego artykułu, podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.

W świetle § 3, podanie wniesione na piśmie (...) powinno być podpisane przez wnoszącego.

W myśl zaś § 3a omawianego przepisu, podanie wniesione na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej zawiera dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru.

Z przytoczonego unormowania wynika, że ustawodawca przewidział możliwość wniesienia podania (wniosku) za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jednak zastrzegł jednocześnie, że może to nastąpić jedynie poprzez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 57). Oznacza to, że dokument elektroniczny wniesiony w inny sposób niż za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej, nie może być uznany za skutecznie złożone podanie. W szczególności, co do zasady, nie jest dopuszczalne wniesienie podania na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej (tzw. adres e-mail). Jak wynika wprost z art. 63 § 1 in fine k.p.a., podanie złożone tą drogą organ pozostawia bez rozpoznania - i to bez konieczności wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych podania poprzez złożenie go w przewidzianej prawej formie.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący M. K. wniosek z dnia 5 października 2021 r. o rozłożenie na raty jego zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ustawowych odsetek za opóźnienie, skierował do MOPR w Lublinie w formie wiadomości e-mail, na adres poczty elektronicznej tego organu. Przedmiotowy wniosek nie mógł zatem skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie nim objętej, lecz winien zostać pozostawiony przez organ pierwszej instancji bez rozpoznania, stosownie do art. 63 § 1 in fine k.p.a. Niemniej jednak organ pierwszej instancji, pomimo braku takiego obowiązku, wezwał skarżącego pismem z dnia 3 listopada 2021 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 5 października 2021 r. poprzez złożenie go w dopuszczalnej prawem formie, tj. jako podpisanego wniosku w formie papierowej, bądź w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej Ośrodka. Ponadto skarżącemu przesłano - celem uzupełnienia i podpisania - formularze oświadczeń niezbędnych do rozpatrzenia jego wniosku, tj. oświadczenia o stanie majątkowym i oświadczenia o dochodach dłużnika oraz wszystkich członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym.

Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że skarżący, pomimo doręczenia mu powyższego wezwania, nadal jednak nie złożył skutecznie wniosku o rozłożenie na raty jego zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ustawowych odsetek, a tym samym nie zainicjował postępowania w tym przedmiocie. W odpowiedzi na wezwanie skarżący przesłał na adres poczty elektronicznej MOPR w Lublinie kolejną wiadomość e-mail, w której poinformował, że załączone do wezwania formularze oświadczeń – po ich uzupełnieniu i podpisaniu – przesłał do organu w listem poleconym. Wprawdzie dokumenty te wpłynęły następnie do organu, jednak skarżący wraz z wypełnionymi i podpisanymi formularzami oświadczeń, nie złożył podpisanego wniosku o rozłożenie na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz odsetek. Wniosku takiego nie skierował również do organu w przewidzianej prawem formie elektronicznej, tj. do elektronicznej skrzynki podawczej organu.

Podkreślić należy, że przesłane przez skarżącego do organu pierwszej instancji listem poleconym formularze oświadczeń – pomimo, że zostały przez niego podpisane - nie mogą samoistnie stanowić o złożeniu wniosku o rozłożenie na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a tym samym nie mogły samoistnie stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. W treści tych oświadczeń brak jest bowiem takiego żądania. Jak natomiast wynika z powołanego na wstępie art. 63 § 2 k.p.a., żądanie strony jest niezbędnym elementem podania. Wbrew twierdzeniu wyrażonemu w skardze, przesłane przez skarżącego listem poleconym formularze oświadczeń, nie mogły także zostać uznane za "potwierdzenie faktu zainicjowania sprawy" skoro wobec niezłożenia przez skarżącego wniosku w formie przewidzianej w art. 63 k.p.a., do zainicjowania postępowania administracyjnego w istocie nie doszło.

Decyzję organu pierwszej instancji z dnia 4 stycznia 2022 r., wydaną na skutek wniosku skarżącego, który nie spełniał wymogów wynikających z art. 63 § 3 lub § 3a k.p.a. i który - pomimo wezwania - nie został do wymogów tych doprowadzony, uznać należy za rażąco naruszającą prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle poglądów orzecznictwa nie budzi wątpliwości, że prowadzenie postępowania na skutek wniosku, który nie spełniał ww. wymogów, tj. nie został podpisany przez wnioskodawcę własnoręcznie - w przypadku wniosku złożonego w formie papierowej, lub nie został przesłany do elektronicznej skrzynki podawczej organu - w przypadku wniosku złożonego w formie elektronicznej, oznacza wadliwość postępowania w postaci kwalifikowanej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu "z urzędu", co w przypadku postępowań wszczynanych na wniosek (a takowym - jak podkreślono na wstępie - jest postępowanie o rozłożenie na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego), narusza zasadę skargowości (art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 u.p.e.a.) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa dającym podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2011 r., sygn. I OSK 1866/10, LEX nr 1069628; z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1580/17, LEX nr 2451165; z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt III SA 417/00,LEX nr 47217).

W związku z powyższym, prawidłowym rozstrzygnięciem organu odwoławczego wydanym na skutek odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji, było uchylenie tej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy nie może wszakże stwierdzić nieważności decyzji organu pierwszej instancji, orzekając na mocy art. 156 § 1 k.p.a., z tego względu nawet wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w tym przepisie, jedyną możliwą formą jej wyeliminowania z obrotu prawnego w postepowaniu odwoławczym, jest jej uchylenie. Wobec zaś faktu, że w sprawie nie doszło do skutecznego wszczęcia postepowania, zaś wniosek skarżącego z dnia 5 października 2021 r., złożony na adres poczty elektronicznej organu pierwszej instancji, powinien był – stosownie do art. 63 § 1 in fine k.p.a. - zostać pozostawiony bez rozpoznania, zasadne było jednoczesne umorzenie przez organ odwoławczy postępowania pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Zaznaczyć należy, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania przed tym organem z przyczyn formalnych, było niewątpliwie rozstrzygnięciem pogarszającym sytuację skarżącego (odwołującego się). Skoro jednak decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, organ drugiej instancji zwolniony był z zakazu reformationis in peuis (orzekania na niekorzyść strony odwołującej się), wyrażonego w art. 139 k.p.a.

Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.