Wyrok z dnia 2020-07-23 sygn. I OSK 3048/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 446/18 w sprawie ze skargi S. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi wraz z odsetkami 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz S. Ś. kwotę 240 ( dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi wraz z odsetkami - I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Prezydent W. uznał świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wypłacone za okres od 1 stycznia 2017 r. do 30 września 2017 r., w łącznej kwocie 9000 zł, za nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym dla W. z dniem [...] grudnia 2016 r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu – A. M., w związku z ogłoszeniem jego upadłości. Następnie organ powołał się na definicję bezskuteczności egzekucji, zawartą w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zdaniem organu, prowadzący postępowanie upadłościowe syndyk nie jest organem egzekucyjnym, a w związku z tym nie może wystawić zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Organ I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie wystąpił przypadek nienależnie pobranych świadczeń, o którym mowa w 2 pkt 7 lit. a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ponieważ wypłata świadczeń w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 30 września 2017 r., nastąpiła pomimo umorzenia postępowania egzekucyjnego, co spowodowało utratę prawa do świadczeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania S. S - przedstawicielki ustawowej osób uprawnionych: P. M. i K. M., utrzymało w mocy wymienioną wyżej decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że umorzenie z mocy prawa postępowania egzekucyjnego sprawia, że osoba uprawniona do alimentów od rodzica (na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd) nie ma statusu osoby uprawnionej w rozumieniu ustawy. Tym samym osoba taka nie może otrzymywać świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W ocenie organu odwoławczego, w świetle obowiązującego prawa, odróżnić należy postępowanie upadłościowe, prowadzone na podstawie przepisów ustawy Prawo upadłościowe od postępowania egzekucyjnego w sprawach cywilnych, prowadzonego na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego (art. 758 i nast). Tylko z tym drugim rodzajem postępowania, tj. postępowaniem egzekucyjnym, ustawa wiąże uprawnienia do świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją S. S zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Odwołując się do treści art. 2 pkt 2, pkt 7 lit. a i pkt 11 oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 554 ze zm., dalej: ustawa), wskazał, że aby ubiegać się o świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz zachować do nich prawo, należy posiadać status osoby uprawnionej, tj. osoby na rzecz której prowadzona jest egzekucja, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Zdaniem Sądu I instancji, organy dokonały wadliwej wykładni pojęcia bezskuteczności egzekucji, stanowiącego warunek przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Organy orzekające obu instancji uznały, że w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności powodujące ustanie wypłaty świadczenia. Taki walor przypisano umorzeniu postępowania egzekucyjnego, co spowodowało utratę prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego przez córki skarżącej i w konsekwencji stwierdzenie, że świadczenia te zostały pobrane nienależnie.

Sąd I instancji uznał, mając na uwadze treść art. 2 pkt 2 ustawy, że bezskuteczność egzekucji jako przesłanka przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oznacza sytuację, w której dłużnik nie uiszcza alimentów, jak i nie ma prawnej możliwości wyegzekwowania od niego takich należności. Chodzi więc o taki stan, kiedy nie jest możliwe uzyskanie w żaden prawnie dopuszczalny sposób należności z majątku dłużnika i w związku z tym konieczna jest pomoc finansowa państwa osobom uprawnionym. Tym samym, nie tylko bezskuteczność egzekucji prowadzonej w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 229 poz. 1954 ze zm.) ale także w trybie ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2015 r. poz. 233 ze zm.) jest bezskutecznością świadczeń alimentacyjnych, o których mowa w rozważanej ustawie. Alimenty podlegają zaspokojeniu majątku wchodzącego w skład masy upadłości. Z treści art. 34 ust. 1 pkt 1 i art. 343 ust. 3 prawa upadłościowego wynika, że postępowanie upadłościowe jest postępowaniem, którego celem między innymi jest dochodzenie roszczeń przez poszczególnych wierzycieli, według zasad przyjętych w postępowaniu upadłościowym, w tym wierzycieli alimentacyjnych. W związku z takim założeniem, zgodnie z art. 146 Prawa upadłościowego, postępowanie egzekucyjne zarówno sądowe jak i administracyjne - wszczęte przeciwko upadłemu przed ogłoszeniem jego upadłości ulega zawieszeniu z mocy prawa z datą ogłoszenia upadłości. Przepis ten musiał być zastosowany w sprawie toczącej się egzekucji komorniczej z wniosku skarżącej w oparciu o tytuł wykonawczy zasądzający alimenty na rzecz małoletnich córek zainteresowanej.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie pojęcie bezskuteczności egzekucji nie jest determinowane przez zaświadczenie wydane przez organ egzekucyjny ale obiektywnie istniejącymi okolicznościami faktycznymi sprowadzającymi się do niewyegzekwowania od dłużnika w okresie ostatnich dwóch miesięcy kwoty zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych, co w realiach przedmiotowej sprawy można było potencjalnie ustalić zestawiając treść oświadczenia strony z informacjami podanymi przez organ postępowania upadłościowego. W przedmiotowej sprawie skarżąca w dniu 19 lipca 2016 r. złożyła oświadczenie, że w okresie ostatnich dwóch miesięcy egzekucję alimentów należnych od A. M. przyznanych P. M. oraz K. M. wyrokiem Sądu z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] w wysokości łącznej kwocie 1000 zł okazała się bezskuteczna. Także do akt sprawy skarżąca złożyła pismo z dnia 8 sierpnia 2017 r. wydane przez syndyka masy upadłości – A. M., że brak jest środków w masie upadłości na zaspokojenie świadczeń alimentacyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 2 pkt 2 ustawy, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że bezskuteczność egzekucji w rozumieniu tego przepisu, może mieć miejsce pomimo umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 498, z późn. zm.), podczas gdy warunkiem koniecznym do stwierdzenia bezskuteczności egzekucji jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez komornika sądowego;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku art. 2 pkt 2 ustawy, poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, chociaż organy obu instancji dokonały w tym przypadku właściwej subsumpcji przepisów prawa materialnego relewantnych z punktu widzenia załatwienia sprawy, wyjaśniając wpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny;

2) art. 151 P.p.s.a. w związku art. 2 pkt 2 ustawy, gdyż skarga - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium z dnia [...] czerwca 2018 r. i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. S wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w sprawie dotyczy pojęcia bezskuteczności egzekucji.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, o bezskuteczności egzekucji można mówić wyłącznie w sytuacji prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie przepisów k.p.c. Umorzenie takiego postępowania z uwagi na wszczęcie postępowania upadłościowego wobec osoby zobowiązanej do alimentacji oznacza, zdaniem skarżącego kasacyjnie, że nie została spełniona przesłanka bezskuteczności egzekucji uzasadniająca przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, możliwe jest wykazanie bezskuteczności egzekucji nie tylko poprzez przedstawienie zaświadczenia organu egzekucyjnego prowadzącego egzekucję przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu. Jak wskazał Sąd I instancji, w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na wszczęcie postępowania upadłościowego, to syndyk jest uprawniony do potwierdzenia, że egzekucja określonych należności jest nadal bezskuteczna.

W dacie wydania decyzji przez organy administracyjne (jak również w dacie orzekania przez sąd pierwszej instancji), art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 554 ze zm., dalej: ustawa) wskazywał, że bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą.

Artykuł 2 pkt 2 ustawy zmieniony został przez art. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 roku o zmianie ustawy - Prawo upadłościowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.1802). Od 8 października 2019 r., zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy, pojęcie bezskuteczności egzekucji oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych, albo postępowanie upadłościowe, w toku którego w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie otrzymano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Jednocześnie ustawodawca wprowadził do art. 2 nowy punkt 8a, zgodnie z którym pojęcie organu egzekucyjnego oznacza organ, który prowadzi egzekucję, albo syndyka wyznaczonego w postępowaniu upadłościowym dłużnika.

Począwszy od 8 października 2019 r. pojęcie bezskuteczności egzekucji dotyczy zarówno egzekucji prowadzonej przez komornika sądowego, jak i egzekucji prowadzonej w ramach postępowania upadłościowego. Organem uprawnionym do potwierdzenia bezskuteczności egzekucji jest zatem od 8 października 2019 r. organ prowadzący egzekucję, jak i syndyk wyznaczony w postępowaniu upadłościowym dłużnika.

Zwracał już na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 3320/18, podkreślając jednocześnie, że jeszcze przed datą zgłoszenia projektu nowelizacji ustawy – Prawo upadłościowe, sądy administracyjne wskazywały, że brak przedłożenia zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji wystawionego przez organ egzekucyjny (i prawna niemożność jego uzyskania wobec upadłości dłużnika) nie może oznaczać wyłączenia możliwości przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Sądy podkreślały, że w razie wszczęcia postępowania upadłościowego i umorzenia postępowania egzekucyjnego, obowiązkiem organu było zwrócenie się do właściwego syndyka w celu ustalenia, czy rzeczywiście egzekucja należności alimentacyjnych, po ogłoszeniu upadłości dłużnika alimentacyjnego nadal była bezskuteczna. Ewentualny brak takich ustaleń nie pozwalał w ocenie sądów na przyjęcie, że odpadła przesłanka "bezskuteczności egzekucji". Sądy przyjmowały, że ustawowe pojęcie "bezskuteczności egzekucji" nie jest determinowane tylko i wyłącznie przez zaświadczenie wystawione przez organ egzekucyjny (komornika sądowego), ale obiektywnymi istniejącymi okoliczności stanu faktycznego, sprowadzającymi się do niewyegzekwowania od dłużnika w okresie ostatnich dwóch miesięcy kwoty zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych (art. 2 pkt 2 ustawy). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że brak przedłożenia zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji wystawionego przez organ egzekucyjny (i prawna niemożność jego uzyskania wobec upadłości dłużnika) nie oznacza, że prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie może zostać przyznane osobie uprawnionej.

Wywodzono również, że egzekwowanie świadczeń alimentacyjnych możliwe jest nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale również w trybie ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe. Podstawową funkcją postępowania upadłościowego (obok tzw. funkcji oddłużeniowej) jest windykacja należności. Jest to zbiorowe postępowanie, którego celem jest wspólne dochodzenie roszczeń od dłużnika. Podkreślano, że umorzenie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 146 Prawa upadłościowego z uwagi na uprawomocnienie się postanowienia o ogłoszeniu upadłości, ma w założeniu przeciwdziałać nierównomiernemu zaspokojeniu wszystkich wierzycieli z funduszy masy upadłości, bez zachowania kolejności wynikającej z art. 342-344 tej ustawy. Z tego powodu ustawodawca wykluczył możliwość prowadzenia po ogłoszeniu upadłości egzekucji syngularnej przez poszczególnych wierzycieli.

W orzecznictwie zwracano także uwagę, że przesłankę bezskuteczności egzekucji prowadzonej przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu należy na gruncie omawianej ustawy wykładać szeroko, uwzględniając cel tej ustawy zawarty w preambule, tj. wspieranie osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji.

Funkcja socjalna funduszu alimentacyjnego została również uwypuklona w uzasadnieniu projektu przedmiotowej ustawy. Podkreślono w nim, że skoro organy państwa nie są w stanie doprowadzić do realizowania przez obywateli prawomocnych orzeczeń sądów zasądzających alimenty, to osobom, które z powodu niemożności wyegzekwowania należnych im alimentów znalazły się w trudnej sytuacji ekonomicznej, państwo ma moralny obowiązek pomóc.

Stanowisko takie wyrażone zostało m.in. w wyrokach NSA z 18 stycznia 2018 r., I OSK 1693/17, z 6 lutego 2018 r., I OSK 1810/17, a także powołanym przez Sąd I instancji wyroku NSA z 15 maja 2019 roku, I OSK 3441/18, który został wydany w sprawie dotyczącej skarżącej w niniejszej sprawie w przedmiocie świadczeń alimentacyjnych na córki.

W uzasadnieniu do projektu ustawy z 30 sierpnia 2019 r. wskazano, że proponowane zmiany miały na celu "wyjaśnienie pojawiających się w praktyce wątpliwości związanych ze stosowaniem ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w przypadku prowadzenia postępowania upadłościowego wobec dłużnika alimentacyjnego. Używane w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów pojęcia "bezskuteczność egzekucji", "organ egzekucyjny" oraz "postępowanie egzekucyjne" mogą być odnoszone także do postępowania upadłościowego wyłącznie w drodze wykładni celowościowej. Mając powyższe na uwadze, dla usunięcia praktycznych problemów z ustalaniem prawa do świadczeń alimentacyjnych związanych z dłużnikami, wobec których ogłoszono upadłość w oparciu o tę ustawę, zaproponowano zmianę definicji bezskuteczności egzekucji oraz dodanie definicji organu egzekucyjnego."

Oznacza to, że ustawodawca dostrzegł potrzebę uwzględniania wykładni prezentowanej przez sądy administracyjne. Wprowadzona zmiana do ustawy stanowi zatem potwierdzenie prawidłowości stanowiska sądów administracyjnych.

Z opisanych wyżej względów zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 2 pkt 2 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie bezskuteczności egzekucji może być również odnoszone do sytuacji umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 146 ust. 1 Prawa upadłościowego jest niezasadny. W konsekwencji za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.