Wyrok z dnia 2023-04-19 sygn. III OSK 2099/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 134/19 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 134/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.M. (dalej: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: "SKO") z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] października 2018 r. nr [...], Starosta A. (dalej: "Starosta") działając na podstawie art. 5 pkt 5 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym alimentów (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 554 z późn. zm., dalej: "u.p.o.u.a.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") orzekł o zatrzymaniu Skarżącemu dokumentu prawa jazdy kategorii "B" o nr [...] na druku [...], wydanym [...] stycznia 2005 r.

W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że Burmistrz B. wraz z wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. o zatrzymanie Skarżącemu dokumentu prawa jazdy, przesłał decyzję nr [...] z [...] lipca 2018 r. uznającą, że Skarżący jest dłużnikiem alimentacyjnym uchylającym się od zobowiązań alimentacyjnych. Starosta stwierdził więc, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy określone w art. 5 ust. 5 u.p.o.u.a.

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] SKO działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 3b i 5 u.p.o.u.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę wniesioną na decyzję SKO. W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że podziela ustalenia faktyczne dokonane przez Organy obu instancji, uznając je za prawidłowe, przyjmując je za własne i czyniąc podstawą poniższych rozważań. WSA podzielił również argumentację Organów uznając, że zasadnie podjęto decyzję o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy.

WSA wskazał, że z przepisów art. 5 ust. 3b i ust. 5 wynika jednoznacznie, że starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji, gdy zostanie wydana ostateczna decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, a organ właściwy dłużnika wystąpi z wnioskiem do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 5 u.p.o.u.a. jest decyzją o charakterze związanym. Organ ustala w tego rodzaju sprawie jedynie zaistnienie wymienionych dwóch przesłanek koniecznych do wydania przedmiotowej decyzji.

WSA wskazał, że w niniejszej sprawie Organy ustaliły, że została wydana ostateczna decyzja o uznaniu Skarżącego - dłużnika alimentacyjnego - za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Organy nie były natomiast ani uprawnione do weryfikacji merytorycznej prawidłowości tej decyzji, ani do oceny prawidłowości przeprowadzonego w tej sprawie postępowania. Do Starosty wpłynął też wniosek organu właściwego dłużnika o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Z uwagi na spełnienie obu przesłanek, o jakich mowa w art. 5 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 3b u.p.o.u.a., Starosta zobligowany był wydać decyzję o zatrzymaniu Skarżącemu prawa jazdy, a SKO prawidłowo tę decyzję zaakceptowało. Organy nie były uprawnione do badania innych okoliczności, w szczególności wskazanych w skardze - czyli okoliczności osobistych Skarżącego, w tym jego sytuacji rodzinnej, bytowej, potencjalnych możliwości zarobkowych, czy realizacji świadczeń alimentacyjnych. WSA zwrócił przy tym uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 lutego 2014 r., sygn. akt K 23/10.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi WSA stwierdził, że omyłka przy podaniu jednostki redakcyjnej, o ile musi być uznana za uchybienie, o tyle nie miała żadnego wpływu na wynik postępowania, co więcej została konwalidowania w ramach postępowania odwoławczego. Nie nastręczyła też stronie problemów z identyfikacją właściwej normy prawnej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia. W ocenie WSA nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut sugerujący nieprawidłowość doręczenia Skarżącemu decyzji o uznaniu za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań. Skarżący nie skorzystał z możliwości wykazania, iż doszło do nieprawidłowości w doręczeniu poprzez skuteczne reklamowanie przesyłki pocztowej. Ponadto w ocenie WSA, SKO zbadało, czy nie wpłynął wniosek organu uprawnionego (Burmistrza) o uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Pozostałe podnoszone przez Skarżącego okoliczności - jak złożenie wniosku o rozłożenie zobowiązania na raty, inicjatywa przedłużenia postępowania dowodowego, uiszczanie kwot z tytułu zobowiązań alimentacyjnych, czy też zarejestrowanie się Skarżącego jako osoby poszukującej pracy - nie mogły wpłynąć na prawidłowość rozstrzygnięcia decyzji SKO.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: "p.p.s.a.") zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, albowiem zaskarżona decyzja SKO z [...] grudnia 2018 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 k.p.a., a więc bez wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy, w tym niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie, co uzasadniało jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia w całości, albowiem zaskarżona decyzja SKO z [...] grudnia 2018 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 k.p.a., a więc bez wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy, w tym niewyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązku w tym zakresie, co doprowadziło WSA do błędnego przyjęcia, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania Skarżącemu - dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy; w szczególności przyjęcie, iż decyzja uznająca Skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych jest ostateczna,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnych ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności poprzez zaniechanie sprawdzenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszonych w skardze, a poddających w wątpliwość ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji, w tym okoliczności związanych z brakiem prawnie skutecznego doręczenia Skarżącemu decyzji w przedmiocie uznania Skarżącego za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych, sytuacją majątkową, rodzinną i zdrowotną Skarżącego oraz uprawnionego do alimentów syna Skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwie przeprowadzonej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej oraz błędnego przyjęcia przez WSA wadliwych ustaleń Organu za własne;

d) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 i art. 8 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że SKO wydając zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2018 r. zebrało i rozpatrzyło w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, a tym samym uwzględniło interes społeczny, w szczególności interes Skarżącego, a tym samym wykazało należytą dbałość o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja z [...] grudnia 2018 r. narusza zasadę proporcjonalności przy wydawaniu decyzji oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 5 w zw. z art. 3b pkt 1 i pkt 2 u.p.o.u.a. poprzez ich błędne zastosowanie, podczas gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki warunkujące zatrzymanie Skarżącemu prawa jazdy, z uwagi na to, iż nie została wydana ostateczna decyzja w przedmiocie uznania Skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.

Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu Skarżącemu, które to koszty nie zostały opłacone nawet w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w szczególności wskazując na okoliczności, które w jego ocenie mają świadczyć o tym, że decyzja o uznaniu go za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych nie stała się ostateczna, a ponadto na błędne uznanie przez WSA, że SKO prawidłowo zbadało, czy wpłynął wniosek organu uprawnionego o uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, błędną ocenę przez WSA skutków wniosku Skarżącego o przedłużenie postępowania dowodowego, wreszcie na błędne przyjęcie przez WSA, że wniosek Skarżącego o rozłożenie zobowiązania na raty, czy też zarejestrowanie się Skarżącego jako osoby poszukującej pracy, nie mogły wpłynąć na prawidłowość rozstrzygnięcia SKO.

Pismem z [...] kwietnia 2023 roku pełnomocnik Skarżącego poinformował, że decyzją z [...] sierpnia 2020 roku nr [...] Starosta A., po wznowieniu postępowania, uchylił decyzję własną z [...] października 2018 r. nr [...] o zatrzymaniu Skarżącemu dokumentu prawa jazdy kategorii "B" o nr [...] na druku [...], wydanym [...] stycznia 2005 r. Pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Starosty A. z [...] lipca 2020 roku o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego wyżej powołaną decyzją z [...] października 2018 r. oraz z powołanej wyżej decyzji z [...] sierpnia 2020 roku nr [...]

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wskazać też trzeba, iż zgodnie treścią z art. 5 ust. 3b u.p.o.u.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika:

1) składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.) oraz

2) po uzyskaniu z centralnej ewidencji kierowców informacji, że dłużnik alimentacyjny posiada uprawnienie do kierowania pojazdami, kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego wraz z odpisem tej decyzji.

Stosownie zaś do art. 5 ust. 5 u.p.o.u.a. na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Z powołanych regulacji wynika, że starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy wówczas, gdy spełnione zostaną dwie przesłanki. Pierwszą z nich jest wydanie ostatecznej decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych a drugą - wystąpienie przez organ właściwy dłużnika z wnioskiem do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 5 u.p.o.u.a. jest więc decyzją ściśle uzależnioną od decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Starosta jest tą decyzją związany, co oznacza, iż po otrzymaniu stosownego wniosku jest zobligowany do wydania decyzji o zatrzymaniu dłużnikowi prawa jazdy – por. wyrok NSA z 21 listopada 2018 r., sygn. I OSK 83/17. Organ nie ma luzu decyzyjnego i w sytuacji wystąpienia wskazanych w art. 5 ust. 5 u.p.o.u.a przesłanek obowiązany jest wydać decyzję odpowiadającą treści tego przepisu. Organ nie weryfikuje zasadności uznania danej osoby za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, jest on bowiem związany ostateczną decyzją w tym przedmiocie oraz wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy. Nie weryfikuje również ponownie sytuacji materialnej i osobistej dłużnika, skoro tego rodzaju okoliczności zostały uprzednio ustalone w odrębnym postępowaniu, dotyczącym uznania za dłużnika alimentacyjnego – por. wyroki NSA z 20 października 2017 r., I OSK 154/16 i z 14 października 2016 r., I OSK 287/15.

Uwzględniając zreferowane uwarunkowania systemowe stosowania art. 5 ust. 5 u.p.o.u.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej. Nie można zgodzić się, że WSA wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy. Wszystkie okoliczności istotne zostały prawidłowo ustalone i rozważone. W sprawie jest bezsporne, że decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...] Burmistrz B., działając na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.o.u.a. uznał Skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Realizując rygor przewidziany treścią art. 5 ust. 3b pkt 2 u.p.o.u.a. Burmistrz, wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r.u zwrócił się do Starosty o zatrzymanie Skarżącemu prawa jazdy.

Podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, majątkowej i dochodowej Skarżącego nie mają znaczenia w sprawie. Oczekiwane skutki mogły wywołać w postępowaniu, w którym wydano decyzję o uznaniu Skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. WSA prawidłowo zwrócił Skarżącemu uwagę, na możliwość uchylenia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, po spełnieniu przesłanek z art. 5 ust. 6 u.p.o.u.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje żadnych podstaw, by kwestionować skuteczność doręczenia Skarżącemu decyzji nr [...] z [...] lipca 2018 r. uznającej Skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W aktach sprawy znajduje się poświadczone za zgodność z oryginałem zwrotne potwierdzenie odbioru ww. decyzji w trybie art. 43 k.p.a. Skarżący nie kwestionuje, że decyzja została odebrana przez jego żonę [...] lipca 2018 r. Wywodzi natomiast, że wobec orzeczonej pomiędzy małżonkami separacji wyrokiem sądu z czerwca 2004 r., nie mogła ona zostać uznana za dorosłego domownika, co przesądza, iż nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji. Należy zgodzić się ze Skarżącym, że kwestia ta nie została należycie rozważona przez WSA, niemniej jednak ostatecznie sformułowane w tej materii konkluzje są prawidłowe. Skarżący nie dostrzega bowiem, że ewentualna wadliwość doręczenia decyzji w trybie art. 43 k.p.a. nie dowodzi tego, że do doręczenia faktycznie nie doszło. Naruszenie przepisów k.p.a. regulujących tryb i zasady doręczeń przesyłek w toku postępowania nie zawsze jest równoznaczne z brakiem doręczenia. Należy odnotować, że Skarżący w ogóle nie kwestionuje, że faktycznie doręczono mu decyzję z [...] lipca 2008 r. Twierdzi jedynie, że uczyniono to wadliwie, a przez to bezskutecznie. Skarżący nie przedstawia żadnych dowodów ani twierdzeń, że żona nie przekazała mu przesyłki, nie podjął również jakichkolwiek działań reklamacyjnych. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że nie doszło do doręczenia Skarżącemu decyzji z [...] lipca 2018 r. Skarżący nie przestawił żadnych dowodów potwierdzających fakt, że wniósł odwołanie od decyzji z [...] lipca 2018 r.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, odnoszące się do wadliwego ustalenia i rozważenia stany faktycznego w sprawie, nie mogły więc odnieść oczekiwanych skutków procesowych – zarzuty I. a-c.

Nie można zgodzić się, że WSA wadliwie skonfrontował interes społeczny z interesem Skarżącego. W świetle jednoznacznych ustaleń w sprawie, organy były zobowiązane do wydania decyzji w trybie art. 5 ust. 5 u.p.o.u.a. Kwestia bilansowania interesu społecznego z interesem Skarżącego została więc rozstrzygnięta w przepisach prawa, nie pozostawiając orzekającym w sprawie organom żadnej przestrzeni na własne oceny w tym zakresie – zarzut I. d. skargi kasacyjnej.

Wobec prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych, które w sposób bezsporny korelują z kompetencją organu do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 5 ust. 5 u.p.o.u.a., nie mógł zostać uwzględniony zarzut wadliwego zastosowania tego przepisu – zarzut II. a.

W sprawie bez znaczenia pozostaje fakt, że decyzją z [...] sierpnia 2020 roku nr [...] Starosta A., po wznowieniu postępowania, uchylił decyzję własną z [...] października 2018 r. nr [...] o zatrzymaniu Skarżącemu dokumentu prawa jazdy kategorii "B" o nr [...] na druku [...], wydanym [...] stycznia 2005 r. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja SKO z [...] grudnia 2018 r. nr [...], która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając w trybie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.