Wyrok z dnia 2023-07-26 sygn. I OSK 440/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2521/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r. nr KOC/5211/Fa/19 w przedmiocie uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2521/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r. nr KOC/5211/Fa/19 w przedmiocie uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, dalej też Kolegium, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 3 lipca 2019 r., orzekającą o uznaniu [...] za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Zdaniem organu odwoławczego, skarżący nie zastosował się do prawidłowo doręczonego wezwania z dnia 24 kwietnia 2019 r. i nie stawił się w organie I instancji celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz złożenia oświadczenia majątkowego. Organy dysponując zaświadczeniem komornika sądowego o braku jakichkolwiek wpłat na poczet zobowiązania alimentacyjnego w okresie ostatnich 6 miesięcy były zobowiązane wydać na podstawie art. 5 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. 2017r. poz. 489 ze zm., dalej ustawa) decyzję o uznaniu skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych na dzieci.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, w sprawie zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie uznania dłużnika alimentacyjnego - [...] za uchylającego się od zobowiązań. Mimo wezwania (uznanego za skutecznie doręczone w trybie art. 44 k.p.a.) do osobistego stawiennictwa celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego, dłużnik nie stawił się. Tym samym organ odwoławczy zasadnie przyjął, że wystąpiła okoliczność wymieniona w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy, tj., że po skierowaniu wezwania do stawienia się w Referacie świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego dłużnik nie stawił się, uniemożliwiając tym samym organowi przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oparte na uznaniu, jakoby jednorazowe niestawienie się na wezwanie organu administracji, spowodowane nieodebraniem wezwania w terminie, wypełniało ustawowe znamiona uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, co miałoby w niniejszej sprawie uzasadniać uznanie skarżącego za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, podczas gdy ww. przesłanka charakteryzuje się istotnym stopniem uporczywości, zaś niestawiennictwo na wezwanie organu, w sytuacji, w której wezwanie to zostało uznane za doręczone w trybie art. 44 k.p.a. nie jest wystarczającą ku temu przesłanką.

Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych decyzji, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - oświadczenia [...] z dnia 19.10.2020 r. - na okoliczność tego, że [...] w okresie od 1 grudnia 2018 roku do 3 czerwca 2019 roku uregulował kwoty należnych alimentów oraz stanu zdrowia [...] powodującego niemożność odbierania korespondencji urzędowej, albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie; przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu nie zapłacone w całości ani w części, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Istotą sporu i skargi kasacyjnej zasadzającej się na jednym zarzucie jest kwestia czy jednorazowe niestawienie się na wezwanie organu wypełnia ustawowe znamiona uznania skarżącego za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy art. 5 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017r., poz. 489 ze zm). Stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy, w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych, - organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.

Wyjaśnić zatem trzeba, że przesłankami uprawniającymi organ do wszczęcia postępowania w sprawie uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych są: 1) uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego lub odmowa złożenia oświadczenia majątkowego; 2) odmowa zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny lub poszukujący pracy; 3) odmowa przyjęcia bez uzasadnionej przyczyny propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub też udziału w szkoleniu zawodowym.

Z kolei z art. 5 ust. 3a ustawy wynika, że decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika, który przez ostatnie 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze swych zobowiązań w kwocie nie niższej niż 50% wysokości bieżąco ustalonych alimentów. Z przytoczonych przepisów wynika wprost, że postępowanie w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych może zostać wszczęte po wystąpieniu chociażby jednej z przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 3, a decyzja w tym przedmiocie może zostać wydana, jeżeli nie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 5 ust. 3a. Czyli składowa przesłanek wynikających z przepisów art. 5 ust. 3 (choćby jednej przesłanki) i art. 5 ust. 3a powoduje, że łączne ich wystąpienie narzuca organowi rozwiązanie, czyli wydanie decyzji o określonej treści (por. Prawo administracyjne. Zagadnienia ogólne i ustrojowe. Redakcja naukowa J. Blicharz, P. Lisowski, Warszawa 2022, s. 127). Kwestie te pozostają w sprawie bezsporne, dłużnik na wezwanie nie stawił się (z przepisu wynika zaś że wystarczy jedno niestawiennictwo), jednocześnie zgromadzone w sprawie dowody (zaświadczenie komornika sądowego o braku jakichkolwiek wpłat na poczet zobowiązania alimentacyjnego w okresie ostatnich 6 miesięcy) wykazują, że przesłanka z art. 5 ust. 3a również się ziściła, alimenty nie były bowiem w okresie 6 miesięcy płacone. Czyli na dzień wydania decyzji przesłanki obu powołanych przepisów się ziściły i organy nie mogły wydać decyzji o odmiennej treści. Organy działały bowiem w granicach i na podstawie upoważnienia ustawowego. Biorąc pod uwagę powołane przepisy oraz stan faktyczny sprawy należało uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów za niesłuszny i bezpodstawny.

Zauważyć jedynie na marginesie można, że skarżący również później – w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowego – żadnego wywiadu/oświadczenia majątkowego przed organami nie złożył. Zaś próba dowodzenia poprzez składanie na etapie skargi kasacyjnej – oświadczenia [...] z dnia 19.10.2020 r. na okoliczność tego, że [...] w okresie od 1 grudnia 2018 roku do 3 czerwca 2019 roku uregulował kwoty należnych alimentów oraz stanu zdrowia [...] powodującego niemożność odbierania korespondencji urzędowej – jest w świetle ww. zaświadczenie komornika sądowego nieskuteczna, należało bowiem wykonać te czynności w szczególności w czasie trwania postępowania przed właściwymi organami administracji publicznej. Zaskarżone decyzje wydane w tamtym czasie były skuteczne zarówno w świetle prawa, jak i posiadanego przez organy materiału dowodowego. Należy mieć na uwadze, że każdy kto posiada jakiekolwiek zobowiązania winien mieć możliwość odbierać własną korespondencję, zaś w przypadku jakichkolwiek trudności z odbiorem korespondencji, ustanowić pełnomocnika do jej odbioru.

W związku z sformułowanym zarzutem kasacyjnym pamiętać także należy, że kontrola sądowoadministracyjna, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wskazywane wyżej wnioski dowodowe. Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed Sądem I instancji. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu. Przeprowadzenie po raz pierwszy dowodu z dokumentu w postępowaniu kasacyjnym, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości i wystarczalności doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. wskazać trzeba, że fikcja prawna doręczenia jest instytucją niezbędną do prowadzenia każdego postępowania, celem zagwarantowania pewności obrotu prawnego, a doręczenie takie jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki jak doręczenie rzeczywiste pisma adresatowi. Jednym ze skutków doręczenia w tym trybie w postępowaniu administracyjnym jest rozpoczęcie biegu terminów związanych z doręczeniem pisma, w tym również terminów do wniesienia środków zaskarżenia. Pozostaje jedynie ustalić czy doręczenie nastąpiło na właściwy adres. Posiadany przez organ adres skarżącego był w tamtym momencie jednym z aktualnych skoro część pism procesowych (decyzja organu I instancji) była pod danym adresem odbierana/doręczana. Sąd odwoławczy nie ma jednak obowiązku odnieść się szczegółowo do tej kwestii, gdyż nie była ona objęta zarzutem kasacyjnym.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Odnośnie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w ramach prawa pomocy wskazać trzeba, że wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.