Wyrok z dnia 2024-01-12 sygn. I OSK 784/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: Starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 827/21 w sprawie ze skargi M.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2021 r. nr SKO.4111.55.2021 w przedmiocie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M.I. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 827/21 po rozpoznaniu skargi M.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 10 sierpnia 2021 r. nr SKO.4111.55.2021 w przedmiocie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z 9 czerwca 2021 r. nr OPS.FA.525.1.385.2021.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 20 października 2015 r. nr PS-FA-4800-251-2015 Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego przyznał M.I. (dalej "skarżący") świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w wieku od 18 lat do ukończenia 25 roku życia od 1 października 2015 r. do 30 września 2016 r. w wysokości 300 zł miesięcznie. Decyzją z 20 października 2015 r. nr PS-FA-4800-252-2015 Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego przyznał skarżącemu świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w wieku od 18 lat do ukończenia 25 roku życia od 1 września 2015 r. do 30 września 2015 r. w wysokości 300 zł miesięcznie. Decyzją z 27 września 2016 r. nr PS-FA-4800-087-2016 Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego przyznał skarżącemu świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w wieku od 18 lat do ukończenia 25 roku życia od 1 października 2016 r. do 30 września 2017 r. w wysokości 300 zł miesięcznie.

Decyzją z 9 czerwca 2021 r. nr OPS.FA.525.1.385.2021 Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego uznał, że wypłacone na podstawie powyższych decyzji świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w wieku od 18 lat do ukończenia 25 roku życia stanowią świadczenia nienależnie pobrane i zobowiązał skarżącego do ich zwrotu w łącznej kwocie 7500 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

Decyzją z 10 sierpnia 2021 r. nr SKO.4111.55.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, uchyliło zaskarżoną decyzję i w zakresie określonym w pkt 1 orzekło co do istoty sprawy – o zwrocie przez skarżącego świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 września 2015 r. do 30 września 2017 r. w łącznej kwocie 7500 zł bez odsetek.

W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że 25 maja 2021 r. do organu I instancji wpłynął wyrok Sądu Rejonowego w [...] z 12 lutego 2021 r. (prawomocny od 27 marca 2021 r.) o wygaśnięciu z dniem 1 września 2015 r. obowiązku alimentacyjnego G.C. wobec M.I. (uprzednio C.). Organ zauważył, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji minęły już okresy świadczeniowe: 2014/2015, 2015/2016, 2016/2017, a świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane na rzecz strony zostały zrealizowane. Z karty wypłaty świadczeń między innymi wynika, że w okresie od 1 września 2015 r. do 30 września 2017 r. stronie wypłacono świadczenia w łącznej kwocie 7.500,00 zł. Ponadto Komornik Sądowy postanowieniem z 19 maja 2021 r., [...] umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte przeciwko dłużnikowi G.C. w zakresie alimentów bieżących na rzecz wierzyciela M.I. począwszy od 1 września 2015 r.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma wyłącznie przepis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm., dalej "p.o.a.") jako przepis szczególny, ponieważ Sąd prawomocnym orzeczeniem z 12 lutego 2021 r. orzekł o wygaśnięciu od 1 września 2015 r. obowiązku alimentacyjnego G.C. wobec skarżącego, któremu wypłacono świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 września 2015 r. do 30 września 2017 r. Zdaniem Kolegium, w rezultacie powyższego, skarżący jest zobowiązany do zwrotu świadczenia bez odsetek na podstawie art. 29 ust. 3 p.o.a.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji w zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosował art. 29 ust. 3 p.o.a., ale błędnie zastosował art. 23 ust. 1, art. 23 ust. 1a tej ustawy. Wobec samodzielnego uregulowania w przepisie art. 29 ust. 3 p.o.a. zasad zwrotu pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, art. 23 ust. 1 p.o.a. w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania ponieważ są to dwie odrębne instytucje. Dopiero, gdy ostateczną stanie się decyzja o zwrocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego strona może wystąpić z wnioskiem o umorzenie pobranych świadczeń w całości lub części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenia na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

Skargę na powyższą decyzję złożył M.I. zarzucając organowi:

a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. p.o.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i ustalenie, że wskazany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 23 tej ustawy i wyłącza stosowanie pojęcia "nienależnie pobranych świadczeń", kiedy wskazany wniosek jest sprzeczny z wykładnią systemową;

b. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 w zw. z art. 23 ust. 1 p.o.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieodróżnienie pojęć "świadczenia nienależnie pobranego" i "świadczenia nienależnego", kiedy to wskazana norma uzależnia obowiązek zwrotu świadczenia od faktu nienależnego pobrania świadczenia;

c. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób godzący w interes społeczny i słuszny interes obywatela i orzeczenie obowiązku zwrotu świadczenia przez skarżącego, pomimo że świadczenia te zostały przeznaczone przez stronę na niezbędną adaptację do roli w społeczeństwie;

d. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił złożoną skargę, uchylając decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 p.o.a. Przytaczając treść powyższego przepisu Sąd zwrócił uwagę, iż w powołanym artykule ustawodawca zamieścił przepisy, których zastosowanie ma miejsce w szczególnych sytuacjach, a mianowicie zmiany wysokości alimentów albo zwolnienia dłużnika alimentacyjnego z obowiązku alimentacyjnego. Opisane zmiany następują w trakcie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zasady zwrotu albo wyrównania tych świadczeń prawodawca przedstawił w grupie przepisów zawartych w art. 29 p.o.a. - odrębnej od reguł dotyczących nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych wskazanych w art. 23 tej ustawy. Takie odrębne podejście do stanów faktycznych, do których odwołuje się art. 29 ustawy skłaniać winno do refleksji, czy zasadne jest określanie świadczeń, o których mowa w art. 29 p.o.a. (podlegających zwrotowi albo wyrównaniu), nienależnie pobranymi świadczeniami alimentacyjnymi.

Sąd podkreślił, że w przepisach art. 29 ust. 2 i 3 p.o.a. dla określenia świadczeń podlegających zwrotowi nie posłużono się pojęciem "nienależnie pobranych świadczeń" tak jak w art. 23 tej ustawy. Dodatkowo zwraca uwagę również to, że wyrównanie świadczeń w przypadkach wyszczególnionych w kolejnych ust. 1-4 art. 29 nie następuje od "zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczeń w całości lub w części", a więc od wystąpienia przesłanek definiujących nienależnie pobrane świadczenia w art. 2 pkt 7 ustawy, ale od określonych w przepisach art. 29 zdarzeń.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w przypadku, gdy sąd zwolnił osobę z obowiązku alimentacyjnego, a osoba uprawniona, w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne świadczenia z funduszu alimentacyjnego, pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za ten okres, obowiązana jest do ich zwrotu bez odsetek. W takiej sytuacji przepis art. 23 p.o.a., regulujący instytucję nienależnie pobranych świadczeń, stosuje się odpowiednio (art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 2 powoływanej ustawy). Z powyższej regulacji wynika, iż uzyskanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego w warunkach opisanych w art. 29 ust. 2 i 3 p.o.a. nie stanowi nienależnego pobrania świadczeń, lecz jest to odrębna sytuacja prawna, różna od tych opisanych w art. 2 pkt 7 p.o.a. Normy dotyczące nienależnie pobranych świadczeń wynikające z art. 23 p.o.a. mają jedynie do niej odpowiednie zastosowanie.

Mając na uwadze charakter przesłanek, które na gruncie art. 2 pkt 7 p.o.a. charakteryzują instytucję nienależnie pobranego świadczenia, a jednocześnie konstatując, iż sytuacja zachodząca w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazuje podobieństwa do tej postaci nienależnie pobranego świadczenia, o której mowa w art. 2 pkt 7 p.o.a., Sąd uznał, iż przesłanka subiektywna wyrażająca się świadomością świadczeniobiorcy, winna być prawnie relewantna dla możliwości ustalenia zakresu zastosowania instytucji nienależnie pobranych świadczeń w sytuacji opisanej w art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 2 p.o.a. Powyższe pozwala odwołać się do generalnej zasady różnicującej pojęcia "nienależne świadczenie" i "świadczenie nienależnie pobrane". O ile świadczenie nienależne jest pojęciem obiektywnym i występuje m.in. wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, a zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby, o tyle świadczenie nienależnie pobrane, to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu jej świadomości lub woli albo też określone zawinione zachowanie. Nie można zatem uznać świadczeń za nienależnie pobrane, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Obowiązek zwrotu wypłaconych świadczeń obciąża zatem tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Tym samym dla prawidłowego ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie (zob. m.in.: wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1065/18; wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r., I OSK 1901/19; wyrok NSA z 4 lipca 2018 r., I OSK 309/18; wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r., I OSK 2081/13, wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., I OSK 826/09).

Sąd uznał, że dzień zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 2 p.o.a., należy utożsamiać z dniem uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o uchylenie obowiązku alimentacyjnego. Do tego momentu nie istnieje w obrocie prawnym odrębny tytuł egzekucyjny, na podstawie którego mogłaby być prowadzona egzekucja, a jej bezskuteczność skutkować możliwością wypłacenia wierzycielowi alimentacyjnemu świadczenia z funduszu. Wyrokiem tym organ, podobnie jak i strony stosunku alimentacyjnego, pozostaje związany tak długo jak wyrok ten pozostaje w obrocie prawnym (art. 365 § 1 k.p.c.). Ograniczenie lub uchylenie obowiązku alimentacyjnego następuje wprawdzie już na skutek zmiany przesłanek materialnych, jednak skuteczność prawną zyskuje dopiero przez uchylenie prawomocnego wyroku zasądzającego alimenty (a w przedmiotowej sprawie konkretnie ustalenie, że obowiązek alimentacyjny wygasł), który aż do tej chwili zachowuje moc obowiązującą i na skutek tego tamuje uznanie materialnych skutków zmiany. Toteż – jak stwierdził Sąd Najwyższy - dopiero z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o uchylenie lub ograniczenie obowiązku alimentacyjnego (lub ustalenie jego wygaśnięcia) odpada podstawa prawna rat alimentacyjnych pobranych ponad miarę zakreśloną uchyleniem lub ograniczeniem (por. uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16 listopada 1954 r., I Co 41/54, publ. OSNCK 1956/1/3 - wydana w nieaktualnym już stanie prawnym, jednak zawierająca analizę prawną całkowicie adekwatną do rozważań niezbędnych dla kontrolowanej sprawy). "Dzień zmiany wysokości zasądzonych alimentów" należy zatem co do zasady utożsamiać z dniem uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o uchylenie ograniczenie obowiązku alimentacyjnego lub o ustalenie jego wygaśnięcia i dopiero od tego momentu możliwe jest żądanie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego na zasadzie art. 29 ust. 2 i 3 p.o.a. Do tego dnia natomiast organ posiada pełny tytuł do wypłaty wierzycielowi alimentacyjnemu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tytułem tym jest dotychczasowy prawomocny wyrok zasądzający alimenty i nie można, co do zasady, skutecznie twierdzić, że wyrok dokonujący zmian w zakresie obowiązku alimentacyjnego niweczy automatycznie z mocą wsteczną moc obowiązującą wyroku pierwotnie kształtującego obowiązek alimentacyjny. Wyjątek od powyższego stanowi sytuacja, kiedy świadczenia z funduszu alimentacyjnego były pobierane przez osobę, która przyjęła je w złej wierze, wiedząc, że się jej nie należą. Podobnie stwierdził WSA w Bydgoszczy – "Nie można zatem zasadnie twierdzić, że z procesowego punktu widzenia, który niewątpliwie eksponuje charakter gwarancyjny uprawnień wierzyciela alimentacyjnego, wyrok uchylający z datą wsteczną obowiązek alimentacyjny, niweczy z mocą wsteczną wyrok pierwotnie kształtujący obowiązek alimentacyjny" (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 1012/18).

W ocenie Sądu I instancji, powyższe uwagi nie mogą zostać całkowicie pominięte przy określeniu momentu, w którym wierzyciel alimentacyjny uzyskał świadomość, że alimenty mu się nie należą. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie zgodził się z tezą, że w okresie, za który wstecznie stwierdzono wygaśnięcie obowiązku alimentacyjnego, wierzyciel alimentacyjny winien mieć świadomość, że wypłacane mu świadczenie jest nienależne. Nie można też przyjąć, że skutkiem wytoczenia przez dłużnika alimentacyjnego powództwa o uchylenie obowiązku alimentacyjnego jest powstanie po stronie wierzyciela świadomości, że świadczenia pobierane z funduszu po dniu wytoczenia powództwa są świadczeniami nienależnie pobranymi. Należy bowiem pamiętać, że w tym czasie obowiązek alimentacyjny wynikał z pozostającego w obrocie prawnym prawomocnego wyroku wiążącego tak organ, jak i strony stosunku alimentacji. Z punktu widzenia źródeł wiedzy o tym, że obowiązek alimentacyjny istnieje, takie stanowisko prowadziłoby do wyższego wartościowania faktu wytoczenia powództwa o uchylenie obowiązku alimentacyjnego niż prawomocnego wyroku kształtującego obowiązek alimentacyjny. Taki zabieg wartościowania źródeł wiedzy o faktach mających prawne znaczenie jest niemożliwy do akceptacji, skoro prowadzi do zdeprecjonowania pozostającego w obrocie prawnym prawomocnego wyroku, którym strony stosunku alimentacyjnego pozostawały związane (art. 365 § 1 k.p.c.).

Sąd wskazał, że regulacją, która wyraźnie odwołuje się do obowiązku wierzyciela alimentacyjnego, w kontekście uzyskania wiedzy o określonych wydarzeniach, od których zależy prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jest art. 19 ust. 1 p.o.a. Przepis ten nakłada na osobę uprawnioną do świadczeń obowiązek zgłoszenia organowi nowych okoliczności mających wpływ na prawo do tych świadczeń. Możliwość wypełnienia powyższego obowiązku pozostaje pochodną stanu wiedzy osoby uprawnionej o zaistnieniu nowych okoliczności. Taką okolicznością, mającą wpływ na prawo do świadczeń, jest niewątpliwie uprawomocnienie się orzeczenia uchylającego obowiązek alimentacyjny. Nie jest nią natomiast powzięcie przez wierzyciela alimentacyjnego wiadomości o wytoczeniu powództwa o uchylenie obowiązku alimentacyjnego (zob. m.in. wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r., I OSK 2081/13). Należy także mieć na uwadze, iż adresatami świadczenia z funduszu alimentacyjnego są osoby będące w trudnej sytuacji materialnej, na co wskazuje konieczność uwzględnienia kryterium dochodowego przy przyznawaniu tegoż świadczenia (art. 9 ust. 2 p.o.a.), zaś samo świadczenie służy zapewnieniu bieżącego utrzymania.

Konsekwencją zatem przedstawionego stanowiska prezentującego, że dniem zmiany wysokości zasądzonych alimentów (dla kontrolowanej sprawy - dzień uchylenia zasądzonych alimentów) jest dzień, w którym wyrok dokonujący zmian w zakresie obowiązku alimentacyjnego staje się prawomocny (wykonalny) musi stać się stwierdzenie braku uprawnień organu do żądania zwrotu wypłaconego stronie świadczenia z funduszu alimentacyjnego za czas sprzed tego dnia. Sąd w konkluzji stwierdził, że nie do zaakceptowania byłoby oczekiwanie od osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, które dodatkowo pozbawione są należnego im wsparcia od osób do tego zobowiązanych, aby ponosiły ryzyko obowiązku zwrotu otrzymanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek wyroku, który z datą wsteczną określił ustanie obowiązku alimentacyjnego, na którą to okoliczność osoba uprawniona może nie mieć jakiegokolwiek wpływu.

W oparciu o powyższe, Sąd I instancji uznał, że obie decyzje w sprawie zostały wydane na skutek nieprawidłowej wykładni art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 2 i art. 23 ust. 1 p.o.a., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Na podstawie art. 173 i art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zaskarżono powyższy wyrok w całości i zarzucono mu naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 2 p.o.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dzień zmiany wysokości zasądzonych alimentów" należy co do zasady utożsamiać z dniem uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o uchylenie ograniczenie obowiązku alimentacyjnego lub o ustalenie jego wygaśnięcia - w sytuacji, gdy dzień zmiany wysokości zasądzonych alimentów" można co do zasady utożsamiać z dniem uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o obniżenie wysokości alimentów, a nie orzeczenia o uchylenie obowiązku alimentacyjnego bądź jego wygaśnięciu;

2) art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 2 i art. 23 ust. 1 p.o.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej "Konstytucja RP") w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w tej sprawie, że wbrew zaufaniu obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, podważającym stan prawny ukształtowany ostateczną decyzją przyznającą świadczenie i prawomocnym wyrokiem ustalającym prawo do alimentów, w okresie pozostawania tych rozstrzygnięć w obrocie prawnym, byłoby nakazanie zwrotu świadczenia, mimo iż osoba uprawniona do alimentów otrzymała świadczenie w przekonaniu, że działa zgodnie z obowiązującym prawem, nie mając przy tym świadomości, że jej uprawnienie do alimentów wygasło, kiedy zwrot ten miałby nastąpić już z własnych środków strony skarżącej często bardzo szczupłych - w sytuacji gdy w tej sprawie, zgodne z zasadą zaufaniu obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w przypadku wydania z udziałem strony skarżącej prawomocnego wyroku stwierdzającego wygaśniecie z mocą wsteczną obowiązku alimentacyjnego wynikającego z ugody, było nakazanie zwrotu świadczenia, nawet jeśli osoba uprawniona do alimentów otrzymała świadczenie w przekonaniu, że działa zgodnie zobowiązującym prawem i przy jego pobieraniu nie miała świadomości, że jej uprawnienie do alimentów wygasło, a przy tym nie zostało wykazane przez Sąd, że zwrot ten miałby nastąpić z własnych, bardzo szczupłych środków strony skarżącej;

3) naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. art. 29 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 2 i art. 23 ust. 1 p.o.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. polegające na uchyleniu w całości decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie w przedmiocie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 września 2015 r. do 30 września 2017 r. w łącznej kwocie 7.500,00 zł bez odsetek - z powodu przyjęcia, że organy administracji dokonały wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 2 i art. 23 ust. 1 p.o.a. i z powodu przyjęcia, że prawomocny od dnia 27 marca 2021 r. wyrok Sądu Rejonowego w [...] z 12 lutego 2021 r. sygn. akt [...] ustalający, że obowiązek alimentacyjny G.C. wobec M.I. wynikający z ugody wygasł z dniem 1 września 2015 r. i wywarł skutek jedynie na przyszłość od daty jego uprawomocnienia - w sytuacji gdy organy administracji nie dokonały ani wadliwej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 2 i art. 23 ust. 1 p.o.a., a biorąc pod uwagę, że związanie prawomocnym orzeczeniem tj. wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z 12 lutego 2021 r. sygn. akt [...] ustalającym, że obowiązek alimentacyjny G.C. wobec M.I. wynikający z ugody wygasł z dniem 1 września 2015 r. oznacza, że od dnia jego uprawomocnienia, tj. od dnia 27 marca 2021 r. wywarł on skutek wstecz i strona skarżąca nienależnie pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 września 2015 r. do 30 września 2017 r. i zobowiązania była do ich zwrotu, przez co brak było podstaw do uchylenia decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

2. zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku wpierw przyjął, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana na skutek nieprawidłowej wykładni przepisu art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 2 p.o.a., bowiem dzień zmiany wysokości zasądzonych alimentów należy co do zasady utożsamiać z dniem uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o uchylenie ograniczenie obowiązku alimentacyjnego lub o ustalenie jego wygaśnięcia. Z tą wykładnią przepisu nie można się zgodzić, gdyż zgodnie z wykładnią językową "dzień zmiany wysokości zasądzonych alimentów" można co do zasady utożsamiać z dniem uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o obniżenie wysokości alimentów ("zmiana wysokości" oznacza zmianę kwoty alimentów), a nie orzeczenia o uchylenie obowiązku alimentacyjnego bądź jego wygaśnięciu, ponieważ (także zgodnie z wykładnią systemową w ramach przepisu art. 29 p.o.a.), w przypadku podniesienia wysokości alimentów dokonuje się wyrównania zgodnie z przepisem art. 29 ust. 4 tej ustawy, a nie zwrotu świadczeń.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku przyjął też, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana na skutek nieprawidłowej wykładni przepisu art. 29 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 2 i art. 23 ust. 1 p.o.a., jednakże analiza treści zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi temu przeczy, bowiem stanowisko Kolegium dotyczące interpretacji tych przepisów było takie same jak stanowisko Sądu (Sąd I instancji nie wskazał jakie odmienne stanowisko miałoby wynikać z tej decyzji). Inną kwestią jest odmienne stanowisko organu co do zastosowania w sprawie tych przepisów. W ocenie Kolegium prawidłowa subsumpcja ww. przepisów prowadzi do wniosku, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, w przypadku wydania z udziałem strony skarżącej prawomocnego wyroku stwierdzającego wygaśniecie z mocą wsteczną obowiązku alimentacyjnego wynikającego z ugody (o czym świadczy treść sentencji wyroku Sądu Rejonowego w [...] z 12 lutego 2021 r. sygn. akt [...]), było nakazanie zwrotu świadczenia, nawet jeśli osoba uprawniona do alimentów otrzymała świadczenie w przekonaniu, że działa zgodnie z obowiązującym prawem i przy jego pobieraniu nie miała świadomości, że jej uprawnienie do alimentów wygasło, a przy tym nie zostało wykazane przez Sąd, że zwrot ten miałby nastąpić z własnych, bardzo szczupłych środków strony skarżącej.

Kolegium podniosło również, że zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydal lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Ustalenie, że obowiązek alimentacyjny wygasł konkretnego dnia wskazanego w sentencji wyroku, wiąże się dopiero z wyrokiem prawomocnym. W dacie wytoczenia obu powództw (o podwyższenie alimentów i o ustalenie, że obowiązek alimentacyjny wygasł), strony procesu rozstrzyganego przez Sąd Rejonowy w [...] łączył cywilnoprawny stosunek alimentacyjny. Wyrok ów stał się prawomocny dopiero 27 marca 2021 r. W przeciwieństwie do wyroku zasądzającego alimenty, któremu Sąd - w przypadkach określonych w ustawie - z urzędu nadaje rygor natychmiastowej wykonalności (art. 333 § 1 pkt 1 k.p.c.), wyrok ustalający wygaśnięcie obowiązku alimentacyjnego uzyskuje moc wiążącą dopiero z chwilą jego uprawomocnienia się. Ponieważ wyrok konstytutywny (punkt 1 sentencji wyroku) nie zasądzał świadczenia, w tym punkcie nie był wyposażony w cechę wykonalności, a jedynie w cechę skuteczności. Tylko w sytuacji wyroków konstytutywnych skuteczność wyraża się wprowadzeniem różnego rodzaju zmian w sferze materialnoprawnej (K. Korzan - op. cit., s. 458-459). Mimo zatem, że bezpośrednim skutkiem ww. wyroku w punkcie 1 było wygaśnięcie stosunku alimentacyjnego z datą wsteczną 1 września 2015 r. to skutek ów ziścił się dopiero w momencie uprawomocnienia się wyroku (zatem 27 marca 2021 r.), nie zaś w jakiejkolwiek wcześniejszej chwili - w tym w szczególności w momencie wydania wyroku, w chwili doręczenia jego odpisu powodowi i pozwanym bądź w chwili złożenia jego odpisu organowi administracji. Zatem wszystkie organy państwowe stały się związane wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z 12 lutego 2021 r. sygn. akt [...] z chwilą prawomocności wyroku - z dniem 27 marca 2021 r. (art. 365 § 1 k.p.c.).

W ocenie Kolegium, związanie prawomocnym orzeczeniem, tj. wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z 12 lutego 2021 r. sygn. akt [...] ustalającym, że obowiązek alimentacyjny G.C. wobec M.I. wynikający z ugody wygasł z dniem 1 września 2015 r. oznaczało, że od dnia uprawomocnienia, tj. od 27 marca 2021 r. wywarł on skutek wstecz i strona skarżąca nienależnie pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 września 2015 r. do 30 września 2017 r. i zobowiązana była do ich zwrotu, przez co brak było podstaw do uchylenia decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tym przypadku rozważyć należało w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1, art. 29 ust. 2 i ust. 3 p.o.a. w kontekście dokonanej przez organy i zakwestionowanej przez Sąd I instancji wykładni tych przepisów. Zauważyć również należy, że stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny co znajduje umocowanie w treści skargi kasacyjnej, w której skarżący nie podnosi uchybień organów administracji publicznej w zakresie postępowania wyjaśniającego. Skoro stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości przywołać należy stan prawny, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Spór zaistniały w niniejszej sprawie sprowadza się de facto do wyjaśnienia, czy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane i wypłacone skarżącemu na mocy obu decyzji z 20 października 2015 r. i 27 września 2016 r. można uznać za świadczenia nienależnie pobrane i czy wyrok Sądu Rejonowego w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 12 lutego 2021 r. sygn. akt [...] ustalający wygaśnięcie obowiązku alimentacyjnego wobec skarżącego z dniem 1 września 2015 r. może stanowić o obowiązku zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Przed przystąpieniem do rozpoznania powołanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, przypomnieć należy, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja wydana została w oparciu o art. 29 ust. 3 p.o.a. W myśl tego przepisu, w przypadku, gdy sąd zwolnił osobę z obowiązku alimentacyjnego, a osoba uprawniona w okresie, o którym mowa w ust. 2, pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio. Natomiast w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio (art. 29 ust. 2 p.o.a.).

Z akt przedmiotowej sprawy bezsprzecznie wynika, że na mocy wyroku Sądu Rejonowego w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 12 lutego 2021 r. sygn. akt [...] ustalono m.in., że obowiązek alimentacyjny G.C. wobec skarżącego – M.I. (uprzednio C.) ustalony na kwotę 300 zł miesięcznie ugodą zawartą przed Sądem Rejonowym w [...] w dniu 6 sierpnia 2010 r. w sprawie [...] wygasł z dniem 1 września 2015 r. Ponadto, postanowieniem z 19 maja 2021 r. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w [...] postanowił, na podstawie art. 824 § 1 pkt 5 k.p.c. wszczęte przeciwko dłużnikowi (G.C.) postępowanie egzekucyjne umorzyć w zakresie alimentów bieżących na rzecz wierzyciela M.I. począwszy od dnia 1 września 2015 r. i prowadzić dalej postępowanie egzekucyjne w zakresie alimentów zaległych na rzecz wierzyciela M.I. oraz Burmistrza Miasta Aleksandrowa Łódzkiego.

Zwrócić uwagę należy, że zgodnie z brzmieniem art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższe oznacza, że związanie stron (oraz wyjątkowo innych osób), o którym mowa w powyższym przepisie, polega na związaniu tych osób dyspozycją zawartej w sentencji wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Inne sądy, organy państwowe oraz organy administracji publicznej są związane prejudycjalnie, czyli nie mogą dokonać odmiennej oceny prawnej roszczenia niż zawarta w prejudykacie, ale także nie mogą dokonać odmiennych ustaleń faktycznych (zob. m.in. wyroki NSA z: 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1442/11; 21 września 2022 r. sygn. akt. I OSK 1490/19; por. P. Grzegorczyk, Komentarz, [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Postępowanie rozpoznawcze. Redakcja naukowa T. Ereciński, Warszawa 2016, s. 690–729). Zauważyć zatem trzeba, że skoro na mocy wyroku Sądu Rejonowego w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 12 lutego 2021 r. sygn. akt [...] ustalono, że obowiązek alimentacyjny G.C. wobec skarżącego – M.I. (...) wygasł z dniem 1 września 2015 r., tym samym od tego dnia skarżącemu nie przysługiwała już możliwość ubiegania się o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Trafne są również wywody skarżącego kasacyjnie organu przytaczające stanowisko Sądu Najwyższego zaprezentowane w uchwale z 28 września 1949 r. sygn. akt WaC 389/49 ONS 1951 poz. 60, zgodnie z którym dopuszczalne jest ograniczenie czasu trwania świadczeń alimentacyjnych także za okres poprzedzający wytoczenie powództwa, jeśli wystąpiły okoliczności usprawiedliwiające takie żądanie. Z tych względów, skoro obowiązek alimentacyjny G.C. wobec skarżącego wygasł z dniem 1 września 2015 r. oznaczało to, że od dnia uprawomocnienia się orzeczenia Sądu Rejonowego w [...], tj. od dnia 27 marca 2021 r. skarżący pobierał świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 września 2015 r. – 30 września 2017 r., które mu się nie należały.

Zgodzić się należy z wywodami Sądu I instancji zawartymi na stronach 8 i 9 uzasadnienia, z których wynika, że w ww. artykule ustawodawca zamieścił przepisy, których zastosowanie ma miejsce w szczególnych sytuacjach, a mianowicie zmiany wysokości alimentów albo zwolnienia dłużnika alimentacyjnego z obowiązku alimentacyjnego. Opisane zmiany następują w trakcie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zasady zwrotu albo wyrównania tych świadczeń prawodawca przedstawił w grupie przepisów zawartych w art. 29 p.o.a. - odrębnej od reguł dotyczących nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych wskazanych w art. 23 tej ustawy. Sąd I instancji słusznie zatem postawił tezę, czy takie odrębne podejście do stanów faktycznych, do których odwołuje się art. 29 ustawy skłaniać winno do refleksji, czy zasadne jest określanie świadczeń, o których mowa w art. 29 p.o.a. (podlegających zwrotowi albo wyrównaniu), nienależnie pobranymi świadczeniami alimentacyjnymi. Nie ulega jednakże wątpliwości, że Sąd ten, w konsekwencji swoich rozważań, dokonał błędnej wykładni powyższego przepisu i niezasadnie zastosował przepis art. 23 ust. 1 p.o.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzyskanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego w warunkach opisanych w art. 29 ust. 2 i 3 p.o.a. nie stanowi bowiem nienależnie pobranego świadczenia, lecz jest odrębną sytuacją prawną, różną od tych opisanych w art. 2 pkt 7 p.o.a., zaś normy dotyczące nienależnie pobranych świadczeń wynikające z art. 23 ust. 1 i 1a p.o.a. mają jedynie do niej odpowiednie zastosowanie. Zwrócić uwagę należy, że art. 2 pkt 7 p.o.a. określa nienależnie pobrane świadczenie, które oznacza świadczenie z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów, e) (uchylona), f) wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję, g) wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 9 ust. 4b. Natomiast wedle brzemienia art. 23 ust. 1 p.o.a. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu.

Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno przepis art. 2 pkt 7 jak i art. 23 ust. 1 ustawy wprost stanowią o "nienależnie pobranych świadczeniach", o których nie stanowi art. 29 ust. 3 p.o.a. Jak już wyższej wspomniano, przepis art. 29 p.o.a. stanowi odrębną sytuację prawną różną od opisanej w art. 2 pkt 7 p.o.a., jak i art. 23 ust. 1 p.o.a. Nie są zatem trafne spostrzeżenia Sądu I instancji, że skoro w art. 29 ust. 2 i ust. 3 ustawodawca zamieścił stwierdzenie "Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio", to ze stwierdzenia tego można wywieść obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, a co za tym idzie badać świadomość bądź wolę strony co do pobranych świadczeń. Już z samej normy prawnej wyrażonej w art. 29 ust. 3 p.o.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd zwolnił osobę z obowiązku alimentacyjnego, a osoba uprawniona pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie i zasadnym stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 188 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.