Wyrok z dnia 2024-02-29 sygn. I OSK 252/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 872/21 w sprawie ze skargi P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r. nr KOC/772/Fa/21 w przedmiocie uznania za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 872/21 oddalił skargę P.B. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: organ) z 25 lutego 2021 r., nr KOC/772/Fa/21, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 30 grudnia 2020 r. nr 000493/740/12/2020 o uznaniu skarżącej za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania za obie instancje.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 21 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niedostrzeżenie uchybienia organu II instancji polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji, która została wydana przez organ niewłaściwy, co powinno skutkować uchyleniem decyzji;

2. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez oddalenie skargi wskutek niedostrzeżonych licznych uchybień organu administracji publicznej polegających na:

a) braku dokładnej analizy stanu faktycznego i zgromadzonych dowodów w sprawie, a w szczególności braku przeprowadzenia dowodu z akt toczącego się postępowania komorniczego przed Komornikiem Sądowym A.K., sygn. akt Kmp 15/20, w trakcie którego są egzekwowane od skarżącej alimenty, co powoduje, że druga strona otrzymuje dwukrotnie alimenty, tj. w trakcie postępowania egzekucyjnego oraz od funduszu alimentacyjnego,

b) braku zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, co uniemożliwiło stronie odniesienie się do okoliczności, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji,

c) braku przeprowadzenia dowodu z postępowania zażaleniowego toczącego się w Sądzie Okręgowym w Warszawie w sprawie alimentacyjnej, które miało wpływ na postępowanie alimentacyjne, bowiem skarżąca nigdy nie otrzymała wyroku w sprawie alimentów, co uniemożliwiło jej zaskarżenie tego wyroku,

d) dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło organ do błędnych ustaleń stanu faktycznego,

e) prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie strony do organów władzy publicznej, bowiem organ drugiej instancji nie wezwał strony do uzupełnienia materiału dowodowego,

f) braku zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania, co uniemożliwiło stronie zapoznanie się z aktami postępowania, a tym samym uniemożliwiono stronie złożenie wniosków dowodowych dotyczących skutecznej egzekucji komorniczej oraz postępowania zażaleniowego w przedmiocie alimentów (brak doręczenia wyroku w sprawie alimentów);

3. art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi, mimo, że strona skarżąca przedłożyła dokumenty, z których wynika, że nie było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji;

4. art. 151 w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ograniczenie się przez Sąd I instancji w istocie do przytoczenia stanowiska i poglądów organu drugiej instancji, bez jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego w sprawie;

5. art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego przez oddalenie skargi wskutek niedostrzeżenia licznych uchybień organu polegających na braku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 2 ust. 9, art. 3, art. 4, art. 5, art. 8b, art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 808 z późn. zm., dalej: u.p.u.a.) przez brak podstaw do wydania decyzji, w sytuacji gdy postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Komornika Sądowego jest skuteczne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd I instancji naruszył art. 151 w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ograniczenie się do przytoczenia stanowiska organów, bez przeprowadzenia ich analizy z uwzględnieniem stanowiska skarżącej. Organ rozpoznał sprawę ogólnikowo, nie przeprowadził postępowania dowodowego, a Sąd te błędy zaakceptował i nie jest wiadome dlaczego skargę oddalił, skoro wyłącznie ogólnikowo stwierdził, że organ przepisów nie naruszył. Tymczasem w ocenie skarżącej decyzja jest wadliwa, wobec skutecznego postępowania egzekucyjnego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Po pierwsze zauważyć należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej odnosi się wyłącznie do art. 141 § 4 p.p.s.a. (wadliwie połączonego z art. 151 p.p.s.a.), oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że pozostałe zarzuty pozbawione są uzasadnienia. Stan ten nie odpowiada standardom skargi kasacyjnej.

Należy też zwrócić uwagę, że poszczególne zarzuty dotyczą łącznie szeregu przepisów wymienionych w powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., odnoszący się do właściwości organu I instancji. Organem, który wydał decyzję, jest Prezydent m. st. Warszawy. Przepis art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. określa właściwość miejscową organu administracji, zawierając normę o charakterze generalnym. Przepis ten nie miał jednak zastosowania w sprawie, albowiem przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zawierają w tym zakresie własną regulację. Postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych wszczyna i prowadzi oraz wydaje decyzję organ właściwy dłużnika, zgodnie z art. 5 ust. 3 u.p.u.a. Organem właściwym dłużnika, zgodnie z definicją z art. 2 pkt 9 u.p.u.a., jest wójt, burmistrz lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Przepis art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. nie znajdował zatem zastosowania w sprawie, organ nie mógł go zatem naruszyć, zaś naruszenia przepisów u.p.u.a. nie zarzucono.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, odnoszące się do przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analogicznie, w przypadku postępowania przed sądem I instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na każdym etapie postępowania sądowego warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest zatem wykazanie możliwego istotnego wpływu na wynik sprawy. Ze względu na brak uzasadnienia oraz dołączenia wymienionych w zarzutach dokumentów lub dokumentów mogących potwierdzić stawiane tezy, zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść skutku. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. może przeprowadzić dowody z dokumentów, ich złożenie przez stronę nie jest zatem wykluczone. Powołując się na prowadzenie skutecznego postępowania egzekucyjnego w sprawie Kmp 15/20 skarżąca nie przedłożyła choćby zaświadczenia komornika, na czynności którego się powołuje. W tej sytuacji nie zostało uprawdopodobnione, że zgłaszany fakt rzeczywiście ma miejsce oraz istotne znaczenie z punktu widzenia przesłanek do wydania kwestionowanej decyzji. Podobnie nie uprawdopodobniono, jakie znaczenie dla sprawy niniejszej może mieć powoływany fakt prowadzenia postępowania zażaleniowego przed sądem powszechnym, skoro nie wykazano, że stan prawny ukształtowany wydanymi wyrokami nie uległ zmianie. Jakkolwiek za zasadny można uznać zarzut naruszenia przez organy art. 10 k.p.a., albowiem akta sprawy nie dokumentują wystosowania do strony określonego w tym przepisie zawiadomienia, to strona nie określiła, jakich to czynności i dowodów, istotnych ze względu na wynik postępowania, na skutek tego zaniechania nie dopełniła i nie zgłosiła. Także i w tym przypadku zarzut kasacyjny nie mógł odnieść skutku. Dowodów, o jakich skarżąca pisze w skardze kasacyjnej, również na etapie skargi kasacyjnej wszak nie złożyła.

Natomiast generalny zarzut pozbawienia strony udziału w postępowaniu nie znajduje potwierdzenia, pismem z 1 października 2020 r. organ I instancji wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego, a zawiadomieniem z 20 listopada 2020 r. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o uznaniu skarżącej za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania wyjaśnień. Skarżąca nie skorzystała z tego uprawnienia, mimo że została prawidłowo pouczona o możliwych konsekwencjach niestawiennictwa, w żaden sposób nie poinformowała również organu o niemożności stawiennictwa. Organ podejmował także próby telefonicznego kontaktu ze skarżącą, co wynika z notatki służbowej z 18 listopada 2020 r. Niewątpliwie zatem skarżąca wiedziała o działaniach podjętych przez organ, zaniechała natomiast udziału w czynnościach organu, nie wyrażała nimi żadnego faktycznego zainteresowania.

Ze względu na brak uzasadnienia, nie poddaje się rzeczowemu rozpoznaniu zarzut dowolnej oceny dowodów.

Z tego samego powodu nie poddaje się rozpoznaniu zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. albowiem nie można zidentyfikować o jakie złożone dokumenty, obalające podstawy do wydania decyzji, chodzi.

Pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i naruszenia zasady dwuinstancyjności, skoro sprawa była rozpoznana przez organy dwóch instancji, SKO rozpoznało odwołanie skarżącej od organu I instancji.

Nie jest skuteczny zarzut dotyczący art. 141 § 4 p.p.s.a. Kwestia, czy przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie, które stanowiły podstawę do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały. W uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 wyjaśniono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku takie stanowisko zawiera, zostało przedstawione na str. 5-6 uzasadnienia. W odniesieniu do przesłanki uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego Sąd I instancji podał, że skarżąca mimo wezwań nie stawiła się celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zaś w odniesieniu do przesłanki negatywnej z art. 5 ust. 3a u.p.u.a. podał, że stosowne informacje wynikają z zaświadczenia komornika sądowego, k. 2 akt administracyjnych.

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem (W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne. [w:] Uzasadnienia decyzji..., op. cit., s. 351-354). Ponieważ zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy przepisu postępowania, warunkiem jego skuteczności jest stwierdzenie możliwego istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala na jego kontrolę instancyjną (np. wyroki NSA: z 20.10.2021 r., III FSK 266/21, z 15.10.2021 r., III OSK 399/21, z 24.11.2021 r., I OSK 755/21, z 7.10.2021 r., II OSK 292/21). Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można natomiast kwestionować oceny prawnej Sądu I instancji, a do tego w istocie dąży skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosząc, że z uzasadnienia wynika, że Sąd zaakceptował błędy organu. Wbrew stanowisku skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na kontrolę instancyjną. Nie znajduje natomiast wyjaśnienia powołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragmentu uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/GI 1088/10 na uzasadnienie tezy, że zaskarżoną decyzję w ocenie skarżącego należy wyeliminować z obiegu prawnego. Powołany fragment wyroku jest nieadekwatny do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Nie jest też skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, postawiony łącznie względem kilku przepisów, wpływ takiej konstrukcji zarzutu na możliwość jego rozpoznania, został wyżej wyjaśniony. Skarga kasacyjna nie zawiera w odniesieniu do tego zarzutu uzasadnienia, nie określa też formy naruszenia.

Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można natomiast zwalczać ustaleń faktycznych. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalne zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). W skardze kasacyjnej nie przedstawiono dowodu, że postępowanie egzekucyjne jest skutecznie prowadzone, na takiej tezie nie można zatem budować zarzutu naruszenia prawa materialnego, teza taka nie wynika natomiast z ustaleń przyjętych w sprawie.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.