Wyrok z dnia 2020-11-17 sygn. I OSK 2909/18

Dnia 17 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 1061/17 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 19 kwietnia

2018 r., sygn. akt III SA/Gd 1061/17 - orzekając na podstawie art. 151 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S., podnosząc następujące zarzuty:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

- art. 7 k.p.a. polegającego na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego;

- art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie ustaleń w zakresie sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego;

co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przepisów prawa materialnego w postaci art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ uwzględnił sytuację rodzinną i dochodową skarżącego, podczas gdy ze względu na naruszenie przez organ przepisów postępowania w zakresie postępowania dowodowego nie było to możliwe;

3) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostały wszechstronnie ustalone okoliczności sprawy;

4) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż ustalenie faktu odbywania przez dłużnika alimentacyjnego kary pozbawienia wolności wyczerpuje ciążący na organie obowiązek uwzględnienia jego sytuacji dochodowej.

Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonemu wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;

2) rozpoznanie skargi na rozprawie;

3) przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

W odpowiedzi na zawiadomienie skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695, 875), strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. Jednak mając na uwadze, iż w sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały tak skonstruowane, że powiązano je ściśle z naruszeniem prawa materialnego, celowym jest ich łączne rozpoznanie.

Przypomnieć na wstępie należy, że analizowana sprawa dotyczyła wniosku M. S. o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł motywowanego brakiem zatrudnienia i nieosiąganiem dochodów w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności w okresie od 19.06.2013 r. do 18.07.2018 r.

Rozpoznając przedmiotowy wniosek, Burmistrz Gminy [...], decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., odmówił M.S. umorzenia należności z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym, A. i O.S., świadczeń alimentacyjnych - w okresie od 1.06.2015 r. do 30.09.2015 r. wraz z odsetkami. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Kolegium wskazało, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że odbywanie kary pozbawienia wolności nie uzasadnia umorzenia długu alimentacyjnego, podobnie jak wymiar tej kary i argumentacja dotycząca trudności w uzyskaniu zatrudnienia w trakcie lub po odbyciu kary. Odbywanie kary pozbawienia wolności nie jest bowiem okolicznością obiektywną - stan taki stanowi efekt zabronionych działań zobowiązanego i w związku z tym nie można go uznać za sytuację wyjątkową - w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Powyższą argumentację Kolegium w całości zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Sąd zwrócił dodatkowo uwagę, że decyzje, wydawane na podstawie 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, mają charakter uznaniowy, który jednak nie oznacza dowolności podjętego rozstrzygnięcia. Jego wydanie musi bowiem zostać poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji wnioskodawcy. W ocenie Sądu, materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że powinnościom tym orzekające organy uchybiły. Żądanie skarżącego zostało bowiem rozpatrzone przy uwzględnieniu przedstawionej przez niego sytuacji, a wyciągniętych na tej podstawie wniosków nie można było uznać za dowolne. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, sytuacja skarżącego nie uzasadniała zastosowania wobec niego wnioskowanej ulgi (nie miał on na utrzymaniu innych dzieci i nie założył innej rodziny). Ponadto nie wskazał on też żadnych innych przyczyn - poza odbywaniem kary pozbawienia wolności - skutkujących niemożnością uzyskiwania dochodów a która miałaby stanowić podstawę uznania jego sytuacji za wyjątkową.

Konkludując, Sąd Wojewódzki więc stwierdził, że Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] prawidłowo przyjęło, iż odbywanie przez skarżącego kary pozbawienia wolności - jako efekt zabronionych działań - nie stanowiło obiektywnej okoliczności, uzasadniającej uwzględnienie wniosku o umorzenie należności, a co uzasadniało oddalenie jego skargi.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się M. S., wskazując, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji błędnie przyjęły brak przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, co z kolei było wynikiem poczynienia niewystarczających ustaleń faktycznych, dotyczących jego sytuacji majątkowej. W szczególności, w ocenie skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie uwzględniły okoliczności, iż skarżący podejmował próby rozpoczęcia pracy zarobkowej w warunkach pozbawienia wolności. Przebywając bowiem w areszcie został zakwalifikowany do pracy, a następnie przeszedł odpowiednie szkolenie zorganizowane za zgodą jednostki penitencjarnej, jednak z przyczyn od niego niezależnych, do rozpoczęcia zatrudnienia nie doszło. Nie mógł więc przewidywać, iż nie będzie w stanie wywiązywać się ze zobowiązań alimentacyjnych. Zdaniem skarżącego, jego sytuacja - ze względu na bezskuteczne (bez jego winy) próby podjęcia zatrudnienia - była też bardziej skomplikowana, a zatem wyróżniała się na tle innych dłużników alimentacyjnych. Tym samym, nawet przy uznaniu, iż odbywanie kary pozbawienia wolności nie było okolicznością obiektywną, za taką należało uznać niezawinione przez skazanego ograniczanie mu możliwości podjęcia pracy.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy wyjaśnić, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 489 ze zm.). W myśl tego przepisu, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Umorzenie należności następuje

w drodze decyzji administracyjnej (art. 30 ust. 3). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się zaś, iż umorzenie, orzekane na podstawie art. 30 ust. 2 powołanej ustawy, ma charakter wyjątkowy i powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, o ile stan taki jest efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności. Przepis ten powinien być przy tym interpretowany w sposób ścisły, a nie rozszerzający, gdyż obowiązek alimentacyjny ciąży bezwzględnie na każdym z rodziców, a alimenty służą realizacji ochrony dobra dziecka poprzez zapewnienie środków na jego godziwe utrzymanie, wychowywanie czy edukację. Dobro dziecka jest wartością najwyższą i podlega konstytucyjnej ochronie ze strony państwa (art. 72 Konstytucji RP). Fakt wypłaty przez Państwo świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby małoletniej z tytułu zasądzonych alimentów, nie zwalnia zobowiązanego z obowiązku alimentacji wobec własnego dziecka. Co więcej, każde umorzenie zadłużenia alimentacyjnego powoduje przerzucenie na wszystkich członków społeczeństwa kosztów utrzymania dzieci dłużników alimentacyjnych. W takiej sytuacji, gdzie brak jest szczególnie uzasadnionej okoliczności uzasadniającej umorzenie należności, byłoby to sprzeczne z założeniami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i prowadziłoby do niedozwolonej, bowiem rozszerzającej interpretacji przesłanek z art. 30 ust. 2 ustawy (zob. wyroki NSA: z dnia 4 września 2018r. sygn. akt I OSK 2604/16; z dnia 30 stycznia 2018r. sygn. akt I OSK 611/16; z dnia 28 grudnia 2018r. sygn. akt I OSK 2004/18, z dnia 5 czerwca 2019 r., syn. akt I OSK 2102/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zwrócić trzeba również uwagę, że decyzja wydawana na podstawie omawianego przepisu jest decyzją uznaniową. Organ ma możliwość, ale nie obowiązek umorzenia należności. Sądowa kontrola uznania administracyjnego ograniczona jest natomiast wyłącznie do oceny tego, czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Wszystkie te elementy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostały spełnione w niniejszej sprawie.

Zauważyć w tym miejscu także należy, że analiza zarzutów skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnienia, prowadzi do wniosku, iż skarżący w zasadzie nie kwestionuje przyjętego przez organy i zaaprobowanego przez Sąd Wojewódzki stanowiska, zgodnie z którym odbywanie kary pozbawienia wolności i wynikający z tego faktu brak zatrudnienia oraz dochodu nie stanowi okoliczności obiektywnej, prowadzącej do uznania, iż dłużnik alimentacyjny znajduje się w sytuacji wyjątkowej, uzasadniającej umorzenie wobec niego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skarżący zarzuca natomiast, że zarówno organy, jak i Sąd, nie wzięły pod uwagę okoliczności, iż odbywając karę pozbawienia wolności, podejmował próby podjęcia zatrudnia, ale z przyczyn od niego niezależnych nie doszło do rozpoczęcia przez niego pracy zarobkowej, a co niewątpliwe powinno mieć wpływ na uznanie, iż znalazł się on w sytuacji wyjątkowej - w rozumieniu art. 30 ust. 2 o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Skład orzekający w niniejszej sprawie zarzutów tych jednak nie podziela. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze skarżącym, iż w sprawie nie dokonano wystarczających ustaleń faktycznych, dotyczących jego sytuacji majątkowej. Przeczy temu bowiem treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której Kolegium stwierdziło m.in., że (cyt.): "...odbywanie kary pozbawienia wolności nie uzasadnia umorzenia długu alimentacyjnego, podobnie jak wymiar kary i argumentacja dotycząca trudności w uzyskaniu zatrudnienia w trakcie lub po odbyciu kary." oraz, iż (cyt.): "Dłużnik sam wskazał w odwołaniu, że jego obecna trudna sytuacja dochodowa jest skutkiem pobytu w jednostce penitencjarnej, w której nie pozwala mu się na pracę. To bezprawne zachowanie skarżącego przyczyniło się przede wszystkim do tego, że utracił możliwość podjęcia zajęć zarobkowych na wolności, a obecnie z powodu osadzenia w areszcie nie ma zatrudnienia i w związku z tym stałych dochodów. Skoro dłużnik swoim zawinionym zachowaniem pogorszył własną sytuację, to nie może tej sytuacji wykorzystywać do udzielenia mu ulgi w spłacie zadłużenia." Do tych okoliczności odniósł się następnie Sąd Wojewódzki, uznając za bezpodstawny zarzut skargi, jakoby organy nie poczyniły żadnych ustaleń dotyczących sytuacji majątkowej skarżącego. Sąd wskazał, że (cyt.): "(...) ustalenia takie poczyniono – na podstawie informacji uzyskanych m.in. od skarżącego. Nie budziło żadnych wątpliwości, że skarżący odbywa karę pozbawienia wolności od dnia 19 czerwca 2013 r. , a koniec kary przypada na dzień 18 lipca 2018 r., że nie ma majątku, że nie jest zatrudniony i nie uzyskuje dochodu. Tak więc wniosek skarżącego został rozpatrzony przy uwzględnieniu przedstawionej przez niego sytuacji, a wyciągniętych na tej podstawie wniosków nie można uznać za dowolne."

Wobec zatem tak jednoznacznych twierdzeń, nie sposób uznać, iż Sąd I instancji zaakceptował ustalenia faktyczne organów dokonane w sposób wybiórczy. Wszystkie okoliczności, wskazywane w toku postępowania administracyjnego przez dłużnika alimentacyjnego, istotne z punktu widzenia oceny istnienia przesłanek do zastosowania ulg, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (w tym trudności z podjęciem zatrudnia w trakcie odbywania karty pozbawienia wolności) były przedmiotem analizy organów, a następnie oceny Sądu Wojewódzkiego. Ocena ta słusznie zaś doprowadziła do konkluzji, iż powyższe okoliczności same w sobie nie mogły stanowić podstawy do umorzenia długu alimentacyjnego. Przyjdzie więc w tym miejscu jedynie powtórzyć za Sądem I instancji, że odbywanie kary pozbawienia wolności należy oceniać w kategoriach nagannego działania dłużnika alimentacyjnego sprzecznego z normami prawa karnego i w związku z tym - mając na względzie charakter świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego (finansowanie świadczeń z budżetu państwa), jak też samych zobowiązań alimentacyjnych (obligatoryjność) - nie można tej okoliczności traktować jako wyjątkowej - w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tj. uzasadniającej umorzenie długu alimentacyjnego ze względu na trudną sytuację dochodową i rodzinną dłużnika alimentacyjnego. Niedopuszczalna jest

bowiem sytuacja, w której organy administracji zobowiązane – tak jak w niniejszej sprawie - do wyważania interesu strony jak również interesu społecznego (dobro dziecka), "premiowałby" dłużnika alimentacyjnego, który swoim nagannym działaniem doprowadził do pogorszenia własnej sytuacji materialnej, skutkującej niemożnością wywiązywania się ze zobowiązań alimentacyjnych.

Z tych też względów bezpośredniego wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie mogła mieć przytoczona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja dotycząca przyczyn, z jakich skarżący rzekomo nie mógł podjąć pracy w jednostce penitencjarnej. Należy bowiem wskazać, iż sytuacja ta pozostaje następstwem bezprawnego zachowania skarżącego i jako taka nie mogła skutkować przyjęciem odmiennego stanowiska w zakresie braku podstaw do umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego.

Mając to wszystko na względzie, zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (błędnie wskazanym również jako zarzut naruszenia prawa procesowego) uznać należało za chybione.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.).