Wyrok z dnia 2021-12-16 sygn. I OSK 322/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 785/18 w sprawie ze skargi D. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia wglądu do akt sprawy o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 12 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 785/18 oddalił skargę D. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia wglądu do akt sprawy o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. A., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r. poz. 554 ze zm.)

2) art. 73 i art. 74 K.p.a.,

polegające na ich błędnej wykładni przez przyjęcie, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego i nie ma prawa wglądu w akta tego postępowania.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Sądu pierwszej instancji, a także rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zarządzeniem z 31 sierpnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) w związku ze zmianą wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Jak wynika z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku w sprawie bezsporne było, że D. A. zwrócił się z wnioskiem o udzielenie informacji, na jakiej podstawie Burmistrz [...] przyznał W. S.-A. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz dziecka I. A., jakie dochody zostały przyjęte jako podstawa dochodu rodziny oraz jakie osoby zostały zaliczone do członków rodziny.

Burmistrz [...], działając na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 2 K.p.a., postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy wglądu do akt sprawy o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz dziecka I. A., z powodu braku przymiotu strony w tym postępowaniu i w związku z tym braku legitymacji procesowej do wglądu w akta sprawy w celu uzyskania żądanych informacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu zażalenia D. A., podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji i postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę D. A. na powyższe postanowienie. Sąd uznał, że okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 K.p.a. posługuje się pojęciem "strony" nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym", czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od postępowania "głównego". Przepis art. 28 K.p.a. obowiązuje także na potrzeby postępowania uregulowanego w art. 73 i art. 74 K.p.a. Tym samym, skoro w toku postępowania "głównego" organ określił krąg stron, to taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania, jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i art. 74 K.p.a. dotyczące udostępnienia akt. Sąd uznał, że zainteresowanie skarżącego co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego stanowi wyłącznie interes faktyczny, który nie przekłada się na normę prawa, na podstawie której organ sprawę tę rozstrzygnął, a która przyznawałaby mu interes prawny w tej sprawie. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów – na etapie przyznawania świadczenia – nie przyznaje żadnych uprawnień osobie zobowiązanej do alimentacji. Osoba taka stanie się stroną postępowania dopiero na etapie postępowania w sprawie zwrotu organowi należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazuje, że dłużnik alimentacyjny nie ma interesu prawnego w sprawach przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a w konsekwencji, nie może skutecznie żądać wglądu do akt takiej sprawy.

Prawo strony do przeglądania akt sprawy administracyjnej i uzyskiwania odpisów dokumentów w nich się znajdujących zostało uregulowane w art. 73-74 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia). Zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Wgląd w akta sprawy w przypadku, o którym mowa w art. 236 § 2, następuje z pominięciem danych osobowych osoby składającej skargę (§ 1b). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3).

Jak wynika z cytowanych przepisów, uprawnienie do przeglądania akt sprawy i wykonywania dalszych opisanych wyżej czynności zastrzeżone zostało wyłącznie dla strony postępowania. Dostęp do akt sprawy posiadają zatem wyłącznie podmioty będące stronami w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od postępowania głównego. To w postępowaniu głównym organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego albo po jego zakończeniu ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego. Organ dysponujący aktami sprawy obowiązany jest zatem dokonać oceny, czy podmiot żądający udzielenia dostępu do akt sprawy ma status strony w postępowaniu głównym. Identyfikacji dokonuje się na podstawie art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w rozumieniu tego przepisu oznacza konieczność ustalenia powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (vide wyrok NSA z 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 2226/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Tym samym, stwierdzenie istnienia interesu prawnego, to nic innego, jak ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, w której podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (vide wyrok NSA z 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98).

Istnienie interesu prawnego nie może być rozpatrywane w oderwaniu od konkretnego postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzygnięcie, czy dłużnikowi alimentacyjnemu przysługuje status strony w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, powinno uwzględniać specyfikę szeroko pojętego postępowania w sprawie świadczeń alimentacyjnych, w oparciu o przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Nie ulega wątpliwości, że stroną takiego postępowania jest osoba uprawniona, bowiem to jej wniosek (jej przedstawiciela ustawowego albo opiekuna prawnego) inicjował postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego i to na niej spoczywał obowiązek wykazania uprawnienia do otrzymania powyższego świadczenia. Przepisy rozdziału 3 ustawy zatytułowanego "Warunki nabywania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego", a także rozdział 4 "Zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego" nie przewidują aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w toczącym się postępowaniu o przyznanie świadczeń z ww. funduszu, a co najważniejsze w postępowaniu o przyznanie tych świadczeń organ administracji nie orzeka o prawach i obowiązkach dłużnika alimentacyjnego i nie nakłada na niego obowiązków (wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1824/20). Istotne jest w szczególności to, że przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nakazuje organowi właściwemu wierzyciela jedynie przekazanie dłużnikowi alimentacyjnemu, a także organowi właściwemu dłużnika informacji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz o obowiązku zwrotu wraz z odsetkami należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych osobie uprawnionej. Takie sformułowanie ustawy potwierdza, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a w konsekwencji także w sprawie ich zwrotu w razie nienależnego pobrania. Gdyby ustawodawca uważał dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania, to przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy byłby zbędny. Wszak stronie postępowania są doręczane wszystkie rozstrzygnięcia zapadające w sprawie, w związku z czym nie ma potrzeby przekazywania jej odrębnej informacji o wydanym orzeczeniu (wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2027/16).

Ponadto należy zauważyć, że rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie mają wpływu na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego, co najwyżej mogą mieć wpływ na jego sytuację faktyczną. Jednakże, jak już była mowa, interes prawny dający legitymację w postępowaniu administracyjnym nie jest oparty na okolicznościach i interesach faktycznych. Źródłem obowiązków, o których mowa w art. 27 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w szczególności obowiązku zwrotu organowi należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, jest relewantna prawnie okoliczność uzyskania przez osobę zobowiązaną do alimentów statusu dłużnika alimentacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Okoliczność ta nie powstaje na skutek rozstrzygnięć organów administracji i nie jest także weryfikowana w toku postępowania administracyjnego. Organ administracji nie orzeka zatem o prawach i obowiązkach dłużnika alimentacyjnego, w szczególności nie nakłada na niego obowiązków, obowiązki te są natomiast przewidziane przez ustawę i stanowią skutek bezskuteczności egzekucji (wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2027/16).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, że powyższe zapatrywanie nie pozbawia dłużnika alimentacyjnego należnej ochrony prawnej wyrażającej się w możliwości kwestionowania podstawowej okoliczności umożliwiającej wszczęcie i kontynuowanie postępowania w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. stanu bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Stan bezskuteczności egzekucji poświadczany jest przez organ uprawniony do egzekucji alimentów, a jego weryfikacja nie może być dokonana przed organami administracji, bowiem zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji nie jest przedmiotem kontroli organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w sprawie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zaświadczenie komornika o bezskuteczności egzekucji, jako czynność organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne, podlega kontroli sądu powszechnego w trybie skargi na czynności komornika, o której mowa w art. 767 Kodeksu postępowania cywilnego. W ramach tego postępowania istnieje możliwość kwestionowania ustaleń organu egzekucyjnego stanowiących podstawę zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji zobowiązań alimentacyjnych (por. wyroki NSA z 29 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1725/16 i sygn. akt 1726/16, czy wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2027/16).

Stanowisko wskazujące, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w sprawie zarówno przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jak i zwrotu, w razie ich nienależnego pobrania przez osobę uprawnioną, jest jednolicie prezentowane w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (cytowane wyroki NSA oraz wyrok NSA z 21 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3297/19). Stanowisko to prezentuje także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną. Nie można zatem uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w związku z art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 73 i art. 74 K.p.a., skoro w odrębnym (incydentalnym i wpadkowym) postępowaniu w toku postępowania głównego, z uprawnień do dostępu do akt sprawy mogą korzystać tylko strony postępowania głównego.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. oraz w związku z art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.