Wyrok z dnia 2022-12-09 sygn. I OSK 2121/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 114/20 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 19 listopada 2019 r. nr SKO-4110/563/19 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 4 czerwca 2020 r. oddalił skargę M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 19 listopada 2019 r. nr SKO-4110/563/19 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 11 czerwca 2019 r. Burmistrz J., po rozpatrzeniu wniosku przedstawiciela ustawowego – matki – M. C. przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną, do ukończenia 18 roku życia, J. C., w kwocie 400,00 zł miesięcznie, na okres od 1 maja 2019 r. do 30 września 2019 r. z tytułu zasądzonych świadczeń alimentacyjnych należnych od ojca – M. G. (zwanego dalej również: skarżący).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Postanowieniem z 19 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu stwierdziło niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący nie jest i nie może być stroną postępowania w przedmiocie świadczeń alimentacyjnych wnioskowanych przez M. C. na syna stron. W konsekwencji nie posiada legitymacji do skutecznego wywiedzenia odwołania. Zgodnie z przepisami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zobowiązany do alimentacji (skarżący) otrzymuje jedynie zawiadomienie o ustaleniu tego prawa na rzecz uprawnionego, nie staje się jednak przez to stroną postępowania (z prawem do odwołania).

Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. G. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenia decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: P.p.ps.a..). Odwołując się do treści art. 127 § 1 K.p.a. wskazał, że legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki, o których mowa w art. 28 K.p.a. Obowiązkiem organu drugiej instancji w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie, w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego do jego wniesienia, tj. będącego stroną w postępowaniu. Ustalenie tej kwestii warunkuje prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie sprawy merytorycznie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika, w sposób nie budzący wątpliwości, iż wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Sąd I instancji wskazał, że kwestia braku przymiotu strony dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 29 listopada 2016 r., I OSK 1725/16 i 1726/16 oraz z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2027/16, dłużnik alimentacyjny nie jest stroną w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Gdyby bowiem ustawodawca uważał dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania w sprawie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018, poz. 554. t.j. z późn. zm.; na dzień wydania decyzji organu II instancji w niniejszej sprawie - Dz. U. z 2019 r. poz. 670 z późn. zm.), byłby zbędny z tego względu, że stronie postępowania są doręczane wszystkie rozstrzygnięcia zapadające w sprawie, w związku z czym nie ma potrzeby przekazywania stronie odrębnej informacji o wydanym orzeczeniu. W konsekwencji dłużnik alimentacyjny nie jest też stroną postępowania zmierzającego do ustalenia, czy osoby uprawnione pobrały należnie, czy nienależnie zaliczkę alimentacyjną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według załączonej i opłaconej faktury VAT. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów: art. 5 ust. 1 -5 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 808 ze zm.), dalej jako u.p.o.u.a, art. 8a u.p.o.u.a., art. 27 ust. 1, 1a, 3, 7 i 7a u.p.o.u.a. oraz art. 28 ust. 1 i 2 u.p.o.u.a., a to wszystko w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 25 u.p.o.u.a., polegającą na przyjęciu, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w sprawie o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w sytuacji, gdy treść powołanych wyżej przepisów ewidentnie świadczy o tym, iż dłużnik alimentacyjny jest lub może być podmiotem praw i obowiązków wynikających z wydania decyzji ustalającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a zatem jest stroną takiego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zasadnicze zagadnienie, które wystąpiło w niniejszej sprawie stanowiła kwestia materialnoprawna. W sprawie należało bowiem rozstrzygnąć, czy w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługuje dłużnikowi alimentacyjnemu status strony - w rozumieniu art. 28 K.p.a. Przepis ten wskazuje, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny to tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 2226/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym stwierdzenie istnienia interesu prawnego to nic innego jak ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, w której podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (vide: wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Istnienie interesu prawnego nie może być rozpatrywane w oderwaniu od konkretnego postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzygnięcie, czy dłużnikowi alimentacyjnemu przysługuje status strony w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, winno uwzględniać specyfikę szeroko pojętego postępowania w sprawie świadczeń alimentacyjnych, w oparciu o przepisy omawianej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że stroną takiego postępowania jest osoba uprawniona, bowiem to jej wniosek (jej przedstawiciela ustawowego albo opiekuna prawnego) inicjował postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego i to na niej spoczywał obowiązek wykazania uprawnienia do otrzymania powyższego świadczenia. Przepisy rozdziału 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2019 r., poz. 670 z późn. zm., dalej: ustawa) zatytułowanego "Warunki nabywania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego", a także rozdział 4 "Zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego" nie przewidują aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w toczącym się postępowaniu o przyznanie świadczeń z ww. funduszu, a co najważniejsze w postępowaniu o przyznanie tych świadczeń organ administracji nie orzeka o prawach i obowiązkach dłużnika alimentacyjnego i nie nakłada na niego obowiązków. Istotne jest w szczególności to, że przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy nakazuje organowi właściwemu wierzyciela jedynie przekazanie dłużnikowi alimentacyjnemu, a także organowi właściwemu dłużnika informacji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Takie sformułowanie ustawy potwierdza, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a w konsekwencji także w sprawie ich zwrotu w razie nienależnego pobrania. Gdyby bowiem ustawodawca uważał dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy byłby zbędny. Wszak stronie postępowania są doręczane wszystkie rozstrzygnięcia zapadające w sprawie, w związku z czym nie ma potrzeby przekazywania jej odrębnej informacji o wydanym orzeczeniu (vide: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2027/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto należy zauważyć, że rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego i w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z tego funduszu nie mają wpływu na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego. Owszem rozstrzygnięcia te mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną dłużnika, ale interes prawny dający legitymację w postępowaniu administracyjnym nie jest oparty na okolicznościach i interesach faktycznych. Źródłem obowiązków, o których mowa w art. 27 ustawy, w szczególności obowiązku zwrotu organowi należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, jest relewantna prawnie okoliczność uzyskania przez osobę zobowiązaną do alimentów statusu dłużnika alimentacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy. Okoliczność ta nie powstaje na skutek rozstrzygnięć organów administracji i nie jest także weryfikowana w toku postępowania administracyjnego. Organ administracji nie orzeka zatem o prawach i obowiązkach dłużnika alimentacyjnego, w szczególności nie nakłada na niego obowiązków, obowiązki te są natomiast przewidziane przez ustawę i stanowią skutek bezskuteczności egzekucji (vide: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2027/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dotyczy to również pozostałych kwestii wskazywanych przez autora skargi kasacyjnej, a mianowicie obowiązku poddania się dłużnika alimentacyjnego środkom dyscyplinującym (art. 5 ust. 1-4a ww. aktu), poddania się kolejności zaspokajania wierzycieli (art. 28 ww. ustawy) oraz znoszenia skutków przekazania informacji na podstawie art. 8a ustawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, że powyższe zapatrywanie nie pozbawia dłużnika alimentacyjnego należnej ochrony prawnej wyrażającej się w możliwości kwestionowania podstawowej okoliczności umożliwiającej wszczęcie i kontynuowanie postępowania w sprawie przyznania zaliczki alimentacyjnej, tj. stanu bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Stan bezskuteczności egzekucji poświadczany jest przez organ uprawniony do egzekucji alimentów, a jego weryfikacja nie może być dokonana przed organami administracji, bowiem zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji nie jest przedmiotem kontroli organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w sprawie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zaświadczenie komornika o bezskuteczności egzekucji, jako czynność organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne, podlega kontroli sądu powszechnego w trybie skargi na czynności komornika, o której mowa w art. 767 K.p.c. W ramach tego postępowania istnieje możliwość kwestionowania ustaleń organu egzekucyjnego stanowiących podstawę zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji zobowiązań alimentacyjnych. (vide: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1725/16; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt 1726/16; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2027/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafnie autor skargi kasacyjnej dostrzega, iż kwestia statusu dłużnika alimentacyjnego jako strony postępowania w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie była jednolicie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednak w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, iż dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w sprawie zarówno przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jak i zwrotu, w razie ich nienależnego pobrania przez osobę uprawnioną (vide: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1725/16; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt 1726/16; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2027/16; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3297/19; wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1824/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to prezentuje także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).