Wyrok z dnia 2020-09-14 sygn. II SA/Go 447/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...] na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Sądu Rejonowego z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego na rzecz Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. Międzyzakładowa Organizacja Związkowa [...], zwróciła się między innymi do Prezesa Sądu Rejonowego o udostępnienie informacji publicznej, przez podanie zanonimizowanej informacji odnośnie kształtowania się struktury wynagrodzeń pracowników sądu na dzień [...] grudnia 2019 r. w formie tabelarycznej, w następującym zakresie:

"1. wszystkich pracowników zatrudnionych w celu odbycia stażu urzędniczego,

z rozbiciem na:

a) wynagrodzenie zasadnicze,

b) dodatek stażowy (procentowo);

2. w grupie zawodowej urzędników sądowych: wszystkich pracowników w tej grupie,

z podziałem na poszczególne stanowiska (zgodnie z rozporządzeniem w sprawie stanowisk i szczegółowych zasad wynagradzania urzędników i innych pracowników sądów i prokuratury oraz odbywania stażu urzędniczego) z rozbiciem na:

a) wynagrodzenie zasadnicze,

b) dodatek stażowy (procentowo),

c) zaznaczenie, czy dana osoba pełni funkcję - w przypadku stanowisk samodzielnych oraz stanowisk, na których w danym sądzie zatrudnione są pojedyncze osoby prosimy

o wpisanie: "urzędnik 1", "urzędnik 2", itd.;

3. w grupie zawodowej innych pracowników ("obsługi"): wszystkich pracowników w tej grupie, z wyszczególnieniem stanowisk sekretarza/sekretarki oraz kierowcy, z rozbiciem na:

a) wynagrodzenie zasadnicze,

b) dodatek stażowy (procentowo);

4. w grupie zawodowej asystentów sędziego, wszystkich pracowników w tej grupie,

z podziałem na stanowiska asystenta sędziego i starszego asystenta sędziego,

z rozbiciem na:

a) wynagrodzenie zasadnicze,

b) dodatek stażowy (procentowo),

5. w grupie zawodowej specjalistów opiniodawczych zespołów sądowych specjalistów (tylko sądy okręgowe): wszystkich pracowników w tej grupie, z rozbiciem na:

a) wynagrodzenie zasadnicze,

b) dodatek stażowy (procentowo),

c) zaznaczenie, czy dana osoba pełni funkcję.

Dodatkowo, jeśli wynagrodzenia pracowników w poszczególnych grupach zawodowych i stanowiskowych w danym sądzie są różnicowane według innych niż wskazane wyżej kryteriów (np. staż pracy w sądzie), organizacja związkowa zwróciła się z prośbą o podanie tych kryteriów i sposobu różnicowania w tym zakresie wynagrodzeń".

2. W odpowiedzi na wniosek Prezes Sądu Rejonowego pismem z dnia [...] lutego 2020 r. przedstawił zestawienie wynagrodzeń ustalone na dzień [...] stycznia 2020 r. ujęte w następujący sposób:

"1. urzędnicy – limit etatów 140:

- stażysta (umowa zastępstwa) 17 osób x 2.700 zł – stażowe w tej grupie 1,12% (513 zł),

- stażysta (etat przed egzaminem sekretarskim) 16 osób x 2.900 zł – stażowe w tej grupie 6,56% (3.045 zł),

- sekretarz sądowy 32 osoby x 3.420 zł – stażowe w tej grupie 10,07% (11.020,90 zł) (3 funkcyjnych),

- starszy sekretarz sądowy 69 osób x 3.720 zł – stażowe w tej grupie 17,50% (44.909,80 zł) (20 funkcyjnych);

- pozostałe stanowiska w grupie urzędników (księgowy, informatyk, archiwista, inspektor, specjalista) to 22 osoby, wynagrodzenia zawierają się pomiędzy 3.420 zł – 5.370 zł, a stażowe w tym zestawieniu to – 16,92 (14.442,30 zł) (10 stanowisk funkcyjnych);

2. inni pracownicy – limit etatów urzędniczych 2 – 6.600 zł – stażowe w tej grupie 15,5% (1.023 zł);

3. asystenci – limit etatów asystenckich 12:

- 4.150 zł – 4.540 zł – stażowe w tej grupie 4,57% (2.250,35) (asystent sędziego i starszy asystent sędziego)".

3. Dnia 24 lutego 2020 r. wnioskująca organizacja związkowa złożyła skargę na bezczynność w udostępnieniu jej żądanej informacji zarzucając, że organ w udzielonej odpowiedzi z dnia [...] lutego 2020 r. nie rozpoznał w całości wniosku i nie udostępnił informacji w całym żądanym zakresie.

4. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. Prezes Sądu Rejonowego poinformował wnioskującą, że "wynagrodzenia pracowników różnicowane są jedynie ze względu na stanowiskowo i przy określaniu ich wysokości nie bierze się pod uwagę stażu pracy. Jedyną grupą są asystenci, z uwagi na konieczność ukończenia stażu asystenckiego w pierwszych dwóch latach pracy, wynagrodzenie asystentów przed zdanym stażem asystenckim różni się od asystentów po zdanym stażu asystenckim. Aktualnie wynagrodzenie asystentów przed ukończeniem stażu asystenckiego wynosi 4.150 zł, natomiast po zdanym stażu asystenckim w momencie otrzymania zaświadczenia o jego ukończeniu asystentowi podwyższa się wynagrodzenie i aktualnie wynosi ono 4.330 zł".

W tym samym dniu organ wydał decyzję nr [...], którą odmówił wnioskującej organizacji udostępnienia informacji publicznej, jak to określono w jej sentencji po przytoczeniu treści całego wniosku, "w pozostałym zakresie".

W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał się na art. 2 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej u.d.i.p.) oraz art. 28 ustawy z dnia 23 marca 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 263). Wskazał, że w odpowiedzi na wniosek uogólniono informację z uwagi ona ochronę dóbr osobistych pracowników i udzielono informacji, które w ocenie organu mogły zostać udostępnione w trybie ustawy o informacji publicznej. Jak podkreślono dane dotyczące wynagrodzeń nie powinny umożliwić identyfikacji właściciela, gdyż wysokość wynagrodzenia jest dobrem osobistym pracownika i jako takie jest chronione przez prawo.

Organ wyjaśnił, że w jego piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. wynagrodzenia zostały przedstawione z podziałem na poszczególne grupy z uwzględnieniem stanowisk. Jak wyjaśniono "Podanie dodatkowo wysokości kwoty stażowego spowodowałoby możliwość przypisania wysokości wynagrodzenia dla konkretnej osoby, zwłaszcza osób młodych bez wypracowanego stażu pracy, czy wręcz odwrotnie, jak w przypadku pracownika zatrudnionego na stanowisku stażysty z 20% z wysługą. Pozostałe stanowiska w grupie urzędniczej zostały zgrupowane, aby zapobiec możliwości identyfikacji wynagrodzenia do konkretnej osoby i tak:

- w przypadku stanowiska księgowy 3 stanowiska (w tym zastępca Kierownika Oddziału), informatyk 2 stanowiska, archiwista 1 stanowisko, inspektor 5 stanowisk; specjalista 5 stanowisk - podanie ich wynagrodzeń i jednocześnie wysługi oraz wskazanie, że jest osobą funkcyjną, w sposób, w jaki życzy sobie związek zawodowy, stanowiłoby naruszenie ich dóbr osobistych, gdyż stanowi to 100% wynagrodzenia.

Stanowiska natomiast w grupie inni pracownicy zajmuje 2 pracowników, jedna z 20 letnim stażem pracy, druga z dużo krótszym. Podanie ich wynagrodzeń i jednocześnie wysługi stanowi 100% wynagrodzenia".

W grupie asystentów organ wskazał, że jedna osoba zajmuje stanowisko starszego asystenta sędziego, trzech asystentów jest przed ukończeniem stażu asystenckiego. Podanie ich wynagrodzeń i jednocześnie wysługi w sposób, w jaki wnioskuje związek zawodowy, stanowiłoby naruszenie ich dóbr osobistych, gdyż stanowi to 100% wynagrodzenia. Realizacja wniosku w takim zakresie może prowadzić bezpośrednio do ujawnienia wysokości wynagrodzenie pracownika, co może stanowić naruszenie jego dobra osobistego.

5. W odwołaniu złożonym w terminie od tej decyzji wnioskująca organizacja związkowa zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i wniosła o jej uchylenie. W jego uzasadnieniu wskazała, że organ udzielił innych informacji niż wnioskowane, a prywatność pracowników nie została naruszona, gdyż wniosek dotyczył danych zanonimizowanych. Podkreśliła, że organ nie zweryfikował, czy osoby zajmujące wskazane we wniosku stanowiska mają związek z realizacją zadań publicznych, a konieczność ochrony danych osobowych pracowników nie zwalnia organu z udostępniania informacji publicznej. Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

W ocenie odwołującej nawet gdyby przyjąć, że zakwalifikowanie niektórych stanowisk przez organ jako podlegające ochronie z art. 5 u.d.i.p. było prawidłowe, to organ I instancji winien udostępnić tę informację w takiej formie, aby nie naruszyć prywatności osób fizycznych. Tym bardziej, że odwołująca wyraźnie podkreśliła, że wnioskuje o dane zanonimizowane.

6. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] Prezes Sądu Okręgowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając odwołanie za niezasadne. W uzasadnieniu decyzji zgodził się ze stanowiskiem Prezesa Sądu Rejonowego, że dane dotyczące wynagrodzeń nie powinny umożliwić identyfikacji osoby, której dane te dotyczą. Podkreślił, że wysokość wynagrodzenia konkretnego pracownika jest jego dobrem osobistym prawnie chronionym, a pracodawca, który takie dane ujawnia bez zgody pracownika narusza jednocześnie dobra osobiste pracownika. W tym właśnie kontekście należy odczytywać intencje organu I instancji, który ujawnił dane o wynagrodzeniach i dodatkach stażowych w rozbiciu na poszczególne grupy w taki sposób, by zestawienia bardziej szczegółowe nie umożliwiały przypisania konkretnych kwot konkretnym pracownikom, a tym samym ich identyfikację.

Podnoszona przez skarżącego możliwość anonimizacji danych nie mogłaby zapobiec identyfikacji, a tym samym okazałaby się niewystarczająca. Dlatego też należy uznać, że dane dotyczące wynagrodzeń, nawet poddane anonimizacji, a mimo to umożliwiające ich przypisanie konkretnym pracownikom - jako dobra osobiste - nie mogą stanowić informacji publicznej.

7. Skargę na tę decyzję złożyła wnioskująca organizacja związkowa zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.) polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, a to: - art. 14 ust. 1 u.d.i.p. przez nieuwzględnienie faktu, że skarżąca wnioskowała o zanonimizowane dane, np. w formie tabeli;

- art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez zastosowanie rozszerzającej wykładni, w sposób nieadekwatny do wnioskowanych informacji.

Mając to na względzie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów, gdyż w toku postępowania wskazywała, że możliwe jest pominięcie nazw stanowisk, jeżeli są obsadzone wyłącznie przez jedną osobę. W takim przypadku - zgodnie z wnioskiem - większość organów, do których występowała - zamiast nazwy stanowiska pojawiała się informacja np. "urzędnik", "inny pracownik" - czyli wyłącznie wskazująca, w której grupie zawodowej taka osoba jest zatrudniona. W ocenie skarżącej organy obu instancji w żaden sposób nie przełożyły na stan faktyczny niniejszej sprawy rzekomego zagrożenia ujawnieniem danych konkretnych pracowników. Wszelkie sformułowania organów poprzestały na sformułowaniach ogólnych, bez ich konkretyzacji. Organy nie zweryfikowały, czy osoby, zajmujące wskazane we wniosku stanowiska, mają związek z realizacją zadań publicznych i czy ich wynagrodzenia doznają w ogóle w tym zakresie ograniczeń na gruncie art. 5 u.d.i.p. Tymczasem pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną winno być ujmowane szeroko i nie ograniczać się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy pominął fakt, że przepis art. 472 k.p.c. daje asystentom sędziów uprawnienie do wydawania zarządzeń w sprawach cywilnych, co oznacza, że wykonuje on zadania publiczne. Co do pozostałych stanowisk - z uzasadnień decyzji nie wynika czy organy przeprowadziły analizę zakresów obowiązków poszczególnych osób, ani jaki był wynik tej analizy. Nie odniesiono się do ewentualnych upoważnień i pełnomocnictw na tych stanowiskach.

W ocenie skarżącej organy nie uwzględniły w swoich decyzjach orzecznictwa dotyczącego podobnych spraw podkreślając, że odmowa udzielenia informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności może nastąpić tylko wtedy, gdy jej udzielenie umożliwi identyfikację konkretnej osoby fizycznej i ujawni przypisane jej dane podlegające ochronie. Dane o wynagrodzeniach nie podlegają ochronie na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w przypadku, gdy nie jest możliwe wprost, względnie przy zastosowaniu prostych metod identyfikacji, ustalenie tożsamości pracowników.

8. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

10. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym. Nie budzi wątpliwości, że Prezes Sądu Rejonowego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Jeśli zaś chodzi o tryb procedowania inne są przesłanki oraz zakres podmiotowy i przedmiotowy udostępniania informacji na podstawie na podstawie art. 28 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, a inne na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe tryby i wynikające z nich uprawnienia wnioskującego są odrębne i niezależne od uprawnień przysługujących związkowi zawodowemu na gruncie przepisów ustawy o związkach zawodowych. Podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji na podstawie ustawy o związkach zawodowych jest wyłącznie pracodawca, a udostępniana przez niego informacja nie jest kwalifikowana jako informacja publiczna i nie musi dotyczyć spraw publicznych. Koniecznym warunkiem jej udostępnienia jest też jej niezbędność do prowadzenia działalności związkowej. Stanowi wobec niej lex specialis i nie podlega ocenie w ramach dostępu do informacji publicznej. Natomiast jeżeli przedmiot żądanej informacji stanowi informacja publiczna, to nie znajduje w sprawie zastosowania art. 28 ustawy o związkach zawodowych, a organ nie ma podstaw do powoływania się na ograniczenia wynikające z tego przepisu (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 21 grudnia 2018 r., II SAB/Op 90/18; WSA w Łodzi z dnia 18 lipca 2019 r., II SA/Łd 310/19; CBOSA).

11. Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP. Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. konkretyzuje powyższą zasadę wskazując wprost na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Osobny katalog wartości chronionych zawierają przepisy ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1000 ze zm.) wdrażającej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.U. UE, seria L, poz.119). Z zestawienia tych wartości - zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, należy wyprowadzić wniosek, że dopuszczalne jest udostępnianie informacji publicznej, ale w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu między innymi anonimizacja danych wrażliwych (por. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 976/11 i 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12; CBOSA).

Jeśli chodzi o zakres dostępu do informacji dotyczącej wynagrodzeń pracowników w sferze publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, w tym nawet w stosunku do pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Dla uznania takich danych za informację publiczną nie ma znaczenia to, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz to, czy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Ma to bowiem znaczenie wyłącznie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14 i I OSK 796/14 oraz z dnia 5 grudnia 2019 r., I OSK 1783/18; CBOSA).

Udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie wiąże się z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim w sytuacji, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem wówczas na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną w takim przypadku nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych (por. wyroki NSA z dnia 16 kutego 2018 r., I OSK 657/16 i 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16 oraz wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 17 lipca 2019 r., II SAB/Gd 59/19; WSA w Łodzi z dnia 18 września 2019 r., II SAB/Łd 52/19; WSA w Warszawie z 25 stycznia 2017 r., II SAB/Wa 349/16 i WSA w Olsztynie z dnia 19 maja 2020 r., II SA/Ol 169/20; CBOSA).

Również w doktrynie przyjmuje się, że kwestia wynagrodzeń pracowników instytucji publicznej ma charakter informacji publicznej, podlegającej udzieleniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś względy ochrony prawa do prywatności mają znaczenie w odniesieniu do tych pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych, lecz jedynie usługowe. Podkreśla się przy tym, że ujawnienie wysokości wynagrodzeń na danym stanowisku bez wskazywania danych osobowych nie narusza prawa do prywatności pracowników (por. A. Partyk, Wynagrodzenia pracowników instytucji publicznych jako przedmiot informacji publicznej, SIP LEX).

12. Odnosząc te, podzielane w całej rozciągłości stanowiska, do niniejszej sprawy wskazać należy, że w wydanych przez oba organy decyzjach brak jest szczegółowego i przekonującego uzasadnienia organu, że znajomość informacji żądanych przez skarżącą, a więc informacji nie zawierających danych osobowych, umożliwi przypisanie konkretnego wynagrodzenia do określonej osoby. Motywowanie odmowy udostępnienia żądanych informacji generalnym powoływaniem się na ochroną prywatności jest zbyt szerokim ujęciem tej ochrony. Tylko bowiem przy bezspornym wykazaniu, że możliwe jest przypisanie informacji o wynagrodzeniu konkretnemu pracownikowi zatrudnionemu na danym stanowisku zachodzi przesłanka do ograniczenia prawa do żądanej informacji publicznej ze względu na prywatność poszczególnych urzędników sądowych (por. wyrok NSA z 26 września 2013 r., I OSK 822/13, CBOSA).

Zdaniem Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie zachodzić może tylko wtedy, gdy porównanie udzielonej w sposób zanonimizowany informacji o wynagrodzeniu (informacji nie zawierającej danych osobowych pracownika) z powszechnie dostępnymi danymi na temat Sądu Rejonowego (zamieszczonymi na stronie internetowej tego Sądu Rejonowego, w Biuletynie Informacji Publicznej lub zawartymi w innych źródłach tworzonych i funkcjonujących w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, prowadzonymi w sposób teleinformatyczny lub inny) pozwoli w sposób bezpośredni i prosty na powiązanie informacji o wynagrodzeniu z konkretnym pracownikiem. W obu decyzjach takiej analizy nie ma, a to do organów należało wykazanie takiego związku pomiędzy danymi powszechnie dostępnymi a informacją o wynagrodzeniu danego pracownika, który umożliwia względnie prostą jego identyfikację. Skoro przedmiotem wniosku były tylko wynagrodzenie zasadnicze i dodatek stażowy bez danych osobowych – to identyfikacja tylko na tej podstawie jest co do zasady bardzo ograniczona, gdyż wymaga znajomości innych danych identyfikujących pracownika, np. stażu pracy, funkcji lub konkretnego jednostkowego stanowiska.

13. W złożonym wniosku organizacja związkowa wskazała, że domaga się udzielenia informacji o wynagrodzeniach pracowników z podziałem na poszczególne stanowiska oraz z zaznaczeniem czy dana osoba pełni funkcję. Wskazano też, że w przypadku stanowisk samodzielnych oraz stanowisk, na których w danym sądzie zatrudnione są pojedyncze osoby wystarczające będzie podanie wynagrodzenia w formule "urzędnik 1", "urzędnik 2", itd. Zdaniem Sądu takie rozwiązanie zachowuje priorytet ochrony prawa do prywatności tych pracowników, którzy korzystają z ochrony przewidzianej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jeśli bowiem chodzi o związek stanowisk lub funkcji z wynagrodzeniem konkretnego pracownika to możliwość prostej i bezpośredniej identyfikacji dotyczącej informacji nie zawierającej danych osobowych zachodzi tylko wtedy, gdy stanowisko lub funkcja pełniona przez danego pracownika jest indywidualna (jednostkowa) i zarazem informacja o tym stanowisku lub funkcji wraz z danymi osobowymi (przede wszystkim imieniem i nazwiskiem) jest powszechnie dostępna. Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie tam, gdzie jest co najmniej dwóch pracowników pełniących te same stanowiska lub funkcje takie zagrożenie nie występuje (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., I OSK 822/13, CBOSA). Tylko zatem w odniesieniu do stanowisk lub funkcji indywidualnych (czyli takich, które pełni konkretny, jeden pracownik) organ powinien szczegółowo rozważyć wniosek wskazując możliwość identyfikacji konkretnego pracownika w oparciu o dane powszechnie dostępne. Jeśli takiej identyfikacji nie można dokonać zanonimizowana informacja o wynagrodzeniu zasadniczym i dodatku stażowym takiego pracownika również powinna podlegać udostępnieniu.

14. Kolejna kwestia dotyczy wyłączenia ograniczenia prywatności pracowników w zakresie dostępu do informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, o czym mowa jest w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ocena takich funkcji i stanowisk, podobnie jak rozważone w punkcie 11 nieniniejszego uzasadnienia aspekty, powinna być dokonana przez organy. Obie decyzje nie zawierają jednak, co trafnie zarzucono w skardze, uzasadnienia stanowiska w tej mierze, w szczególności odniesienia do tego, które to z objętych wykazem stanowisk i funkcji obejmuje ewentualnie takie wyłączenie. Uzasadnienie tej okoliczności i wykazanie jej należy wyłącznie do organu, bo sąd administracyjny, pełniący określoną przepisami ustrojowymi funkcję kontrolną, a nie rozpoznawczą, nie może go w tym zakresie zastąpić.

Przypomnieć tu należy, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" jest szersze, niż określone definicją kodeksu karnego. Wskazuje się tu, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. To tego katalogu należą takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14 i 20 września 2016 r., I OSK 168/16, CBOSA, por. również I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, oraz M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, tezy do art. 5, zob. również (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS nr 3/2015, s. 17).

Spod zakresu pojęcia funkcji publicznej wyłączone są stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny. Chodzi tu w szczególności o osoby pełniące funkcje organizacyjne, pomocnicze, doradcze, opiniujące, konsultujące, których kompetencje oraz rezultaty wykonywania tych funkcji nie są wiążące, a które tylko mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio sytuację prawną jednostek w ramach danej instytucji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., I OSK 2130/15, CBOSA).

Tak, jak wskazano to w punkcie wyżej analiza spełnienia albo niespełniania tych warunków w odniesieniu do konkretnego stanowiska lub funkcji objętych wnioskiem należy wyłącznie do organu, czego w decyzjach nie uczyniono. Odnosząc się jednak do zarzutów skargi wskazać należy, że asystent sędziego nie jest osobą, która pełni funkcje publiczne. W tym zakresie niniejszy Sąd w pełni zgadza się z poglądami prezentowanymi w tej kwestii przez sądy administracyjne, że kompetencje władcze posiadają jedynie osoby podejmujące decyzje lub rozstrzygnięcie w imieniu organu. Takich kompetencji nie ma asystent sędziego, którego praca ma charakter wyłącznie pomocniczy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2017 r., II SA/Wa 1155/16, CBOSA). Tego statusu nie zmienia, w odniesieniu do asystentów w sądach powszechnych, regulacja zawarta w art. 472 k.p.c. Przepis ten poszerza kompetencje asystenta o możliwość wydawania niektórych zarządzeń o charakterze technicznym i przygotowawczym w sprawach cywilnych. Nie są to jednak czynności decyzyjne w przedstawionym wyżej znaczeniu, gdyż również te czynności mają charakter pomocniczy i mogą podlegać zmianie albo uchyleniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 28 lipca 2020 r., II SAB/Gl 90/20, CBOSA).

Zdaniem Sądu funkcji publicznej nie pełnią również osoby zatrudnione na stanowiskach kierowników sekretariatów sądowych, gdyż wykonują one czynności organizacyjne i pomocnicze a ich kompetencje, jak i rezultaty pracy, nie oddziaływują na sytuację prawną innych podmiotów, w szczególności stron i uczestników postępowań sądowych. Co do pozostałych funkcji i stanowisk w sądzie, którego dotyczy wniosek rozważenie ich publicznego charakteru w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga odniesienia do szczegółowych kompetencji i zakresu zadań i obowiązków wykonywanych przez dane osoby w ramach podmiotu, w którym są zatrudnione, co jest już rzeczą organu.

16. Kolejny aspekt, który nie został przez organy rozważony dotyczy indywidualnej możliwości wyłączenia ograniczenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W przypadku, gdy osoba zajmująca dane stanowisko lub pełniąca funkcję indywidualną i możliwą do jednostkowej identyfikacji nie należy do grupy osób pełniących funkcje publiczne, a zatem, gdy organ wykaże, że może ona korzystać z prawa do ochrony jej prywatności, nie jest to ostateczną przeszkodą do udostępnienia informacji. Osoba taka może bowiem zgodzić się na udzielenie informacji w żądanym zakresie, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z akt sprawy i uzasadnienia obu decyzji nie wynika, by organy pytały o taką zgodę osoby, które spełniają powyższy warunek (o ile takie w podmiocie są). Bez wyrażenia woli przez bezpośredniego zainteresowanego i chronionego prawem podmiotu odmowa udzielenia informacji oparta na prawie do prywatności jest więc przedwczesna. Brak takiej zgody musi być przez organ wykazany w sposób nie budzący wątpliwości (por. art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.).

17. Za usprawiedliwione należy uznać zatem podniesione w skardze zarzuty naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy to jest art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). W aspektach, o których mowa była wyżej wiązało się to z brakami kontrolowanego postępowania i uzasadnienia obu decyzji (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) mającymi wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, a ze względu na treść wniosku i zakres ponowionego postępowania, również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.).

O należnych kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej organizacji zwrot kwoty 200 zł uiszczonej tytułem wpisu od skargi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.).