Wyrok z dnia 2018-05-08 sygn. II SAB/Wa 11/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Stanisław Marek Pietras, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia punktu 2 wniosku Fundacji [...] z siedzibą w [...] z dnia 29 sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Fundacja [...] – dalej jako "Fundacja" w dniu [...] sierpnia 2017 r. zwróciła się do Ministra Spraw Zagranicznych, za pośrednictwem poczty elektronicznej, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na adres biuro@epf.org.pl:

1. kopii odpowiedzi strony polskiej na zalecenie Komisji Europejskiej z dnia [...] lipca 2017 r., o którym mowa w niniejszym oświadczeniu [...]

2. kopii noty dyplomatycznej przekazanej dniu [...] sierpnia br. ambasadorowi Federacji Rosyjskiej, o której mowa w poniższej informacji [...]

W odpowiedzi na wniosek, organ do pisma z dnia [...] września 2017 r. załączył "Stanowisko strony polskiej na zalecenie uzupełniające Komisji Europejskiej w sprawie praworządności w Polsce z 26 lipca 2017 r."

Odnośnie punktu [...] wniosku wskazał, że MSZ nie jest zobowiązane do ujawnienia treści not dyplomatycznych. Kwestia dostępu do not jest regulowana prawem międzynarodowym, które zawiera odrębne regulacje w zakresie udostępniania i ochrony korespondencji dyplomatycznej i zostało to wprost wyartykułowane w art. 27 Konwencji Wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych.

Fundacja pismem z [...] grudnia 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych. Wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez uznanie, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, co oznacza wprowadzenie ograniczeń w dostępie do informacji wbrew przesłankom określonym w art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 poz. 1764) – dalej jako "u.d.i.p." poprzez stwierdzenie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z moim wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, bowiem w orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie prawa do informacji publicznej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 określa prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób wykonujących zadania publiczne. Bez znaczenia pozostaje zatem fakt, czy pismo dotyczyło bezpośrednio wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że informacją publiczną są informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym lub Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 181/02). W dalszej części powołując się na stanowisko judykatury wskazano, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiada się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. P 25/12 (OTK-A 2013/8/122, Dz. U. 2013/1435) stwierdził, że "(...) w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko." W dalszej części powołując się stanowisko judykatury stwierdzono, że sam fakt sformułowania odpowiedzi nie przesądza bowiem, że podmiot poprawnie realizuje przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Zagranicznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że praktyka wielu państw, polega na nieudostępnianiu korespondencji dyplomatycznej. Analiza prawa i praktyki tych państw prowadzi do konkluzji, iż zasadą jest nieudostępnianie osobom trzecim treści korespondencji dyplomatycznej. Korespondencja dyplomatyczna odbywa się również jako element zwyczajowego prawa międzynarodowego. Takie też wymogi powstania zwyczajowego prawa międzynarodowego wynikają z art. 38 Statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości i zostały rozwinięte w jego orzecznictwie, a Rzeczpospolita Polska, w świetle art. 9 Konstytucji RP, jest zobowiązana do jego przestrzegania. Ponadto zgodnie z art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r., Nr 74, poz. 439, Załącznik; umowa ta również w świetle art. 241 Konstytucji RP stanowi umowę ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie), Polska nie może powołać się na swoje prawo wewnętrzne, w tej sytuacji ustawę o dostępie do informacji publicznej dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu, czy szerzej, prawa międzynarodowego. Dodano, że choć art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów odwołuje się wprost tylko do "traktatów", to jednak powszechnie, zarówno w praktyce sądowej, jak i doktrynie, przyjmuje się, że przepis ten, o fundamentalnym znaczeniu dla prawa międzynarodowego, po pierwsze, odzwierciedla zwyczajowe prawo międzynarodowe oraz, po drugie, że jego zastosowanie jest istotnie szersze i dotyczy nie tylko pierwszeństwa traktatów, ale także generalnie zwyczajowego prawa międzynarodowego, niezależnie od tego, czy jest ono wyrażone w formie traktatowej, czy np. odpowiedniej praktyki państw. Zatem kwestia braku dostępu do not dyplomatycznych jest regulowana zwyczajowym prawem międzynarodowym. Biorąc, więc pod uwagę łącznie art. 9 Konstytucji RP oraz art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, konieczne jest przyznanie pierwszeństwa zwyczajowemu prawu międzynarodowemu i w konsekwencji, niezastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy o dostępie o informacji publicznej. Dalej dodano, że także rozwiązanie zawarte w art. 27 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych, sporządzonej dnia 18 kwietnia 1961 r., która wprost dotyczy wprawdzie ochrony korespondencji między państwem, a jego misją dyplomatyczną, ale niewątpliwie można to rozumowanie zastosować do korespondencji międzypaństwowej. Pozostaje to w zgodzie z ideą korespondencji dyplomatycznej jako uprzywilejowanej formy korespondencji międzypaństwowej, opierającej się na wzajemnym zaufaniu oraz lojalności stron tej korespondencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ), dalej u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej Fundacji z dnia 29 sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej

Odnośnie zakresu podmiotowego wskazać należy na treść art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej.

W świetle powyższej regulacji, nie ulega wątpliwości, że Minister Spraw Zagranicznych mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie nie budzi także wątpliwości Sądu, że żądana przez Fundację informacja stanowi informację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p wynika wprost, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o polityce wewnętrznej i zagranicznej. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Natomiast w art. 6 ust. 2 u.d.i.p została zawarta definicja "dokumentu urzędowego" i jest nim treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. c) u.d.i.p, udostępnieniu podlega informacja, w szczególności o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach.

Zatem w zakresie informacji o polityce wewnętrznej i zagranicznej chodzi o szeroko rozumianą politykę administracyjna, tj. praktyczną i rzeczywistą działalność organów władzy i administracji publicznej w zakresie kształtowania oraz wykonywania określonych zadań na rzecz państwa i jego obywateli (vide: M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005 r., s. 167). Stąd też obowiązek udostępniania informacji w tym zakresie dotyczy Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów, a w zakresie polityki zagranicznej Ministra Spraw Zagranicznych. Reasumując, żądany przez skarżącą fundację dokument, tj. nota dyplomatyczna odnosząca się do sfery faktów, stanowią informację publiczną i tym samym została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd wskazuje też, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 ustawy przewidział wyjątki od zasady jawności informacji publicznej, tj. dotyczące sytuacji, w których zasada jawności podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jeżeli zatem żądana informacja publiczna korzysta z takiej ochrony, to na podmiocie zobowiązanym do jej udostępnienia ciąży obowiązek ustalenia i wykazania, że żądane informacje objęte są tajemnicą, o której mowa w powołanym przepisie. W tej sytuacji może on wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej mając za podstawę treść art. 16 ust. 1 ustawy.

Równocześnie Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 211/17 i przyjmuje jako własny, że argumentacja przedstawiona przez Ministra za nieudostępnieniem informacji publicznej z wniosku Fundacji z [...] sierpnia 2017 r. z uwagi na ochronę wynikającą z art. 27 Konwencji Wiedeńskiej oraz odwoływanie się do ustawodawstwa i praktyk w innych państwach związanych z nieujawnianiem określonej kategorii dokumentów, a w szczególności not dyplomatycznych, jest niewystarczająca i nieprzekonywująca, bowiem całkowicie pomija jednoznaczne brzmienie powyżej powoływanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności odnoszących się do ograniczeń w dostępie do informacji publicznej na gruncie tej ustawy.

Brak udostępnienia żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie, powoduje, że Minister Spraw Zagranicznych pozostaje w bezczynności. Skoro nota dyplomatyczna jako dokument urzędowy stanowi informację publiczną to organ ma obowiązek jej udostępnienia w zakreślonym w ustawie o dostępie do informacji terminie, bądź może odmówić jej udostępnienia z powołaniem się na przesłanki zawarte w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Przekazanie Fundacji informacji, że nota dyplomatyczna nie podlega upublicznieniu, nie jest prawidłową formą załatwienia sprawy w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie działanie w rzeczywistości stanowi odmowę udostępnienia informacji publicznej i wymaga wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stwierdzić również należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894). Zdaniem Sądu taki stan nie wystąpił w niniejszej sprawie, Stwierdzona bezczynność nie miała cech lekceważenia bądź ignorowania Fundacji. Wynikała bowiem z błędnej oceny stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni powyższe rozważania i rozpozna wniosek fundacji na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Uznając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a.

O kosztach orzeczono jak w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, gdyż w świetle art. 119 pkt 4 P.p.s.a., w tym trybie mogą być rozpoznawane sprawy, których przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.