Wyrok z dnia 2022-01-21 sygn. II SAB/Wa 713/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. M. na bezczynność Wójta Gminy C. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy C. do rozpatrzenia wniosku K. M. z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy C. na rzecz skarżącego K. M. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem (e-mail) z dnia [...] sierpnia 2021 r. K. M. zwrócił się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej "na temat:

1. kto był wnioskodawcą przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako Plan) dla części działek ewidencyjnych nr [...] i działek ewidencyjnych nr [...], obręb [...], oraz dla części działek ewidencyjnych

nr [...] i działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] w Gminie [...], na podstawie uchwały nr [...] z [...] maja 2021 r.? - z uzasadnienia uchwały wnioskuję, że podjęto działania z inicjatywy właścicieli, którzy wskazali na swoje cele biznesowe; 2. jakie jest uzasadnienie dla zmiany Planu? - proszę o udostępnienie wszelkiej dokumentacji popierającej wniosek i korespondencji w sprawie; 3. jakie zmiany są projektowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...]? - proszę o udostępnienie wszelkiej dokumentacji/opinii, badań itd. w sprawie; 4. na jakim etapie są prace planistyczne w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] i kiedy planowane jest ich zakończenie?; 5. jeżeli projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] jest na etapie konsultacji/uzgodnień/uzyskiwania opinii właściwych organów administracyjnych, do jakich organów został on skierowany? - proszę o przekazanie korespondencji wychodzącej i przychodzącej".

Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie informacji w formie mailowej na wskazany adres, albo, w przypadku znacznej objętości, na nośniku danych. Zwrócił się o zapisanie danych w formacie umożliwiającym odczytanie bez użycia specjalistycznego czy odpłatnego oprogramowania.

Wójt Gminy [...] pismem (e-mail) z dnia [...] września 2021 r. w odpowiedzi na wniosek poinformował wnioskodawcę jak należy rozumieć pojęcie informacji publicznej. Wskazał m.in., że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Podał, że ustawodawca w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączył stosowanie tej ustawy w sytuacji, gdy inna ustawa reguluje ten sam zakres. Podał, że zasady sporządzenia i uchwalania miejscowego polanu zagospodarowania przestrzennego , tryb dostępu do informacji na temat projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, oraz zasad udziału społeczeństwa w tych pracach reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz k.p.a.

co wyłącza możliwość zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do pytań zawartych we wniosku organ wyjaśnił, że tryb dostępu do informacji publicznej na temat projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, oraz zasad udziału społeczeństwa w tych pracach reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również k.p.a. co wyłącza możliwość zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto, organ w ramach dostępu do informacji publicznej udostępnia treść konkretnie wskazanych wytworzonych informacji publicznych, wskazanych na tyle precyzyjnie, że nie budzi wątpliwości organu o jaką wytworzoną informację wnosi wnioskodawca, nie prowadzi natomiast na wniosek w trybie wskazanej wyżej ustawy analizy, badania stanu prawnego, poszukiwania dokumentów, celem udzielenia odpowiedzi na zadane we wnioskach pytania, organ nie dokonuje również samodzielnie subiektywnej oceny jakie dokumenty zaspokoją żądanie wnioskodawcy który wnosi o "wszelkie dokument dotyczące sprawy" (...)".

Pismem z dnia 6 października 2021 r. K. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r.

o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniósł, że do dnia złożenia skargi nie została udostępniona informacja publiczna będąca przedmiotem wniosku. Wskazał m.in., że dotyczy konkretnego postępowania, do konkretnej nieruchomości - dotyczy uchwały

nr [...] z [...] maja 2021 r. zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. b i ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna o projektowaniu aktów normatywnych oraz sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych. W świetle tego, projekt planu zagospodarowania przestrzennego, który jest projektem aktu prawa miejscowego, stanowi informację publiczną. Informacje związane z procedurą planistyczną znajdujące się w posiadaniu organu i wytwarzane na każdym etapie (zgromadzone notatki, opinie, wnioski itp.), stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą sprawy publicznej, jaką jest planowanie i zagospodarowanie przestrzenne i służą realizacji powierzonych organowi prawem zadań. Wnioski, które są dokumentami wykorzystywanymi w procedurze planistycznej są integralną częścią sprawy publicznej, gdyż inicjują i argumentują postępowanie. Skarżący wskazał, że powyższe stanowisko wyraził np. w wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (II SAB/Gd 123/19). Skarżący podniósł, że organ nie wskazał jakie to konkretnie inne przepisy, np. k.p.a. zabraniają ujawnienia tych informacji. Inne przepisy mogą regulować odmiennie udostępnianie informacji, ale muszą mieć odpowiednią treść w tym zakresie. Takiej treści nie zawierają ani przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym ani k.p.a. Odmowa udostępnienia nie jest też uzasadniona samym zakresem informacji "całej dokumentacji". Skarżący podał, że nie ma dostępu do postępowania. Wskazał, że organ konsekwentnie odmawia ujawnienia jakiejkolwiek informacji, wglądu do akt itp. Obywatel ma prawo uzyskać wiedzę o pełnej treści dokumentacji w konkretnym zakresie. Obywatel ma jedynie wiedzę, że podjęto uchwałę i wskazano w niej, że zostało to zrobione na podstawie jakiś wniosków. Dlatego udostępnienie pełnej dokumentacji związanej z tą procedurą jest uzasadnione. W przeciwnym wypadku obywatel nie mógłby uzyskać wiedzy o naruszeniu jego praw czy interesów. Skarżący wskazał, że organ, z powodu nieudostępnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem, pozostaje w bezczynności.

Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że skarżący nie złożył ponaglenia, ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ podał, że udzielił odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej drogą mailową na wskazany przez wnioskodawcę adres mailowy. Wskazał, że co prawda nie odniósł się do każdego z zaznaczonych punków oddzielnie ale ogólnie do całokształtu wniosku. Organ przytoczył odpowiedź udzieloną wnioskodawcy [...] września 2021 r. Wójt podniósł, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w w/w odpowiedzi przesłanej wnioskodawcy. Wskazał, że odniósł się do wniosku całościowo wskazując, że przesłankami nieudzielenia odpowiedzi jest istnienie przepisów szczególnych dla żądania części informacji oraz niejasność i nieprecyzyjność wniosku. Organ podniósł, że składany wniosek nie musi co prawda odpowiadać szczególnym wymogom formalnym jednakże powinien on być jasno sformułowany, aby możliwe było określenie przedmiotu i zakresu żądania. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jest bowiem związany treścią wniosku i nie może żądać, aby autor dokonywał jego sprecyzowania lub uzupełnienia. W przypadku wniosków niejasnych i nieprecyzyjnych wystarczającą formą odniesienia się do takiego wniosku jest zawiadomienie o braku możliwości zastosowania do niego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej co potwierdził min. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 201/19). Organ wskazał jednocześnie, że w myśl wskazanego przez skarżącego art. 6 ust. 1 lit. b i ust 1 pkt 3 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej na stronie BIP gminy [...] uchwała -akt normatywny jest udostępniony, zatem organ nie odnosił się do części wniosku wnioskodawcy udostępnionych na stronie BIP jednocześnie znanych wnioskodawcy, który sam wskazuje na konkretną uchwałę i jej uzasadnienie. Organ przyjął również, literalne brzmienia art. 1 ust. 2 który wyłączył stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji gdy inna ustawa reguluje ten sam zakres. Organ wyjaśnił dodatkowo, że Uchwała nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. na [...] Sesji Rady Gminy [...] kadencji [...] z dnia [...] września 2021r. została uchylona a powody podjęcia uchwały [...] oraz zagadnienia zawarte we wniosku

o udostępnienie informacji publicznej jak i powody jej uchylenia były szeroko omówione i są publicznie dostępne na stronie BIP w transmisji z sesji od minut [...] do [...] i są znane wnioskodawcy, który na sesji występował w roli Radnego Gminy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest dopuszczalna.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym.

Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak,

że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś,

H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie,

czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), zwanej dalej u.d.i.p.

W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii

i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane

i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi także m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, trybie działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

W sprawie niniejszej żądanie udostępnienia informacji, o których mowa we wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Żądanie dotyczy bowiem kwestii związanych z planowaną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno przepisy ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. z 2021 r., poz. 741), jak i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), jak

i obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia

17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404) wskazują, że czynności planistyczne obejmują proces związany z realizacją zamierzeń publicznoprawnych organów samorządu terytorialnego, które w efekcie końcowym mają doprowadzić do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie wprowadzenia zmian w uchwalonym i przyjętym już planie. Postępowanie w przedmiocie uchwalenia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i już choćby z tego względu wszelka informacja o jego przebiegu, w tym informacje żądane we wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r., stanowi informację o sprawie publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. (v. wyroki NSA z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1692/15, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1247/13, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Także wnioski składane w ramach postępowania planistycznego, które nie zmierza przecież do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy obywatela, lecz prowadzone jest w celu przyjęcia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, kwalifikować należy, jako informację o sprawie publicznej. Podzielić należy pogląd wyrażony w tym przedmiocie w wyrokach NSA i WSA (v. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn.. akt I OSK 2311/12, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1247/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 616/16; orzeczenia.nsa.gov.pl.). Pamiętać należy, że podmioty składające wnioski w ramach postępowania planistycznego dążą do odpowiedniego ukształtowania prawa miejscowego, które obowiązywać ma powszechnie na danym terenie. Wszelkie informacje związane z procedurą planistyczną stanowią informację publiczną.

Twierdzenie organu zawarte w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2021 r., że u.d.i.p. nie znajduje w tym przypadku zastosowania nie jest trafne. Ze skargi wynika nadto, że skarżący nie miał dostępu do żądanych informacji w innym trybie. Wniosek

z dnia [...] sierpnia 2021 r. był przy tym wystarczająco precyzyjny. Wnioskodawca nie wnioskował nadto o dokonywanie jakichkolwiek analiz, czy badanie stanu prawnego. Pytania dotyczą procedury prawodawczej zmierzającej do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem dotyczą działań organu władzy publicznej. Informację publiczną stanowią nie tylko dokumenty wytworzone bezpośrednio przez organ ale także te, których organ używa do realizowania powierzonych zadań. Dostęp do informacji publicznej, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, nie ogranicza się tylko do wybranej kategorii dokumentów, ale wszystkich tych informacji, które dotyczą sfery określonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Organ nie udzielił wnioskodawcy odpowiedzi w żądanym we wniosku zakresie. Także w odpowiedzi na skargę organ nie wykazał, że informacje żądane we wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. udostępnił.

W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później

niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej

z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (art. 5 u.d.i.p.), 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W przypadku, gdy organ nie posiada żądanej informacji powinien o tym poinformować wnioskodawcę w piśmie. Pismo kierowane do strony wnioskującej powinno zawierać wyjaśnienie takiego stanu rzeczy (tak w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 473/17; wyrok NSA z 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09, publik. LexPolonica nr 2474778).

W myśl art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego.

Rozpatrując skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. Sąd stwierdził, że organ pozostawał

w bezczynności na dzień wniesienia niniejszej skargi, jak również pozostaje

w bezczynności na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Organ

nie udostępnił bowiem żądanej we wniosku informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku do organu, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji (do Sądu nie wpłynęła informacja w tym zakresie). Organ nie wykazał też, że nastąpiło udostępnienie żądanych przez wnioskodawcę informacji w BIP. Wskazanie w odpowiedzi na skargę na BIP, w odniesieniu do podanych przez organ kwestii, nie daje podstaw do przyjęcia, że organ udostępnił informacje publiczne żądane przez wnioskodawcę w punktach 1-5 wniosku.

Z tych względów Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia

[...] sierpnia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz

z aktami sprawy.

Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. nie miała w tej sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ podjął w tej sprawie działanie w ustawowym terminie i choć nie było ono prawidłowe na gruncie u.d.i.p., to nie ma podstaw, aby bezczynności organu przypisać charakter rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.