Wyrok z dnia 2022-10-21 sygn. III OSK 4468/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji B z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt: II SAB/Wa 121/20 w sprawie ze skargi Fundacji A z siedzibą w W. na bezczynność Fundacji B z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 31 sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza na rzecz Fundacji A z siedzibą w W. od Fundacji B. z siedzibą w W. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt: II SAB/Wa 121/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji A z siedzibą w W. na bezczynność Fundacji B z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 31 sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Fundację B z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku Fundacji A z siedzibą w W. z dnia 31 sierpnia 2017 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność Fundacji B z siedzibą w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim skargę w pozostałym zakresie oddalił, w punkcie czwartym zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. Fundacja A I wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, domagając się od Fundacji B informacji w zakresie dotyczącym Programu dla Organizacji Pozarządowych w Polsce, który został zrealizowany w perspektywie finansowej [..] przewidzianej na lata 2009-2014 – poprzez udzielenie odpowiedzi na zadane we wniosku pytania.

Fundacja B w odpowiedzi na ww. wniosek w piśmie z dnia 21 września 2017 r. stwierdziła, że w odniesieniu do realizacji Programu nie wykonuje zadań publicznych i nie dysponuje majątkiem publicznym, zatem nie jest zobowiązana w tym zakresie do udostępnienia informacji publicznej.

Pismem z dnia 6 października 2017 r. Fundacja A wystąpiła o ponowne rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a następnie pismem z dnia 7 lutego 2018 r. wystąpiła ze skargą na bezczynność Fundacji B w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej - w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 6 października 2017 r. o ponowne rozpatrzenie wniosku z 31 sierpnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 160/18 oddalił ww. skargę, kwalifikując wniosek z dnia 6 października 2017 r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od pisma Dyrektora Fundacji B. z dnia 21 września 2017 r. Sąd rozstrzygając sprawę przyjął, że pisma z dnia 21 września 2017 r., pod którym podpisała się Dyrektor Fundacji B., nie należy klasyfikować jako decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Od wyroku Fundacja A złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Niezależnie od tego Fundacja A w dniu 12 lutego 2020 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Fundacji B polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej z wniosku z dnia 31 sierpnia 2017 r., wnosząc o stwierdzenie, że Fundacja B dopuściła się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 31 sierpnia 2017 r., zobowiązanie Fundacji B do udostępnienia informacji publicznej w zakresie i formie wskazanej we wniosku z dnia 31 sierpnia 2017 r., zobowiązanie Fundacji B do rozpoznania wniosku z dnia 31 sierpnia 2017 r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego, w przypadku powzięcia przez Sąd wątpliwości, co do możliwości zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 149 § 1b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Fundacji B grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę, Fundacja A wskazała, że od czasu złożenia wniosku z dnia 31 sierpnia 2017 r. Fundacja B pozostaje w ponad 30-miesięcznej zwłoce z udzieleniem informacji publicznej lub wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Fundacja B podtrzymując swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 21 września 2017 r., wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, iż sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego, bądź z uwagi na fakt, iż sprawa objęta skargą jest w toku, ewentualnie o oddalenie skargi bowiem żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej i nie pozostaje w związku z działalnością czy realizacją zadań o charakterze publicznym lub dysponowaniem majątkiem publicznym, a także wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na to, iż przed NSA toczy się postępowanie w przedmiocie skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącą od wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r., dotyczącego pism z dnia 31 sierpnia 2017 r. oraz z dnia 6 października 2017 r., a którego rozstrzygnięcie będzie miało wpływ na niniejsze postępowanie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w kontrolowanej sprawie adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest Fundacja B, którą Biuro Mechanizmów Finansowych (BMF) w Brukseli (sekretariat [..]) w ramach Funduszu na rzecz społeczeństwa obywatelskiego wyłoniło jako operatora programu "[..]". Operatorzy odpowiadają m.in. za przygotowanie programu, nabór wniosków, wybór projektów i monitoring ich realizacji, a także promocję programu. Zdaniem Sądu, niewątpliwie rozdział uzyskiwanych przez Polskę funduszy [..], w tym środków wydatkowanych w ramach tych funduszy na rozwój społeczeństwa obywatelskiego, stanowi realizację zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Fundacja B., jako operator wyznaczony do realizacji programu dla Organizacji Pozarządowych w Polsce, jest zatem podmiotem realizującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w tym zakresie jest także podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w oparciu o art. 6 ust. 2 cyt. ustawy. Zważywszy zaś na fakt wykonywania przez Fundację B zadań publicznych nie jest istotne, czy dysponuje ona majątkiem publicznym czy też środkami publicznymi. Wystarczy zatem, że dany podmiot wykonuje zadania publiczne, by uznać, że zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznych. W świetle powyższego, obowiązkiem Fundacji B było rozpoznanie wniosku skarżącej Fundacji A z dnia 31 sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznych. Do dnia wyrokowania Fundacja B, jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie udzieliła odpowiedzi zgodnie z żądaniem skarżącej. Dlatego też Sąd zobowiązał Fundację B do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 31 sierpnia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność Fundacji B nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, Fundacja B nie pozostawała w bezczynności uporczywie, bo udzieliła skarżącej Fundacji A odpowiedzi na wniosek, a ponadto pozostawała w przekonaniu (jak wynika z odpowiedzi na skargę), że przedmiotowy wniosek mieścił się w granicach sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 160/18. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd wyjaśnił, że odmówił zawieszenia postępowania (postanowieniem z dnia 13 listopada 2020 r.), ponieważ uznał, że sprawa ze skargi kasacyjnej złożonej przez Fundację A od wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r. nie dotyczy bezczynności w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 31 sierpnia 2017 r., lecz wniosku z dnia 6 października 2017 r. Nie było zatem przeszkód w rozpatrzeniu skargi na bezczynność w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 31 sierpnia 2017 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja B zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o:

1) uchylenie wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, bowiem droga sądowa była w sprawie niedopuszczalna, jako że Fundacja nie jest organem upoważnionym do rozpoznawania wniosków o udzielenie informacji publicznej, a zatem nie może być ustalona jej rzekoma bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku,

2) uchylenie wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, bowiem wyrok został wydany pomimo tego, że w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym,

3) uchylenie w części wyroku, tj. w zakresie punktu 1, punktu 2 i punktu 3 sentencji, tj. w zakresie w jakim WSA nie oddalił skargi, zobowiązał skarżącą kasacyjnie do rozpoznania wniosku z dnia 31 sierpnia 2017 r. oraz stwierdził bezczynność skarżącej kasacyjnie bez rażącego naruszenia prawa, a także nałożył na Fundację zwrot kosztów postępowania i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości (ewentualnie i jedynie z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Sąd z jakichkolwiek przyczyn nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed WSA),

4) uchylenie w części wyroku, tj. w zakresie punktu 1, punktu 2 i punktu 3 sentencji, tj. w zakresie, w jakim WSA nie oddalił skargi, zobowiązał skarżącą kasacyjnie do rozpoznania wniosku z dnia 31 sierpnia 2017 r. oraz stwierdził bezczynność skarżącej kasacyjnie bez rażącego naruszenia prawa a także nałożył na Fundację zwrot kosztów postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (ewentualnie i jedynie z najdalej posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Sąd z jakichkolwiek względów nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania merytorycznego skargi).

W każdym z powyższych przypadków skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 192 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do czasu prawomocnego rozpoznania postępowania prowadzonego obecnie przez tut. Sąd pod sygn. akt I OSK 1027/19 (obecnie III OSK 1202/21), z uwagi na to, że postępowanie to ma wpływ na wynik przedmiotowego postępowania,

2) przeprowadzenie dowodu w trybie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z następujących dokumentów, których potrzeba powołania wyniknęła z uwagi na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, tj.:

- pisma Dyrektora Departamentu Monitorowania Pomocy Publicznej Urzędu Ochrony Konkurencji i Konkurentów z dnia 31 grudnia 2013 r. znak DDO-52-484(2)/13/MP,

- pisma Departamentu Programów Pomocowych Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 lutego 2014 r., znak DPT-VI-630-26-MI/14,

- pisma Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 13 lutego 2014 r., znak BF.7187.36.2014/3,

- pisma Departamentu Programów Pomocowych i Pomocy Technicznej Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, podpisanego przez p. Małgorzatę Wierzbicką z dnia 5 lutego 2013 r. znak DPT-II-6301-8-MB/13,

- Memorandum of Understanding on the Implementation of the EEA Financial Mechanism 2009-2014 oraz Aneksu B pkt D Memorandum of Understanding on the Implementation of the EEA Financial Mechanism 2009-2014 opublikowanego i dostępnego pod adresem strony internetowej EEA Grants httDs://eeaqrants.orq/sites/default/files/resources/PL MoU EEA compiled 310ct oberreallocation.pdf wraz z tłumaczeniem przysięgłym fragmentów na język polski,

- wydruku informacji dostępnych na stronie https://www.eoq.qov.pl/stronv/zapoznaisie-z-funduszami/cel-i-zasady-dzialania/,

- pisma Dyrektora Biura Mechanizmów Finansowych w Brukseli do Fundacji z dnia 12 kwietnia 2013 r. wraz z tłumaczeniem przysięgłym na język polski,

na okoliczność ich treści, w tym (i) jednolitego stanowiska Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konkurentów oraz Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że środki którymi dysponowała Fundacja nie stanowią środków publicznych, (ii) a także wskazania w Aneksie B pkt D dokumentu Memorandum of Understanding na wyłączenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (i brak wskazania innego podmiotu publicznego) z procedury dysponowania środkami dla organizacji pozarządowych, (iii) przekazania Fundacji informacji bezpośrednio od Biura Mechanizmów Finansowych w Brukseli o funkcji tego organu jako operatora programu i powierzenia funkcji krajowego operatora funduszu Fundacji bez udziału w tym procesie podmiotów państwowych. (iv) wskazania również w programie na lata 2014-2021, iż; "podobnie jak w poprzednich edycjach, obszary "Społeczeństwo obywatelskie" oraz "Dialog społeczny - godna praca". (..) będą zarządzane przez darczyńców (odpowiednio przez Biuro Mechanizmów Finansowych w Brukseli oraz lnnovation Norway).

Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na zarzutach:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że wniosek dotyczył informacji publicznej, do której udostępnienia może być zobowiązana skarżąca kasacyjnie, pomimo tego, że skarżąca kasacyjnie nie znajduje się w kręgu podmiotów realizujących zadania publiczne (zadania władzy publicznej) lub dysponujących majątkiem publicznym, co wyłącza ją spod regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto poprzez dowolne i błędne ustalenie zakresu pojęcia zadania publicznego przez Sąd;

2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodrzucenie skargi pomimo tego, iż sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego,

- naruszenia art. 58 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodrzucenie skargi z uwagi na fakt, iż sprawa objęta skargą jest w toku, bowiem toczy się jednocześnie (i toczyło w dacie wydania zaskarżonego wyroku) postępowanie przed tut. Sądem sygn. I OSK 1027/19,

- naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieoddalenie skargi, pomimo iż Fundacja nie dopuściła się bezczynności i arbitralne uznanie, że żądana przez Fundację A informacja ma charakter informacji publicznej i pozostaje w związku z działalnością czy realizacją zadań o charakterze publicznym lub dysponowaniem majątkiem publicznym, a także brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywodów w zakresie przeprowadzenia przez Sąd analizy działalności Fundacji i gołosłowne oraz dowolne poprzestanie na stwierdzeniu, że nie jest istotne ustalenie czy Fundacja dysponuje majątkiem publicznym,

- naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak zawieszenia postępowania wszczętego wniesieniem skargi pomimo tego, iż przed tut. Sądem toczy się postępowanie zarejestrowane pod sygn. akt I OSK 1027/19 w przedmiocie skargi kasacyjnej złożonej przez Fundację A od wyroku WSA z dnia 4 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SAB/Wa 160/18), dotyczącego pism z dnia 31 sierpnia 2017 r. oraz z 6 października 2017 r., a którego rozstrzygnięcie będzie miało ewidentny wpływ na niniejsze postępowanie.

Wskazano, że naruszenia powyższe miały wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do rozpoznania skargi, pomimo zaistnienia podstaw do jej odrzucenia, a w konsekwencji wydania, pomimo pozostawania w toku postępowania mającego wpływ na przedmiotowe postępowanie, wadliwego zaskarżonego wyroku, w którym Sąd uznał nieprawidłowo, iż treść wniosku powinna podlegać rozpoznaniu przez Fundację, tak jakby był to wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie szczegółowo wyjaśniła podstawy wskazywanych zarzutów podnosząc, że środki, których operatorem była Fundacja są niezwiązane ze Skarbem Państwa i od niego nie pochodzą. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd oparł się na przedstawionym przy skardze dokumencie z dnia 9 stycznia 2013 r. Dokument ten nie jest żadnym oficjalnym protokołem ze spotkania komisji selekcyjnej. Nie ma na nim podpisów obu stron: polskiej i norweskiej. Dokument ten nie ma charakteru urzędowego i nie jest jasne, w jakim celu i w jakich warunkach został sporządzony. Co najwyżej stanowi on notatkę wewnętrzną urzędniczki Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Notatka ta dotyczy nieistniejącego w dacie dysponowania funduszami i złożenia wniosku stanu prawnego. Notatka powyższa odnosi się bowiem do stanu na styczeń 2013 r, kiedy to planowano, że punktem kontaktowym (tzw. focal point) miało być Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i to Ministerstwo Rozwoju Regionalnego miało podpisać umowę z operatorem Funduszu dla Organizacji Pozarządowych ("Fundusz") wyłonionym w wyniku konkursu. Tymczasem między 13 stycznia 2013 r. a 5 lutego 2013 r. (zgodnie z pismem Departamentu Programów Pomocowych i Pomocy Technicznej Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, podpisanym przez p. M.W. z dnia 5 lutego 2013 r. znak DPT-II-6301-8-MB/13 - w załączeniu) zmieniono ustalenia, który podmiot ma być operatorem Funduszu i wyłączono Ministerstwo Rozwoju Regionalnego z procesu pośredniczenia w kontaktach z operatorem Funduszu, zatem przedmiotowe środki nigdy nie znalazły się w dyspozycji władz państwowych. Pismo zawierało wskazanie, że Operatorem tego programu zostanie Biuro Mechanizmów Finansowych w Brukseli, które z kolei wybierze samodzielnie podmiot do pełnienia funkcji operatora Funduszu odpowiedzialnego za jego wdrażanie. Brak jest udziału w tym procesie jakiegokolwiek podmiotu państwowego, w tym Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.

Podobnie dokumenty opublikowane na stronach internetowych programu i stronach polskich, w szczególności www.eeaqrants.orq oraz www.eog.goy.ol. publikujących dokumenty urzędowe i informacje dotyczące Funduszu oraz roli Biura Mechanizmów Finansowych, jednoznacznie podkreślają, iż brak jest zaangażowania podmiotów publicznych w zarządzanie Funduszem. Ten proces realizowany jest pomiędzy Biurem Mechanizmów Finansowych i Fundacją.

Ponadto, Fundacja zwróciła się do podmiotów państwowych o wykładnię charakteru środków Funduszu, którymi Fundacja miała zarządzać w imieniu Biura Mechanizmów Finansowych w Brukseli jako operator. Zarówno Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jak i Ministerstwo Rozwoju Regionalnego potwierdziły jednoznacznie, że nie są to środki publiczne. Środki, które rozdzielała Fundacja nigdy nie były także mieniem komunalnym, ani majątkiem Skarbu Państwa. Wskazane środki nigdy nie znajdowały się także na koncie Fundacji, a wyłącznie na koncie Biura Mechanizmów Finansowych w Brukseli, skąd były przekazywane bezpośrednio beneficjentom. Majątek, którym dysponowała Fundacja nie był przyznawany przez państwo polskie i nie pochodził ze środków państwowych, w związku z czym nie można uznawać go za majątek publiczny.

Następnie Fundacja podkreśliła, że wbrew ocenie Sądu, Fundacja nie realizuje zadań publicznych. Fundacja jest jedynie podmiotem, któremu w Polsce powierzono organizację konkursów na zlecenie i zleca uwolnienie środków z rachunku Biura Mechanizmów Finansowych w Brukseli - co nie jest realizacją jakichkolwiek obowiązków wynikających z Konstytucji RP i obowiązujących ustaw. Fundacja nigdy nie była w posiadaniu wskazanych środków, które są w wyłącznej dyspozycji Biura Mechanizmów Finansowych w Brukseli. Fundacja ponadto nigdy samodzielnie nie realizowała zadań w ramach konkretnie wybranych projektów. Tak więc, wbrew twierdzeniom WSA, Fundacja nie wykonuje zadań publicznych. Jest jedynie pośrednikiem między państwami udzielającymi bezzwrotnej pomocy finansowej a beneficjentami. Sama Fundacja nie realizuje zadań publicznych, brak jest bowiem regulacji ustawowych, które nakładałyby na państwo realizowane przez Fundację zadania, tj. dysponowanie przedmiotowymi funduszami. Państwo nie ma ustawowego obowiązku dystrybucji środków stanowiących granty przeznaczone przez darczyńców na rzecz organizacji pozarządowych. Nie może być zatem mowy o realizacji w ten sposób zadania publicznego w tym zakresie.

Następnie w skardze kasacyjnej wskazano, że skarga powinna była zostać odrzucona, z uwagi na to, iż sprawa objęta skargą nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Fundacja w niniejszej sprawie nie była bowiem podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej, żądane dane nie stanowiły zaś informacji publicznej. Tak więc, by skarga nie podlegała odrzuceniu, winna dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Fundacja nie była i nie jest zobligowana do udzielenia odpowiedzi na wniosek i traktowania go jako odnoszący się do udostępnienia informacji publicznej. Fundacja niewątpliwie w przedmiotowej sprawie nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, nie dysponuje również majątkiem publicznym. Ewidentnie nie są więc spełnione przesłanki uzasadniające udzielenie informacji publicznej. Ponadto, zdaniem Fundacji, zasadne jest odrzucenie Skargi przez tut. Sąd z uwagi na fakt. Iż przed NSA toczy się już postępowanie zarejestrowane pod sygn. akt I OSK 1027/19, w przedmiocie skargi kasacyjnej złożonej przez A od wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SAB/Wa 160/18), dotyczącego pism z dnia 31 sierpnia 2017 r. oraz z 6 października 2017 r. Sama A już bowiem w skardze kasacyjnej od wyroku WSA sygn. II SAB/Wa 160/18 domagała się, by pismo z dnia 6 października 2019 r. zostało zakwalifikowane jako nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tożsamy swoim zakresem z pierwotnym wnioskiem, bądź wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 31 sierpnia 2017 r. Fundacja w skardze kasacyjnej zawarła stwierdzenie, iż oba wnioski są objęte przedmiotem skargi na bezczynność organu oraz, że skarżąca uznawała wniosek z dnia 6 października 2017 r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie jest to odrębna "sprawa administracyjna", w związku z czym już ewentualne uchybienia proceduralne na etapie wydawania decyzji przez organ I instancji należy uznać za objęte przedmiotem zaskarżenia w skardze na bezczynność. Jeżeli więc sama skarżąca przyznaje, że pismo z dnia 31 sierpnia 2017 r. jest przedmiotem postępowania, które zawisło przed NSA, odrzucenie skargi było zasadne.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd opierał się na gołosłownych i arbitralnych ocenach, w tym dowolnej wykładni pojęcia zadań publicznych. Prawidłowa wykładnia przepisów, w tym wyprowadzane z orzecznictwa i doktryny ramy pojęcia zadań publicznych, wskazują, że Fundacja nie dopuściła się bezczynności. Arbitralne uznanie przez WSA, że żądana przez Fundację A informacja ma charakter informacji publicznej i pozostaje w związku z działalnością czy realizacją zadań o charakterze publicznym lub dysponowaniem majątkiem publicznym, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Także brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wywodów w zakresie analizy działalności Fundacji i gołosłowne oraz dowolne poprzestanie na stwierdzeniu, że nie jest istotne ustalenie czy Fundacja dysponuje majątkiem publicznym czy też środkami publicznymi, naruszało art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Lakoniczne uzasadnienie tego rozstrzygnięcia podaje w wątpliwość przeprowadzenie przez WSA kompleksowej analizy stanu faktycznego i prawnego w tym względzie. Ponadto WSA w sposób całkowicie dowolny zinterpretował notatkę z dnia 9 stycznia 2013 r., jako dokument stanowiący informację o tym, że 100% środków wykorzystanych "przez operatora Programu NGO" będzie wstępnie finansowanych z budżetu Skarbu Państwa. WSA nie odniósł się w jakikolwiek sposób do formy tego dokumentu, który nie może być traktowany jako dokument oficjalny. Końcowo ponownie podkreślono, że sprawa objęta skargą jest w toku przed NSA (sygn. akt I OSK 1027/19). W tym zakresie wydane w dniu 13 listopada 2020 r. postanowienie WSA sygn. II SAB/Wa 121/20 było wadliwe w całości. Jak wynika z powyższych wywodów, postępowanie toczące się przed tut. Sądem pod sygn. akt I OSK 1027/19, wedle samego inicjatora, tj. A dotyczy tego samego zakresu żądanej rzekomej informacji publicznej. Ustalenia NSA w tym postępowaniu, które zostało wszczęte przed przedmiotowym i pozostaje nadal w toku, będą miały wpływ na wykładnię przepisów w niniejszej sprawie.

Fundacja A pismem z dnia 4 marca 2021 r. wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną, domagając się oddalenia skargi kasacyjnej i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz obszernie wyjaśniając swoje stanowisko, zaznaczając na wstępie, że domaga się zbadania, czy skarga kasacyjna została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na, kierowane na skutek zarządzenia Zastępcy Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej pismo z Sądu z dnia 9 marca 2022 r., obie strony postępowania oświadczyły, że posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej oraz potwierdziły żądanie jej przeprowadzenia w niniejszej sprawie.

Pismem procesowym z dnia 17 października 2022 r. stanowiącym replikę na złożoną odpowiedź na skargę kasacyjną, pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie odniósł się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podtrzymując zajmowane dotychczas stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny, wobec zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowiska o konieczności zbadania zachowania terminu do wniesienia skargi kasacyjnej oraz ewentualnego wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej, stwierdza, że badania dopuszczalności skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu. Czynności w tym zakresie, dokonuje także wojewódzki sąd administracyjny przed przesłaniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. W zawisłej sprawie nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi kasacyjnej, a wątpliwości strony przeciwnej w stosunku do strony wnoszącej skargę kasacyjnej nie znajdują uzasadnienia. Oświadczenie strony skarżącej kasacyjnie co do daty doręczenia wyroku nie budzi wątpliwości w świetle znajdującego się w aktach sprawy urzędowego dokumentu, jakim jest zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki poleconej. Odpis wyroku został doręczony skarżącej kasacyjnie w dniu 31 grudnia 2020 r.

Zgodnie z art. 183 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Mając to na uwadze, jak i odnosząc się do wniosków skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, akcentowana przez Fundację okoliczność, że nie jest ona organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej nie stanowi o niedopuszczalności drogi sądowej. Specyfika postępowań z zakresu dostępu do informacji publicznej przejawia się bowiem m.in. w tym, że dopiero na skutek skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej Sąd rozstrzyga, czy zachodziły podstawy do postawienia podmiotowi, do którego wpłynął wniosek, wymogu określonej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej u.d.i.p., reakcji na zgłoszony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Nie występuje także przesłanka wymieniona w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Jak wskazywał już Sąd I instancji, postepowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku Sądu oddalającego skargę na bezczynność Fundacji B w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 6 października 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy nie dotyczyło sprawy objętej obecnie skargą kasacyjną od wyroku w przedmiocie bezczynności Fundacji B w rozpoznaniu wniosku z dnia 31 sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Każda z tych spraw dotyczy bezczynności w rozpoznaniu odrębnych wniosków.

Z wymienionych względów, skoro nie zaistniały przesłanki nieważności postępowania, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej w ramach sformułowanych wniosków domagano się zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 192 p.p.s.a. do czasu prawomocnego rozpoznania postępowania w sprawie o sygn. akt III OSK 1202/21 z uwagi na to, że postępowanie to – w ocenie wnioskodawcy - ma wpływ na wynik przedmiotowego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie, a szczegółowe objaśnienia tego stanowiska były zbędne wobec rozstrzygnięcia wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie III OSK 1202/21 w dniu 21 października 2022 r.

Strona skarżąca kasacyjnie zawnioskowała także o przeprowadzenie dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., wskazując na konieczność przeprowadzenia dowodów z wymienionych w skardze kasacyjnej dokumentów, na okoliczność ich treści oraz z uwagi na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Do wniosku o przeprowadzenie dowodów z wymienianych przez skarżącą kasacyjnie dokumentów Naczelny Sąd Administracyjny nie przychylił się. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć bowiem miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W zawisłej sprawie, również w związku z konstrukcją zarzutów skargi kasacyjnej, nie było istotnych wątpliwości, które wymagałyby wyjaśnienia w ramach dopuszczenia dodatkowych dowodów z dokumentów.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lipca 2021 r., II GSK 1414/18, III FSK 3748/21).

W pierwszej kolejności w ramach podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi pomimo tego, iż sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego oraz na art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. i nieodrzucenie skargi pomimo tego, że sprawa jest w toku, odwołując się do sprawy o sygn. akt: III OSK 1202/21. Zarzuty te, oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny jako podstawa żądania stwierdzenia nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, okazały się nietrafne, co oznacza, że nie zachodziła konieczność powtórzenia w tym miejscu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyżej wyrażonego w tym zakresie.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie w sprawie doszło także do naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W wyjaśnieniu tego zarzutu w petitum skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że doszło do wadliwego uwzględnienia skargi, pomimo że Fundacja B nie dopuściła się bezczynności, zaś uznanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej było arbitralne, a z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd przeprowadził analizę działalności Fundacji, a nadto Sąd dowolnie stwierdził, że nie jest istotne ustalenie czy Fundacja dysponuje majątkiem publicznym.

Zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Przede wszystkim za pomocą tak skonstruowanego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie można było skutecznie zwalczać stanowiska Sądu stwierdzającego bezczynność Fundacji. Niezależnie od tego, że w zakresie stwierdzenia bezczynności i jej charakteru (punkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku) Sąd nie stosował art. 151 p.p.s.a., lecz art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., to normy zawarte w tego rodzaju przepisach określają kompetencje sądu w fazie orzekania. W związku z treścią rozpatrywanego zarzutu przypomnieć należy, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 151 p.p.s.a. lub art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. bez powiązania ich z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Skuteczność podważenia stanowiska Sądu I instancji o zaistniałej bezczynności w niniejszej sprawie wymagała powiązania zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów p.p.s.a. z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz.2176) – dalej: u.d.i.p., na podstawie których organ był zobowiązany do podjęcia określonych czynności. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełniła.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. został powiązany z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu okazał się nieuzasadniony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego,

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, jakie znaczenie norm prawnych przyjął Sąd I instancji i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Ponadto, aby zarzut naruszenia tego przepisu mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawał takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie jest dotknięte tego rodzaju uchybieniami.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej w tym zakresie należy stwierdzić, że nie znajduje podstaw twierdzenie, że uznanie przez Sąd braku podstaw do oceny czy Fundacja dysponuje majątkiem publicznym było dowolne. Jak bowiem wynika z uzasadnienia wyroku stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii było skutkiem uznania, że wykonywanie zadań publicznych stanowi wystarczającą przesłankę uznania podmiotu za zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Stąd też nie była konieczna pogłębiona analiza działalności Fundacji, skoro punktem wyjścia było uznanie przez Sąd, że rozdział uzyskiwanych przez Polskę funduszy [..], w tym środków wydatkowanych w ramach tych funduszy na rozwój społeczeństwa obywatelskiego, stanowi realizację zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p. Wyrok ten poddaje się zatem kontroli instancyjnej w zakresie prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia o stwierdzonej bezczynności podmiotu zobowiązanego.

Nie doszło również do naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez brak zawieszenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie. Sąd ocenił podstawy zgłoszonego żądania zawieszenia postępowania, a stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowe. Rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej skargą kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r. pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie. W sprawie tej bowiem nie zaskarżono bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 31 sierpnia 2017 r., a kwestia bezczynności w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 6 października 2017 r. nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadł zaskarżony wyrok. Niezależnie od tego zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, skoro zgodnie z treścią tego przepisu Sąd nie jest zobligowany do zawieszenia postępowania.

Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego.

Przede wszystkim błędnej wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. art. 151 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie upatruje w "uznaniu, że wniosek dotyczył informacji publicznej, do której udostępnienia może być zobowiązana skarżąca kasacyjnie, pomimo tego, że skarżąca kasacyjnie nie znajduje się w kręgu podmiotów realizujących zadania publiczne (zadania władzy publicznej) lub dysponujących majątkiem publicznym, co wyłącza ją spod regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej".

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że skarżący kasacyjnie podniósł ten zarzut w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Należy zatem przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Treść zarzutu wskazuje tymczasem, że skarżący kasacyjnie kwestionuje w istocie prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści konkretnego wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej a także prawidłowość kwalifikacji konkretnego podmiotu, tj. kwalifikacji strony skarżącej kasacyjnie przez pryzmat charakterystyki jej działalności jako podmiotu podległego regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz będącą następstwem tych kwalifikacji i ocen prawidłowość zastosowania w sprawie przepisów wskazanych w treści zarzutu. W istocie zatem zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje sposób zastosowania tych przepisów w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe. W ramach omawianego zarzutu nie podważono przyjętego przez Sąd rozumienia przepisów wskazanych w treści zarzutu. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego nie mógł zatem odnieść skutku. Zarzut ten okazał się nieskuteczny nawet przy przyjęciu, że w istocie dotyczył on niewłaściwego zastosowania wskazanych w nim przepisów. Przypomnieć bowiem należy, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Treść zarzutu prawa materialnego wskazuje, że błędnej wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. art. 151 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie upatruje również "w dowolnym i błędnym ustaleniu zakresu pojęcia zadania publicznego przez Sąd". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie zadanie publiczne to zadanie konkretnego podmiotu, które wynika z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom, przy czym podmiotami tymi są "państwo oraz szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej, które ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie". Podejmowanie przez określone podmioty działań w interesie ogółu społeczeństwa (nawet jeśli ich cele są ogólnie zgodne z zadaniami publicznymi) nie oznacza wykonywania przez nich zadań publicznych. Skarżąca kasacyjnie Fundacja nie jest tymczasem takim podmiotem, gdyż nie realizuje jakichkolwiek obowiązków wynikających z Konstytucji RP i obowiązujących ustaw, a jest jedynie pośrednikiem między państwami udzielającymi bezzwrotnej pomocy finansowej a beneficjentami. Ponadto zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, powołującej się ma treść art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz orzecznictwo sądowe, w tym uzasadnienie uchwały NSA z dnia 14 kwietnia 2005 r., I OPS 1/2005, błędne jest stanowisko jakoby pojęcie zadań publicznych było szersze zakresowo od pojęcia zadań władzy publicznej. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie pojęcia zadania publicznego jest tożsame z wykonywaniem władzy publicznej i zadaniami władzy publicznej.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w zakresie kwestionującym jej status podmiotu wykonującego zadania publiczne jest błędne.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że kwestię podmiotowego zakresu prawa dostępu do informacji publicznej art. 61 ust. 1 Konstytucji RP reguluje jedynie częściowo. Przepis ten stanowi, że "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika zatem co jest przedmiotem prawa dostępu do informacji publicznej (informacja o działalności wskazanych w tym przepisie podmiotów) oraz komu prawo to przysługuje (obywatel). Brzmienie tego przepisu nie daje natomiast odpowiedzi na pytanie, kto jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie wynika z niego również, że pojęcie zadania publicznego jest tożsame z wykonywaniem władzy publicznej i zadaniami władzy publicznej. Nie przesądza o tym zwłaszcza zawarta w tym przepisie regulacja odnosząca się do przedmiotu prawa dostępu do informacji publicznej (a nie zakresu podmiotowego tego prawa), zgodnie z którą prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje "informację o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej zostały wprost określone w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (...)". Konstrukcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że po pierwsze podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, do których na gruncie u.d.i.p. ustawodawca zalicza również władze publiczne, a także, po drugie – mając na uwadze użyty w treści przepisu zwrot: "w szczególności", że podmiotami wykonującymi zadania publiczne są podmioty wskazane w otwartym katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. wynika zatem, że w rozumieniu u.d.i.p., wystarczające dla stwierdzenia, że określony podmiot wykonuje zadania publiczne, a w konsekwencji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest ustalenie, że podmiot taki jest podmiotem wymienionym w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jednocześnie stwierdzenie, że określony podmiot nie jest wymieniony w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie oznacza, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Brak ujęcia określonego podmiotu w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie oznacza bowiem, że podmiot taki nie wykonuje zadań publicznych. W istocie zatem odpowiedź na pytanie o to, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zdeterminowana jest wcześniejszym ustaleniem, czy jego działalność odpowiada ustawowemu kryterium "wykonywania zadań publicznych".

Pojęcie zadań publicznych jest pojęciem prawniczym. W doktrynie prawa trafnie przyjmuje się, że zadania publiczne rozumiane jako zadania kierowane przez prawodawcę do organów administrujących to normatywne określenie zachowań aparatu administracji koniecznych do urzeczywistniania określonego celu państwa, przy pomocy wyznaczonych środków i form działania, jako normatywne zobowiązanie administracji do realizacji wytyczonego celu państwa przez określone stosowanie wyznaczonych środków (M. Górski: Pojęcia - "funkcje administracji państwowej" i "zadania administracji państwowej", Acta Universitatis Lodziensis, Folia Iuridica 52, 1992, s. 170-172).

Zadania publiczne wynikają ze specjalnych norm, tzw. norm zadaniowych, co oznacza, że dla stwierdzenia istnienia i ustalenia zakresu zadania publicznego konieczne jest odnalezienie w przepisach prawa skierowanej do organu administrującego odpowiedniej normy zadaniowej, czyli takiej, która określa zachowania organu administrującego konieczne do urzeczywistniania określonego celu państwa. Określenie zadania i określenie celu działania podmiotu administracji publicznej jest jednoznaczne z nałożeniem na ten podmiot obowiązku wykonania danego zadania lub obowiązku osiągnięcia wyznaczonego celu. Wynika to z założenia, że określony stan rzeczy, którego osiągnięcie nakazuje norma zadaniowa, ma być osiągnięty bez względu na panujące okoliczności, dlatego też w przypadku tego rodzaju norm zazwyczaj nie określa się okoliczności, w których dane działanie ma być dokonywane. Warto też podkreślić, że jako cechę charakterystyczną norm zadaniowych wskazuje się, że wyznaczony w nich obowiązek nie może być zrealizowany przez pojedynczą czynność, ale jego realizacja musi polegać na wykonaniu szeregu czynności jednorodzajowych lub wielorodzajowych, prawnych lub faktycznych (zob. J. Filipek: Elementy strukturalne norm prawa administracyjnego, ZNUJ, DCXXVII, Prace Prawnicze 99, Warszawa-Kraków 1982, s. 65), a swoistą odmianą norm zadaniowych są te, które nie wyznaczają wprost samych zadań, ale określają "urządzenia lub przedsięwzięcia" potrzebne do spełnienia tych zadań (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2022, s. 72-73). Kategoria zadań pozostaje też w związku z sytuacją prawną obywateli. Przyjmuje się, że istnienie określonego zadania publicznego umożliwia obywatelowi domaganie się wykonania tego zadania (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2022, s. 72-73). Znajomość tych cech norm zadaniowych ułatwia ich odkodowywanie z przepisów prawnych, przy tym istnienia normy zadaniowej oczywiście nie można domniemywać, jednak ustalenie treści takiej normy często wymaga przeprowadzenia szerszych procesów wykładni (por. W. Jakimowicz: Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006, s. 472). Niezbędnym elementem kwalifikacji danej normy jako normy zadaniowej, a w konsekwencji niezbędnym elementem kwalifikacji określonego zadania jako zadania publicznego nie jest zagwarantowanie realizacji tego zadania ze środków publicznych. Również charakter kompetencji oraz przewidziane formy realizacji zadania publicznego (w tym formy cywilnoprawne) nie mają wpływu na kwalifikację określonego zadania jako zadania publicznego. Z określenia zadań nie wynika automatycznie zdolność do podejmowania określonych działań (zob. K. Defecińska: Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 8; T. Rabska: Prawny mechanizm kierowania gospodarką, Wrocław-Warszawa-Kraków 1990, s. 110; W. Góralczyk: Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 41). Jedną z form decentralizacji administracji publicznej a także wyrazem zasady subsydiarności i wymaganego przez tę zasadę zbliżania administracji do obywatela jest prywatyzacja zadań publicznych, która polega m.in. na tym, że zadania te zachowując swój publiczny charakter wykonywane są przez inne podmioty niż podmioty władzy publicznej. Nie jest zatem trafne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że podmiotami wykonującymi zadania publiczne, są wyłącznie "państwo oraz szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej" skoro w procesie prywatyzacji zadań publicznych mogą być one przekazywane do wykonania nawet podmiotom prywatnym (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2022, s. 207-208). Należy przy tym podkreślić, że zadania władzy publicznej są również zadaniami publicznymi. Posłużenie się przez ustawodawcę w konstrukcji art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. pojęciem "zadań publicznych" uzasadnia tezę ugruntowaną już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którą wykonywanie zadań publicznych jako wyznacznik katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie jest wyłącznym atrybutem władzy publicznej. Zadania takie mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, a cechuje je powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Trafne jest natomiast to stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym zadanie publiczne to "zadanie konkretnego podmiotu, które wynika z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom". Jak wyżej wskazano, ustalenie istnienia oraz treści normy zadaniowej i wynikającego z niej zadania publicznego, często wymaga jednak przeprowadzenia szerszych procesów wykładni. Dostrzega to również strona skarżąca kasacyjnie przytaczając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 14 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05, w którym stwierdzono, że "(...) Wykonywanie zadań publicznych (...) przez określony podmiot powinno pozostawać w związku (powinno wynikać) z określonych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych o unormowania ustawowe, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne określonym podmiotom. Nie można jednak z góry wykluczyć wykonywania zadań władzy publicznej przez określone podmioty na skutek działań organów władzy publicznej, które nie mają wyraźnego umocowania w przepisach prawa. W każdym przypadku konieczna jest więc wnikliwa ocena stanu prawnego i samej działalności określonego podmiotu w celu ustalenia, czy podmiot ten wykonuje zadania władzy publicznej (zadania publiczne)".

Z ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz.U. z 2020 r., poz. 2167) wynika, że "Fundacja może być ustanowiona dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, w szczególności takich, jak: ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska oraz opieka nad zabytkami" (art. 1), przy czym "Fundacje mogą ustanawiać osoby fizyczne niezależnie od ich obywatelstwa i miejsca zamieszkania bądź osoby prawne mające siedziby w Polsce lub za granicą" (art. 2 ust. 1). Na tym tle według kryterium m.in. celu fundacji wyróżnia się w doktrynie fundacje publiczne (użyteczności publicznej), które "tworzone są dla realizacji celów publicznych, służą dobru ogólnemu i bliżej niejednoznacznej liczbie osób" oraz fundacje prywatne, które służą "interesom lub dobru określonej grupy, np. rodziny". Podział ten nie jest tożsamy z podziałem fundacji na fundacje prawa prywatnego i fundacje prawa publicznego, dokonywanym według kryterium sposobu ich utworzenia, gdzie fundacje prawa prywatnego tworzone są w drodze czynności prywatnoprawnych, a fundacje prawa publicznego tworzone są aktem publicznoprawnym (ustawą, umową międzynarodową, aktem administracyjnym). Oznacza to, że również fundacja prawa prywatnego ma charakter fundacji publicznej. Obecnie w świetle art. 1 ustawy o fundacjach (wymóg celu społecznie lub gospodarczo uzasadnionego, zgodnego z podstawowymi interesami RP) tworzone mogą być wyłącznie fundacje publiczne (zob. M. Kasiński, Fundacje, w: M. Stahl (red.) Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2021, s. 340-341; por. też uchwała SN z dnia 31 marca 1998 r., III ZP 44/97, OSNP z 1998 r., nr 16, poz. 472).

W świetle powyższych uwag należy przyjąć, że normą prawną dającą podstawę do przyjęcia, że fundacje realizują zadania publiczne jest art. 1 ustawy o fundacjach. Ustawa używa wprawdzie ogólnego określenia "zgodne z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej cele społecznie lub gospodarczo użyteczne", jednakże jednocześnie wskazuje przykłady tych celów, jakimi są "ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska oraz opieka nad zabytkami". W doktrynie podkreśla się, że są to cele, do których realizacji została powołana również administracja publiczna (zob. Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, s. 85). Są to w istocie podstawowe cele państwa, co wynika z przepisów Konstytucji (np. art. 5 – "Rzeczpospolita Polska (...) strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska (...)"; art. 6 – "Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju"; art. 68 ust. 3-4 – "Władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (...), władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku; władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska; art. 70 ust. 4 i 5 – "Władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia"; "Zapewnia się autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie".

Z art. 1 ustawy o fundacjach wynika zatem, że określa on normatywne zobowiązania fundacji do realizacji wytyczonych celu państwa, a aktywność taka odpowiada wyżej wskazanym określeniom zadań publicznych. Wobec powyższego Sąd I instancji przyjmując, że pojęcie zadań publicznych jest szersze od pojęcia zadań władzy publicznej i cechuje je "powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie" dokonał prawidłowej wykładni tego pojęcia zawartego w treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Trafnie też przyjął, że "wystarczy, że dany podmiot wykonuje zadania publiczne, by uznać, że zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznych". Tym samym zarzut błędnej wykładni pojęcia zadań publicznych okazał się zarzutem niezasadnym.

Z powołanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, której zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.