Wyrok z dnia 2021-04-16 sygn. III OSK 548/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Polskiej Akademii Nauk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 178/18 w sprawie ze skargi Dyrektora Instytutu [...] w [...] na bezczynność Prezesa Polskiej Akademii Nauk w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Polskiej Akademii Nauk na rzecz Dyrektora Instytutu [...] w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lipca 2018 r. II SAB/Wa 178/18, po rozpoznaniu skargi Dyrektora Instytutu [...] im. [...] w [...] na bezczynność Prezesa Polskiej Akademii Nauk, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: (1) zobowiązał Prezesa Polskiej Akademii Nauk do rozpoznania wniosku Dyrektora Instytutu [...] im. [...] w [...] z [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; (2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; (3) zasądził koszty postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Polskiej Akademii Nauk. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, w szczególności pominięcie pisma skarżącego (dyrektora [...]) z dnia [...] grudnia 2017 r., które to pismo potwierdza, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej służy wyłącznie zaspokojeniu indywidualnych potrzeb skarżącego (dyrektora), co skutkowało uznaniem przez Sąd, że wnioskowane informacje nie mają celu indywidualnego;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie akta sprawy nie potwierdzają okoliczności, że złożony przez skarżącego wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma wyłącznie na celu zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb skarżącego w sytuacji gdy treść pisma skarżącego złożonego do Prezesa Polskiej Akademii Nauk przed złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2017 r. jednoznacznie potwierdza, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej ma jedynie na celu zaspokojenie indywidualnych potrzeb skarżącego z uwagi na okoliczność nie przyznania mu nagrody rocznej za rok 2016 przez Prezesa Polskiej Akademii Nauk (wnoszącego skargę kasacyjną);

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ogólnikowego uzasadnienia oraz nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku w sposób wyczerpujący, rzetelny przesłanek, które uprawniały Sąd I instancji do stwierdzenia, że żądanie udostępnienia zawnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej nie ma na celu zaspokojenie indywidualnych potrzeb skarżącego, w sytuacji gdy analiza akt niniejszego postępowania prowadzi do odmiennego wniosku, co skutkowało wydaniem wadliwego wyroku;

4. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezaprezentowanie w zaskarżonym wyroku toku myślowego Sądu I instancji, co uniemożliwia pełne odniesienie się do zajętego przez Sąd I instancji stanowiska w zakresie powodów uznania żądania udostępnienia zawnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej jako nie mającej na celu zaspokojenie indywidualnych potrzeb skarżącego, jak też brak odniesienia się przez Sąd I instancji do stanowiska zaprezentowanego przez Prezesa Polskiej Akademii Nauk w odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2018 r., co uniemożliwia dokonanie oceny poprawności i legalności twierdzeń przyjętych przez Sąd I instancji;

5. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) poprzez uznanie, że Prezes Polskiej Akademii Nauk znajduje się w bezczynności mimo, że Prezes Polskiej Akademii Nauk poinformował skarżącego pismem z [...] lutego 2018 r., że żądanych przez skarżącego informacji we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie można zakwalifikować jako żądania udzielenia informacji publicznej na podstawie wzmiankowanej ustawy, co oznacza, że Prezes Polskiej Akademii Nauk nie pozostaje w bezczynności;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że żądane przez skarżącego informacje publiczne w postaci informacji odnośnie wskazania liczby wniosków w sprawie przyznania dyrektorom instytutów naukowych Polskiej Akademii Nauk nagrody rocznej za 2016 rok w rozumieniu ustawy kominowej, przesłania tychże wniosków, wskazania liczby dyrektorów instytutów naukowych Polskiej Akademii Nauk, którzy otrzymali wzmiankowaną nagrodę, przekazanie wszystkich decyzji Prezesa Polskiej Akademii Nauk wraz z uzasadnieniem w przedmiocie przyznania oraz odmowy przyznania ww. nagrody dyrektorom instytutów naukowych Polskiej Akademii Nauk - nie mają na celu zaspokojenia indywidualnych potrzeb skarżącego, w sytuacji gdy zebrane dokumenty w niniejszej sprawie potwierdzają, że do wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądane informacje mają jedynie na celu zaspokojenie indywidualnych potrzeb skarżącego z uwagi na okoliczność nie przyznania mu nagrody rocznej za rok 2016 przez Prezesa Polskiej Akademii Nauk (wnoszącego skargę kasacyjną);

2. art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nie przyjęcie przez Sąd I instancji, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie liczby wniosków w sprawie przyznania dyrektorom instytutów naukowych Polskiej Akademii Nauk nagrody rocznej za 2016 rok w rozumieniu ustawy kominowej, przesłania tychże wniosków, wskazania liczby dyrektorów instytutów naukowych Polskiej Akademii Nauk, którzy otrzymali wzmiankowaną nagrodę, przekazanie wszystkich decyzji Prezesa Polskiej Akademii Nauk wraz z uzasadnieniem w przedmiocie przyznania oraz odmowy przyznania ww. nagrody dyrektorom instytutów naukowych Polskiej Akademii Nauk - nie ma charakteru informacji publicznej, gdyż stanowi wniosek w sprawie indywidualnej.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Instytut [...] im. H[...] w [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.

Mimo bardzo rozbudowanych i ujętych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych zarzutów, sprowadzają się one w istocie do jednej kwestii: czy dla oceny, że mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, istotne jest to, z jakich powodów (motywów) wnioskodawca żąda określonych informacji? W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie na tak postawione pytanie odpowiedź musi być negatywna.

Podzielić należy stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że motywy, jakimi kieruje się wnioskodawca nie mają znaczenia w sytuacji żądania informacji prostej (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Inna sytuacja jest w przypadku żądania informacji przetworzonej, kiedy to stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., udostępnienie jej musi być szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wówczas istotne jest, czy żądanie jest motywowane względami prywatnymi, czy publicznymi (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. I OSK 2820/19, LEX nr 3042689).

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane stanowisko Sądu I instancji, że mamy do czynienia z informacją publiczną prostą, a nie z informacją publiczną przetworzoną. Takiego zarzutu nie ma w skardze kasacyjnej, a zatem rozważania w tej materii byłyby bezprzedmiotowe. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, z czym należy się zgodzić, że żądana przez skarżącego informacja posiada walor informacji publicznej, bowiem w istocie dotyczy sposobu wydatkowania środków publicznych (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.; Sąd I instancji odwołał się do art. 84 ust. 6 ustawy o PAN). Podzielić należy też pogląd WSA, że informacje o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych dyrektorom instytutów PAN, czy też innych składników wynagrodzenia (także z podaniem konkretnej kwoty w odniesieniu do konkretnej osoby) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tym bardziej, że mamy do czynienia z osobami, o których mowa w art. 15 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2136).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela też pogląd przytoczony w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że "Z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej motywy jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania nie mają żadnego znaczenia. Ustawa nie wymaga ich podawania, a co więcej zabrania nawet podmiotowi do którego został skierowany wniosek domagania się ich ujawnienia. Artykuł 2 ust. 2 ustawy stanowi bowiem, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Tym bardziej zatem ujawnienie niejako z własnej inicjatywy wnioskodawcy swojego interesu w uzyskaniu żądanej informacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie może pozbawiać jej przymiotu informacji publicznej. Dana informacja obiektywnie albo przynależy do katalogu rodzajów informacji publicznej określonym w art. 6, bądź ma jej cechę (dotyczy sprawy publicznej), albo nie. Klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy zatem od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt czy wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada" (zob. wyrok NSA z 2 marca 2018 r. I OSK 2160/17, LEX nr 2474144).

W tej sytuacji także zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Po pierwsze o naruszeniu art. 106 § 3 p.p.s.a. w ogóle nie może być mowy, gdyż pismo skarżącego z [...] grudnia 2017 r. znajduje się w aktach administracyjnych, a więc nie było potrzeby dopuszczenia dowodu z tego pisma w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Z punktu widzenia poprawnej wykładni prawa materialnego, przedstawionej wyżej, nie było też potrzeby odnoszenia się do treści tego pisma, a więc nie mogło dojść do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a ocena tego dowodu nie miała żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skoro zaś żądana informacja ma przymiot informacji publicznej, a organ nie podjął we właściwym czasie stosownych rozstrzygnięć, jak też nie udzielił żądanej informacji, to zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. również nie mógł być uznany za zasadny, gdyż bezczynność organu w takich okolicznościach jest oczywista.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.