Postanowienie z dnia 2022-06-30 sygn. III OSK 1131/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1734/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. L. na czynność Komendanta Straży Marszałkowskiej z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie zawieszenia M. L. prawa wstępu na tereny i do budynków pozostających w zarządzie w Kancelarii Sejmu oraz wjazdu na te tereny na okres od dnia 24 listopada 2020 r. do dnia 23 listopada 2021 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1734/21 odrzucił skargę M. L. (dalej: "skarżąca") na czynność Komendanta Straży Marszałkowskiej z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie zawieszenia skarżącej prawa wstępu na tereny i do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wjazdu na te tereny na okres od 24 listopada 2020 r. do 23 listopada 2021 r. oraz zwrócił skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Skarżąca 14 lipca 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt – zarządzenie Nr [...] Marszałka Sejmu z [...] stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu w części dotyczącej § 21 oraz na czynność Komendanta Straży Marszałkowskiej z [...] listopada 2020 r., nr [...], polegającą na zawieszeniu skarżącej prawa wstępu na tereny i do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wjazdu na te tereny na okres od 24 listopada 2020 r. do 23 listopada 2021 r. Wraz ze skargą skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

Zarządzaniem wstępnym, wydanym po wpłynięciu skargi, Przewodniczący Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dokonał podziału skargi na dwie odrębne sprawy – o sygn. akt VII SA/Wa 1733/21, której przedmiotem była skarga na akt Marszałka Sejmu (Zarządzenie) i sygn. akt VII SA/Wa 1734/21 (sprawa niniejsza), której przedmiotem była skarga na czynność Komendanta Straży Marszałkowskiej z [...] listopada 2020 r., polegająca na zawieszeniu skarżącej prawa wstępu na tereny i do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wjazdu na te tereny na okres od 24 listopada 2020 r. do 23 listopada 2021 r.

Zaskarżonym pismem Komendant Straży Marszałkowskiej, na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 i ust. 2 pkt 1, 3 i 4 oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. o Straży Marszałkowskiej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1940) w związku z § 21 zarządzenia nr [...] Marszałka Sejmu z [...] stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na terenu poinformował skarżącą, że mając na względzie zachowanie spokoju i porządku oraz zapewnienia bezpieczeństwa Sejmu i Senatu zawiesił skarżącej prawo wstępu na tereny i do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wjazdu na tereny na okres od 24 listopada 2020 r. do 23 listopada 2021 r. Uzasadniając powyższe wyjaśnił, że 30 października 2020 r. o godz. 15:45 wraz z grupą osób skarżąca uczestniczyła w wyłamaniu metalowej bramy i wdarła się w okolicę garaży znajdujących się na terenie będącym w zarządzie Kancelarii Sejmu. Działanie skarżącej spowodowało zagrożenie bezpieczeństwa budynków Sejmu i Senatu oraz osób tam przebywających i stanowiło naruszenie porządku na terenie pozostającym w zarządzie Kancelarii Sejmu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Marszałkowskiej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niedopuszczalna.

Podkreślił, że przedmiotem orzekania w sprawie niniejszej jest wyłącznie zaskarżona czynność Komendanta Straży Marszałkowskiej z [...] listopada 2020 r. i tak też wytyczone są granice sprawy.

W związku z wnioskiem skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia skargi Sąd, na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a., uznał, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej, co zostało wykazane w piśmie procesowym z 14 lipca 2021 r. i rozpoznał sprawę.

W ocenie prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podstawową kwestią wymagająca ustalenia było to, czy w rozpatrywanej sprawie Komendant Straży Marszałkowskiej jest takim organem administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a ponadto, czy pismo z [...] listopada 2020 r., nr [...], jakie skierował do skarżącej (obejmujące czynność zawieszenia skarżącej prawa wstępu na tereny i do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wjazdu na te tereny na okres od 24 listopada 2020 r. do 23 listopada 2021 r.) stanowi akt z zakresu administracji publicznej, skierowany do skarżącej w rozumieniu ww. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie Komendant Straży Marszałkowskiej nie jest organem administracji publicznej, a wydane przez niego - na podstawie art. 21 § zarządzenia nr [...] Marszałka Sejmu - pismo w zakresie czasowego zawieszenia skarżącej prawa wstępu do budynków sejmowych nie zostało podjęte w ramach postępowania z zakresu administracji publicznej i nie ma waloru ani aktu, ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Komendant Straży Marszałkowskiej kieruje jedynie komórką organizacyjną Kancelarii Sejmu, która podlega bezpośrednio Szefowi Kancelarii Sejmu. Zgodnie z § 21 ust. 1 zarządzenia Nr [...] Marszałka Sejmu z [...] stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu Komendant Straży Marszałkowskiej może czasowo zawiesić prawo wstępu na takie tereny i do budynków oraz wjazdu na tereny osobie, na rzecz której wystawiono dokument, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 4-8 i § 7 ust. 1, albo taki dokument unieważnić w uzasadnionych przypadkach, mając na względzie zachowanie spokoju i porządku oraz zapewnienie bezpieczeństwa Sejmu. Jednocześnie, Komendant miał w takim wypadku obowiązek powiadomić Szefa Kancelarii Sejmu o podjętych czynnościach, mających na celu zapewnienie porządku na terenie Sejmu. Komendant Straży Marszałkowskiej nie tylko nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale również art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i w związku z tym jego czynności, w tym także wykonywane przez strażników Straży Marszałkowskiej w zakresie ochrony Sejmu, nie podlegają kognicji sądowoadministracyjnej. Komendant Straży Marszałkowskiej wyłącznie kieruje Strażą Marszałkowską, a jego zakres zadań i obowiązków określa Szef Kancelarii Sejmu (art. 8 ust.1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. o Straży Marszałkowskiej). Zgodnie z art. 1 ust. 1 – 3 ww. ustawy, Straż Marszałkowska jest umundurowaną i uzbrojoną formacją wykonującą zadania w zakresie ochrony Sejmu i Senatu, podlega Marszałkowi Sejmu, a zakres i sposób wykonywania zadań Straży w zakresie ochrony Senatu, określi Marszałek Sejmu w uzgodnieniu z Marszałkiem Senatu, z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych. Do zadań Straży Marszałkowskiej należy m.in. wykonywanie zarządzeń porządkowych Marszałka Sejmu, wydawanych na podstawie regulaminu Sejmu i zarządzeń porządkowych Marszałka Senatu wydawanych na podstawie regulaminu Senatu (art. 2 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy).

Wobec powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, Straż Marszałkowska, w tym jej Komendant, nie pełnią funkcji organu władzy publicznej, władnego do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, ale mają chronić Sejm i Senat przed określonymi zdarzeniami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił ocenę prawną, wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3863/18, zgodnie z którą w wypadku bezwnioskowego trybu dostępu do informacji publicznej, jaki ma miejsce w sprawie niniejszej, pojęcie organu nie może być rozumiane tak szeroko, jak w trybie wnioskowym, lecz musi być odnoszone do podmiotów, którym przysługuje określona kompetencja w tego typu sprawach wynikająca z przepisów prawa. NSA w sposób całkowicie podzielany przez Sąd pierwszej instancji uznał, że "nie można zatem w rozpatrywanej sprawie uznać czynności przedsięwziętych przez Komendanta Straży Marszałkowskiej, jako działań organu administracji publicznej. Komendant Straży Marszałkowskiej kieruje jedynie komórką organizacyjną Kancelarii Sejmu, która podlega bezpośrednio Szefowi Kancelarii Sejmu. (...) W przedmiotowej sprawie Komendant Straży Marszałkowskiej nie jest organem administracji publicznej, a wydane przez niego - na podstawie art. 21 § zarządzenia nr [...] Marszałka Sejmu - pismo w zakresie czasowego zawieszenia prawa wstępu do budynków sejmowych nie zostało podjęte w ramach postępowania z zakresu administracji publicznej i nie ma waloru ani aktu, ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.".

Następnie, w związku ze wskazaniem przez skarżącą również innych organów – Sąd pierwszej instancji poddał pod rozwagę, czy w zakresie skarżonej czynności, polegającej na zawieszeniu skarżącej prawa wstępu na tereny i do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wjazdu na te tereny na okres od 24 listopada 2020 r. do 23 listopada 2021 r., organem jej dokonującym był Marszałek Sejmu lub Szef Kancelarii Sejmu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie takim organem nie był Marszałek Sejmu. Zgodnie z art. 172 ust. 3 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej Marszałek Sejmu jest organem Sejmu, który określa w przepisach porządkowych zasady umożliwienia publiczności obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu. Czynność w postaci zawieszenia skarżącej prawa wstępu na tereny i do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wjazdu na te tereny na okres od 24 listopada 2020 r. do 23 listopada 2021 r. była dokonana wyłącznie przez Komendanta Straży Marszałkowskiej, w wykonaniu własnego uprawnienia, jakie ten Komendant posiadał na podstawie § 21 Zarządzenia Marszałka Sejmu z 2008 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie takim organem nie był również Szef Kancelarii Sejmu. Szef Kancelarii Sejmu nie jest po pierwsze organem Sejmu (art. 9 Regulaminu Sejmu), a po drugie nie można wyprowadzić żadnego iunctim (legalis necessitudinem) prawnego pomiędzy działaniem Komendanta Straży Marszałkowskiej objętego skargą, a jakimkolwiek działaniem Szefa Kancelarii Sejmu. Status prawny Szefa Kancelarii Sejmu wynika przede wszystkim z Regulaminu Sejmu. Zgodnie z art. 199 ust. 1 i 2 tego Regulaminu, Kancelaria Sejmu wykonuje zadania organizacyjno-techniczne i doradcze związane z działalnością Sejmu i jego organów oraz stwarza posłom warunki do wykonywania mandatu poselskiego, a w szczególności przekazuje druki sejmowe oraz inne opracowania i materiały związane z pracami Sejmu, w tym teksty ujednolicone projektów ustaw; umożliwia korzystanie z opracowań fachowych, literatury i ekspertyz; stwarza posłom warunki uczestniczenia w pracach Sejmu i jego organów, a także zapewnia techniczno-organizacyjne i finansowe warunki działalności biur poselskich lub innych jednostek organizacyjnych do obsługi terenowej działalności posłów. Szef Kancelarii Sejmu kieruje przy pomocy nie więcej niż dwóch zastępców Kancelarią Sejmu (art. 200 ust. 1 Regulaminu) i jest powoływany i odwoływany przez Marszałka Sejmu (art. 200 ust. 2 Regulaminu). Jest też zwierzchnikiem służbowym wszystkich pracowników Kancelarii Sejmu i ponosi odpowiedzialność za ich działania oraz wydaje zarządzenia i decyzje w sprawach dotyczących Kancelarii Sejmu (art. 200 ust. 1 Regulaminu w zw. z § 2 ust. 2a Statutu Kancelarii Sejmu, zawartym w załączniku do zarządzenia nr 6 Marszałka Sejmu z 21 marca 2002 r.). Z przepisów kompetencyjnych Szefa Kancelarii Sejmu nie wynika w żadnej mierze, aby był uprawniony do podejmowania jakichkolwiek czynności wobec osób niebędących pracownikami Kancelarii, w tym w szczególności w zakresie zawieszenia prawa wstępu na tereny i do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wjazdu na te tereny. W szczególności, taka właściwość nie wynika z zarządzenia nr [...] Marszałka Sejmu z [...] stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu (z późn. zm.), które w § 21 ust. 1 wyraźnie kompetencję tę przyznaje tylko Komendantowi Straży Marszałkowskiej.

Konkludując, Sąd pierwszej instancji podniósł, że wobec braku kognicji sądu administracyjnego w sprawie czynności Komendanta Straży Marszałkowskiej, jak również błędnego prawnie wskazania, że czynności tej dokonał organ administracji publicznej albo w osobie Marszałka Sejmu albo Szefa Kancelarii Sejmu, albo Komendanta Straży Marszałkowskiej prawnego znaczenia w sprawie rozpoznawanej nie miała argumentacja, podniesiona w skardze, zarówno w zakresie zarzutów naruszenia prawa, jak i dotycząca kwestionowania uzasadnienia dokonanej czynności stwierdzenia Komendanta Straży Marszałkowskiej, że skarżąca dopuściła się swoim zachowaniem naruszeń spokoju lub porządku lub bezpieczeństwa.

Z powyższych przyczyn, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 90 § 2 i art. 160 p.p.s.a. odrzucił skargę.

Skarżąca nie zgadzając się z postanowieniem Sądu pierwszej instancji wywiodła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: "p.u.s.a."), art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd pierwszej instancji obowiązków orzeczniczych polegające na braku wszechstronnego zapoznania się ze skargą, celem oceny jej dopuszczalności, nierozpatrzeniem stanowiska wyrażonego w skardze, pominięciem szerokiej argumentacji skarżącej zawartej w skardze uzasadniającej dopuszczalność drogi sądowej w niniejszej sprawie, co uwidacznia m.in. dokonanie przez Sąd pobieżnej analizy przepisów oraz niewyjaśnienie skarżącej w uzasadnieniu skarżonego wyroku, dlaczego prezentowane przez nią stanowisko - poparte konkretnymi argumentami opartymi na przepisach prawa - nie zasługuje na uwzględnienie;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 p.u.s.a. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, że czynności ograniczające skarżącej prawo wstępu na tereny i do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wjazdu na te tereny nie mają waloru ani aktu ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy:

a. z literalnego brzmienia przepisów wynika, że kontroli administracyjnej podlega działalność administracji publicznej, za którą należy uznać również działalność sprawowaną przez Komendanta Straży Marszałkowskiej wykonującego zarządzenia porządkowe Marszałka Sejmu wydawane na podstawie regulaminu Sejmu, a nie jedynie działalność organów administracji publicznej, wobec czego Sąd dokonał błędnej i zawężającej wykładni przepisów określających kognicję sądów administracyjnych;

b. Komendant Straży Marszałkowskiej był wykonawcą zarządzenia wydawanego przez Marszałka Sejmu, a zatem czynności tych podmiotów pozostają ze sobą w nierozerwalny i ścisłym związku, co oznacza że czynności Komendanta Straży Marszałkowskiej należy traktować jako czynności Marszałka Sejmu, zatem również jako czynności organu administracji publicznej, którego działania podlegają kognicji sądów administracyjnych;

c. ograniczenie skarżącej prawa dostępu na posiedzenia kolegialnych organów stanowi daleko idącą ingerencję w prawa i wolności obywatelskie, co nie może stanowić decyzji arbitralnej, uznaniowej oraz wyjętej spod niezależnej władzy sądowniczej, a zatem wydane przez Komendanta Straży Marszałkowskiej zarządzenie stanowi inną od decyzji i postanowienia czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa i jako takie podlega kognicji sądów administracyjnych;

3. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu postanowienia do istotnej okoliczności podnoszonej w skardze, że jej przedmiotem była czynność Komendanta Straży Marszałkowskiej z [...] listopada 2020 r., lecz podjęta w oparciu o akt - zarządzenie nr [...] Marszałka Sejmu z [...] stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu w części dotyczącej § 21, podczas gdy czynność podjęta Komendanta Straży Marszałkowskiej została podjęta w wyniku tego aktu wydawanego przez Marszałka Sejmu i czynności tych podmiotów pozostają ze sobą w nierozerwalny i ścisłym związku, a zatem chociaż czynność została podjęta przez Komendanta Straży Marszałkowskiej, to należało ją traktować jako działanie Marszałka Sejmu, który to został w skardze wskazany jako organ;

4. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 52 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art 50 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie polegające na niczym nieuzasadnionym i sprzecznym z zasadami prawa przyjęciu, że gdyby skarżąca przed złożeniem skargi w niniejszej sprawie wystąpiła do Szefa Kancelarii Sejmu z zarzutami wobec treści i uzasadnienia przedmiotowych czynności, a Szef Kancelarii, jako zwierzchnik służbowy odmówiłby polecenia Komendantowi Straży Marszałkowskiej zmiany dokonanych czynności zawieszenia jej prawa wstępu na tereny i do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu, wówczas dokonałby czynność, która co do zasady mogłaby być przez sąd administracyjny badana w kontekście przesłanek z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy żaden przepis prawa nie przewiduje ani formalnej drogi odwoławczej od czynności Komendanta Straży Marszałkowskiej, ani nie wskazuje że warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie procedury odwoławczej, a Sąd nie może nakładać na stronę dodatkowych wymogów, od spełnienia których uzależnia prawo do sądu.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

5. naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako: "Konstytucja RP"), art. 14 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez ich niezastosowanie skutkujące pozbawieniem skarżącej jej konstytucyjnego prawa do sądu, wobec uznania, że do rozpoznania sprawy nie są właściwe sądy administracyjne, czego następstwem jest bezprawne pozbawienie skarżącej prawa dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów - Sejmu i Senatu podczas gdy nie do zaakceptowania jest w demokratycznym Państwie prawnym, że czynność która poważnie ingeruje w konstytucyjne prawa jednostki nie podlega żadnej kontroli i ochronie, tymczasem zakres kontroli działalności administracji publicznej jest bardzo rozległy i obejmuje całokształt działalności administracji publicznej, jest bowiem bezsporne, że czynności także faktyczne bezpośrednio lub pośrednio kształtujący sytuację prawną jednostki podlegają w państwie demokratycznym kontroli sądowej.

W oparciu o powyższe zarzuty na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odrzucenia skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżąca na podstawcie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej koleśności ustosunkowując się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarżąca zarzucała w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez wadliwe przyjęcie, że czynności ograniczające skarżącej prawo wstępu na tereny i do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wjazdu na te tereny nie mają waloru ani aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego i pozbawienie w ten sposób skarżącej prawa do sądu w zakresie dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy pochodzących z powszechnych wyborów.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Natomiast ograniczenie prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tryb udzielania informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Zagadnienie dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów uregulowane zostało również w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Konkretyzację art. 3 stanowi art. 18 u.d.i.p., na podstawie którego posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne, posiedzenia kolegialnych organów pomocniczych organów są jawne i dostępne, o ile stanowią tak przepisy ustaw albo akty wydane na ich podstawie lub gdy organ pomocniczy tak postanowi, organy są obowiązane zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie prawa. Ograniczenie dostępu do posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1 i 2, z przyczyn lokalowych lub technicznych nie może prowadzić do nieuzasadnionego zapewnienia dostępu tylko wybranym podmiotom.

Udział w posiedzeniach organów kolegialnych może przybierać różne formy. W ujęciu ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do posiedzeń obejmuje prawo do wstępu (dostęp do posiedzeń sensu stricte) oraz prawo do złożenia wniosku o udostępnienie materiałów dokumentujących przebieg posiedzeń. Należy się więc zastanowić, jaki charakter ma prawo dostępu do posiedzeń. Zdaniem I. Kamińskiej i M. Rozbickiej-Ostrowskiej ustawodawca użył tu określenia prawo dostępu do posiedzeń, a nie prawa udziału w posiedzeniach, co oznacza, że nieuprawnione jest domaganie się przez każdego możliwości wzięcia udziału w posiedzeniach wskazanych wyżej organów. Byłoby to zresztą niemożliwe ze względów organizacyjnych i ze względów bezpieczeństwa. W ich ocenie prawo to nie ma również charakteru bezwzględnego, gdyż jego ograniczenia związane są z charakterem i przedmiotem tych posiedzeń i mogą wynikać z przepisów szczególnych (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 212-213).

Przepis art. 18 ust. 3 u.d.i.p. nakłada na kolegialne organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów jedynie obowiązek zagwarantowania środków technicznych i lokalowych, które umożliwiałyby odpowiednią realizację składnika tego prawa do informacji. Przepis ten przewiduje zaś ograniczenia prawa dostępu z przyczyn lokalowych i technicznych. Nie wskazuje jednak szczegółowych warunków, na jakich mogłoby ono nastąpić, nie może to jednakże prowadzić do nieuzasadnionego dostępu tylko wybranym podmiotom. Nie określa także, według jakich zasad ma następować wybór takich osób. Dlatego też, jak podkreśla I. Kamińska i M. Rozbicka–Ostrowska, powinno to być uregulowane w regulaminach (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op. cit. s. 216-217). M. Bernaczyk zalicza to prawo do sposobu bezwnioskowego dostępu do informacji publicznej (zob. M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Warszawa 2014, Rozdział III pkt 4.1.3). Jego zdaniem ustawa zastrzega, że w pewnych okolicznościach ograniczone możliwości lokalowe i techniczne powodują konieczność selekcji zainteresowanych, aczkolwiek należy tu się opierać na uzasadnionym kryterium różnicowania, np. w pierwszej kolejności należy dopuścić przedstawicieli mediów oraz osoby, których interesu może dotyczyć sprawa. W przypadku ich braku nie należy wykluczać losowania miejsc (zob. M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Warszawa 2014, s. 439). Podobnie K. Kędzierska zalicza to prawo do trybu bezwnioskowego (zob. K. Kędzierska, Bezwnioskowy tryb udzielania informacji publicznej, /w:/ Dostęp do informacji publicznej. Praktyczne wskazówki w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa, Warszawa 2014 r., s. 134 i n.). Podkreśla ona, że dostęp ten należy rozumieć szeroko, z jednej strony jako wstęp na posiedzenia, z drugiej zaś różne pośrednie metody zapoznawania się z przebiegiem obrad. Takie uregulowanie wynika z ograniczeń faktycznych.

W związku z zasadą wyrażoną w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (zgodnie z którą przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji publicznych), należy zauważyć, że w zakresie zasad dostępu do posiedzeń Sejmu i Senatu znajdą w szczególności zastosowanie postanowienia ich regulaminów (art. 61 ust. 4 Konstytucji RP). Według doktryny stanowi to przejaw tzw. autonomii regulaminowej parlamentu (zob. K. Kędzierska, op.cit. s. 141). Pozwala to traktować regulaminy obu izb parlamentu jako samodzielne akty wydawane na podstawie Konstytucji i będące aktami wykonawczymi do niej (zob. M. Zubik, W sprawie dostępu do informacji w Kancelarii Sejmu, Opinie, Przegląd Sejmowy z 2003 r., z. 1 (54), s. 59). Zgodnie z art. 172 ust. 1 Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. (t.j. M.P. 2012 r., poz. 32 ze zm.) posiedzenia Sejmu są jawne. Jawność posiedzeń Sejmu zapewnia się w szczególności poprzez: 1) wcześniejsze informowanie opinii publicznej o posiedzeniach Sejmu, 2) umożliwienie prasie, radiu i telewizji sporządzania sprawozdań z posiedzeń Sejmu, 3) umożliwienie publiczności obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu, na zasadach określonych przez Marszałka Sejmu w przepisach porządkowych. Sejm, na wniosek Prezydium Sejmu lub co najmniej 30 posłów, może uchwalić tajność obrad, jeżeli wymaga tego dobro Państwa (art. 172 ust 2). Sejm rozstrzyga o tajności obrad bez udziału publiczności i przedstawicieli prasy, radia i telewizji, po wysłuchaniu uzasadnienia wniosku - bez debaty. Uchwała o tajności obrad podejmowana jest bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów (art. 172 ust 3). Regulamin Sejmu enumeratywnie w art. 170 ust. 1-3 wymienia organy, które mogą uczestniczyć w posiedzeniach. Prawo wstępu na salę posiedzeń mają również osoby i delegacje zaproszone przez Marszałka Sejmu oraz upoważnieni przez niego pracownicy Kancelarii Sejmu (art. 170 ust. 4 Regulaminu Sejmu).

Analiza postanowień Regulaminu Sejmu pozwala na konstatację, że określona osoba nie ma prawa, roszczenia, do udziału w obradach, a zgoda na uczestnictwo osób trzecich pozostawiona jest w zasadzie swobodnemu uznaniu uprawnionego organu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op. cit. s. 214). Może to budzić wątpliwości, czy określona osoba w ogóle ma w takim wypadku roszczenie, a przecież od wykazania związku między chronionym przez przepis prawa interesem prawnym, a aktem lub czynnością (bezczynnością) organu administracji publicznej, uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi do sądu. Należy przy tym podkreślić, że bezwnioskowy tryby udostępniania informacji publicznej nie podlegają w zasadzie kontroli sądowej, a strona może wówczas wystąpić z wnioskiem o dostęp do informacji w postaci żądanych danych czy dokumentów.

Nawet jednak gdyby przyjąć, że omawiane roszczenie istnieje i podlega ochronie, należy rozważyć, czy w rozpatrywanej sprawie Komendant Straży Marszałkowskiej jest organem administracji publicznej, a zaskarżone pismo stanowi akt z zakresu administracji publicznej skierowany wobec skarżącej. Należy bowiem podkreślić, że sądowa kontrola administracji nie ma charakteru absolutnego, lecz opiera się na zasadach określonych w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a., dotyczy ona administracji publicznej rozumianej podmiotowo, a realizowanej w formach wymienionych w § 2, w tym na podstawie punktu 4 w stosunku do innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Odnośnie pierwszej kwestii zauważyć należy, że sprawa dotyczy bezwnioskowego trybu dostępu do informacji publicznej, stąd pojęcie organu nie może być rozumiane tak szeroko, jak w trybie wnioskowym, lecz musi być odnoszone do podmiotów, którym przysługuje określona kompetencja w tego typu sprawach wynikająca z przepisów prawa. Ponieważ odnosi się ona do dopuszczenia do udziału w charakterze publiczności w obradach Sejmu, wymaga podkreślenia, że regulamin Sejmu w art. 9 stanowi, że organami Sejmu są: 1) Marszałek Sejmu, 2) Prezydium Sejmu, 3) Konwent Seniorów, 4) komisje sejmowe. Z kolei w zakresie udostępniania informacji publicznej Regulamin Sejmu w art. 199 ust. 3 stanowi, że informację publiczną oraz informację o środowisku i jego ochronie w trybie określonym w dziale IVa udostępnia Kancelaria Sejmu. Następnie w art. 201 ust. 1 Regulaminu Sejmu stanowi, że Szef Kancelarii Sejmu jest zwierzchnikiem służbowym wszystkich pracowników Kancelarii Sejmu i ponosi odpowiedzialność za ich działania. Zgodnie z art. 202 Regulaminu Sejmu, organizację Kancelarii Sejmu określa statut Kancelarii, nadany na wniosek Szefa Kancelarii Sejmu w trybie art. 10 ust. 1 pkt 14 tegoż Regulaminu. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 załącznika do zarządzenia nr 6 Marszałka Sejmu z 21 marca 2002 r. (ze zm.) o nadaniu statutu Kancelarii Sejmu Szef Kancelarii Sejmu kieruje Kancelarią Sejmu i podlega Marszałkowi Sejmu. Zgodnie z § 2 ust. 1a statutu, Szef Kancelarii Sejmu wydaje zarządzenia i decyzje w sprawach dotyczących Kancelarii Sejmu. Żaden więc przepis ustawy, ani uchwały sejmowej nie przyznaje Szefowi Kancelarii Sejmu przymiotu organu Sejmu. Dlatego też nie może skutecznie prawnie reprezentować Sejmu, a jedynie Kancelarię Sejmu w zakresie upoważnienia wynikającego ze statutu, a więc w sprawach dotyczących wyłącznie Kancelarii Sejmu, a nie Sejmu. To zaś, że Kancelaria Sejmu udostępnia informację publiczną oraz informację o środowisku i jego ochronie w trybie określonym w dziale IVa (art. 199 ust. 3 Regulaminu Sejmu) nie znaczy, że jej Szef jest organem Sejmu lub autorem kwestionowanego w części Zarządzenia Nr 1.

Zauważyć należy także, że zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Marszałkowskiej Komendant Straży Marszałkowskiej kieruje Strażą Marszałkowską bezpośrednio lub przez swoich zastępców. Zakres zadań i obowiązków Komendanta Straży Marszałkowskiej określa Szef Kancelarii Sejmu.

Komendant Staży Marszałkowskiej, jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, nie jest organem administracji publicznej i w związku z tym jego czynności w zakresie ochrony Sejmu nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Do zadań Straży Marszałkowskiej należy m.in. ochrona terenów, obiektów i urządzeń będących w zarządzie Kancelarii Sejmu i zarządzie Kancelarii Senatu, w tym przy użyciu urządzeń służących do rejestracji obrazu i dźwięku, kontrola uprawnień do przebywania na terenach i w obiektach, o których mowa w pkt 1, oraz wydawanie przepustek uprawniających do przebywania na tych terenach i w tych obiektach, a także zapewnienie tam porządku, wykonywanie zarządzeń porządkowych Marszałka Sejmu wydawanych na podstawie regulaminy Senatu. Skoro zatem Straż Marszałkowska, w tym jej Komendant, nie pełnią funkcji organu władzy publicznej, władnego do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, tym samym jego działania nie mogą zostać zaskarżone do sądów administracyjnych.

Biorąc pod uwagę powyższe regulacje należy stwierdzić, że organem, w imieniu którego podejmowane są działania w zakresie dostępu do informacji publicznej, jest Marszałek Sejmu i Szef Kancelarii Sejmu. Nie można zatem w rozpatrywanej sprawie uznać czynności przedsięwziętych przez Komendanta Straży Marszałkowskiej, jako działań organu administracji publicznej. Zgodnie z § 21 ust. 1 i 2 zarządzenia Nr [...] Marszałka Sejmu z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu w uzasadnionych przypadkach, mając na względzie zachowanie spokoju i porządku oraz zapewnienie bezpieczeństwa Sejmu i Senatu, Komendant Straży Marszałkowskiej, po powiadomieniu odpowiednio Szefa Kancelarii Sejmu i Szefa Kancelarii Senatu, może czasowo zawiesić prawo wstępu na tereny i do budynków oraz wjazdu na tereny osobie, na rzecz której wystawiono dokument, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 4-8 i § 7 ust. 1, albo taki dokument unieważnić. Postanowienie ust. 1 stosuje się w szczególności w razie stwierdzenia, że osoba, na rzecz której dokument został wystawiony, nie przestrzega przepisów porządkowych lub zakłóca spokój i porządek w budynkach i na terenach, a także narusza powagę Sejmu lub Senatu, dobre obyczaje lub rażąco narusza prawo do prywatności innych osób.

Odnośnie do drugiej kwestii podkreślić należy, że skarżąca przedmiotem swojej skargi uczyniła czynność Komendanta Straży Marszałkowskiej z [...] listopada 2020 r. polegającą na zawieszeniu skarżącej prawa wstępu na tereny i do budynków pozostających w zarządzenie Kancelarii Sejmu oraz wjazdu na te tereny a okres od 24 listopada 2020 r. do 23 listopada 2021 r.", a nie jak wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej "rozstrzygnięcie Komendanta Straży Marszałkowskiej z dnia [...]lipca 2017 r., znak [...] o czasowym zawieszeniu prawa skarżącego do wstępu do budynków sejmowych".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone pismo Komendanta Straży Marszałkowskiej powiadamiające skarżącą o czasowym zawieszeniu prawa do wstępu do budynków sejmowych ma charakter informacyjny. Zawiadamia o działaniach regulacyjnych podjętych w celu zapewnienia porządku na terenie Sejmu. Nie stanowi ono potwierdzenia wobec skarżącej jej uprawnienia lub braku uprawnienia do udziału w obradach Sejmu. Wobec powyższego prawidłowe jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie Komendant Straży Marszałkowskiej nie jest organem administracji publicznej, a wydane przez niego - na podstawie art. 21 § zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu - pismo w zakresie czasowego zawieszenia prawa wstępu do budynków sejmowych nie zostało podjęte w ramach postępowania z zakresu administracji publicznej i nie ma waloru ani aktu, ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Ponadto nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że czynność Komendanta Straży Marszałkowskiej podjęta w wyniku aktu wydanego przez Marszałka Sejmu, należy traktować jako działanie Marszałka Sejmu. Wskazać bowiem należy, że Komendant Straży Marszałkowskiej działa w oparciu o przepisy porządkowe i w zakresie swoich kompetencji, które w żadnym wypadku nie są zbieżne z kompetencjami Marszałka Sejmu. Podjęta w niniejszej sprawie czynność Komendanta Straży Marszałkowskiej nie jest czynnością Marszałka Sejmu.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 p.u.s.a. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ani przepisów art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 14 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych, a także art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. jest niezasadny. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku (postanowienia) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok (postanowienie) nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyroki NSA z: 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 584/13, 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 200/15; 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 56/14; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 810/14, 27 sierpnia 22021 r., sygn. akt II GSK 1417/18). Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przy czym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3831/18). Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 3 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 990/21). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji odniósł się do tych zarzutów skargi, które dotyczyły istoty sporu. Zaś zarzut odnoszący się do czynności Komendanta Straży Marszałkowskiej i Marszałka Sejmu jako pozostających ze sobą w nierozerwalnym i ścisłym związku, do którego nawiązuje skarga kasacyjna, jak wykazano powyżej, nie był zasadny.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 52 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji nie tworzy formalnej ani nie wskazuje żadnej procedury odwoławczej, która pozwoliłaby odwołać się od dokonanej czynności zawieszenia prawa wstępu na tereny i do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu. Sąd pierwszej instancji wskazuje na możliwość zaskarżenia czynności Szefa Kancelarii Sejmu, co nie ma przesądzającego znaczenia w rozpoznawanej sprawie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku strony o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.