Wyrok z dnia 2022-04-20 sygn. III OSK 1165/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II SAB/Łd 164/18 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt II SAB/Łd 164/18) po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:

1) zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z 21 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi;

2) stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa;

3) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 26 kwietnia 2018 r. skarżący złożył do Wójta Gminy Z. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie:

1) wniosku Dyrektora Zespołu Szkolno – Gimnazjalnego w G. o usunięcie w 2017 roku drzew z terenu zespołu,

2) protokołu wyceny wartości wycinanych drzew o których mowa w pkt 1,

3) umowy z podmiotem usuwającym drzewa na wykonanie wycinki drzew, o których mowa w pkt 1.

Jako sposób udostępnienia informacji skarżący wskazał: kserokopie dokumentów w punktach od 1 do 3, w formie: odbiór osobisty przez wnioskodawcę.

W piśmie z 9 maja 2018 r. organ udzielił żądanych przez skarżącego informacji. Zgodnie ze wskazaniem co do formy przekazania informacji publicznej, skarżący 16 maja 2018 r. osobiście odebrał odpowiedź na wniosek.

Pismem z 21 czerwca 2018 r. skarżący skierował do organu kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie dokumentacji, na podstawie której 30 marca 2017 r. dokonano szacunkowej wyceny drewna pozyskanego na działce oznaczanej nr ewid. [...].

We wniosku jako sposób udostępnienia informacji wskazano: wgląd do dokumentacji posiadanej przez Urząd Gminy Z.

Pismem z 4 lipca 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, iż wyceny drewna dokonano po analizie obejmującej rozeznanie rynku. Wyniki analizy zawarto w protokole wartości szacunkowej drewna z 30 marca 2017 r. Urząd Gminy Z. nie jest w posiadaniu innej dokumentacji, o którą skarżący wnioskuje.

J. K. wniósł skargę na działanie organu, tj. Wójta Gminy Z., który zdaniem skarżącego nie realizuje postanowień wynikających z ustawy 21 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że we wniosku o dostęp do informacji publicznej wnosił o wgląd do dokumentacji posiadanej przez Urząd Gminy, do czego Wójt się nie odniósł. Podkreślił, że na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej następuje w sposób i w formie określonej we wniosku.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o jej oddalanie, wskazując, że pismem z 9 maja 2018 r. udzielono skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi na wniosek z 26 kwietnia 2018 r., natomiast pismem z 4 lipca 2018 r. poinformowano skarżącego, iż Urząd Gminy nie jest w posiadaniu innej dokumentacji, do której o wgląd wnioskuje.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem Wójta, że skoro udzielił informacji publicznej na wniosek wcześniejszy, przesyłając kserokopie żądnych dokumentów to z uwagi na to, iż jak twierdzi, nie dysponuje już innymi, wystarczające było poinformowanie o tym fakcie odrębnym pismem. Zdaniem Sądu nie ma sporu co do tego, iż przedmiotem żądanej informacji jest informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), jednakże wniosek z 21 czerwca 2018 r. powinien zostać załatwiony w trybie ww. ustawy poprzez udostępnienie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez jej przepisy. Organ winien udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno – technicznej. W przedmiotowym trybie udostępniana jest informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium (art. 10 ust. 1 ustawy). Podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej może alternatywnie poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2). Wówczas jedyną dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy. Kolejnym sposobem załatwienia wniosku jest odmowa udostępnienia informacji w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (art. 16 ust. 1) w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub umorzenie postępowania (art. 14 ust. 2), czego winien organ dokonać w formie decyzji administracyjnej.

Wskazując następnie na pojęcie "bezczynności organu administracji publicznej", Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Z brzmienia jej art. 14 ust. 1 wynika, że to wnioskodawca określa w swoim wniosku w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informacje, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Jednym ze sposobów jest wgląd do dokumentów na miejscu w organie (art. 3 ust 1 pkt 2). Przyjmuje się, że w gestii podmiotu zainteresowanego pozostaje decyzja, w jakiej postaci będzie chciał realizować posiadane prawo do domagania się dostępu do informacji publicznej. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, iż organ nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób. W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować. Nie jest więc możliwe narzucenie podmiotowi wnioskującemu o udzielenie informacji publicznej formy realizacji jego prawa do tej informacji, gdyż to żądający takiej informacji powinien wskazać formę jej udostępnienia.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazał, że jest zainteresowany wglądem do dokumentów urzędowych organu dotyczących zagadnienia z zakresu jego działalności wykonującego zadania publiczne, tj. sposobu wyceny drewna. Oznaczało to, że należy udostępnić tę dokumentację poprzez umożliwienie do niej wglądu w organie nawet wtedy kiedy zostały one wcześniej przesłane w kserokopii zainteresowanemu, w ramach realizacji pierwszego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zastosowana pisemna reakcja na wniosek skarżącego, zawarta w piśmie Wójta z 4 lipca 2018 r. narusza przepis art. 14 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ingerując w przyznane wnioskodawcy prawo uzyskania informacji co do sposobu i formy przez niego wskazanej, z wyłączeniem które nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Ustawodawca nie ograniczył dostępu do informacji publicznej w ramach wglądu do dokumentów urzędowych ( art. 3 ust. 1 pkt 2) uprzednim zrealizowaniem tego prawa w inny sposób czy w innej formie. Dopuszczalne na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest uzyskanie informacji o działalności organu na kilka sposobów, przy czym żaden z nich nie eliminuje kolejnego.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że w wyniku naruszenia ww. przepisu organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej skarżącemu. Oznacza to, iż doszło także do uchybienie regulacji art. 13 ust. 1 ww. ustawy, gdyż w tym terminie organ nie zrealizował wniosku strony i jak wynika ze stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę nie ma takiego zamiaru, albowiem uważa, że udzielając odpowiedzi na wcześniejszy wniosek wystarczającym jest poinformowanie o tym zainteresowanego. Stanowisko to Sąd uznał za chybione, zaś organ pozostaje w bezczynności w nierozpatrzeniu wniosku. Obliguje to Sąd do stwierdzenia bezczynności podmiotu zobowiązanego, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.). Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu, czemu dał wyraz w pkt 2 wyroku stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 174 pkt 2 w związku z art. 149 § 1 oraz art 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 21 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, iż organ miał obowiązek udzielenia informacji publicznej w zakresie żądanym przez wnioskodawcę w sytuacji, gdy skarżący uzyskał żądaną informację w ramach realizacji uprzedniego wniosku o dostęp do informacji publicznej,

2. art. 174 pkt 2 w związku z art. 149 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 21 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, iż miała miejsce bezczynność (bez rażącego naruszenia prawa) Wójta Gminy Z. w zakresie udostępnienia skarżącej do wglądu do dokumentacji posiadanej przez Urząd Gminy Z. - dotyczącej szacunkowej wyceny drewna pozyskanego na działce oznaczonej nr ewiden. [...] - w ramach realizacji przez skarżącego prawa do uzyskania informacji publicznej w sytuacji, gdy organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w przepisanym terminie.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, za obie instancje według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ, wbrew stanowisku skarżącego i Sądu pierwszej instancji, dokonał stosownej czynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Pismem z 4 lipca 2018 r. Wójt poinformował skarżącego, że Urząd nie posiada innej dokumentacji, o którą skarżący wnioskował, a wcześniej, na skutek wniosku z 26 kwietnia 2018 r. skarżący otrzymał protokół wyceny wartości wycinanych drzew. Protokół ten stanowił jedyną dokumentację możliwą do udostępnienia wnioskującemu zgodnie z treścią jego wniosku z 21 czerwca 2018 r. i został już udostępniony na podstawie wniosku z 26 kwietnia 2018 r. Organ nie posiadał innej dokumentacji w żądanym zakresie, o czym skarżący został poinformowany pismem z 4 lipca 2018 r.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 14 lutego 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym), o czym poinformowano strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, stwierdzić trzeba, że istota sporu między stronami postępowania sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy organ prawidłowo zrealizował (drugi) wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Poza sporem pozostawało przy tym ustalenie, że informacja, której udzielenia domagał się skarżący, miała charakter informacji publicznej. Analizując przedstawione w sprawie zagadnienie, zauważyć trzeba, że w ww. wniosku z 21 czerwca 2018 r. skarżący zwrócił się do organu "(...) o udostępnienie dokumentacji na podstawie której, 30 marca ubr. dokonano szacunkowej wyceny drewna pozyskanego na działce oznacz. Nr ewid. [...]". Jako sposób udostępnienia informacji określono "Wgląd do dokumentacji posiadanej przez Urząd Gminy Z.". W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z 4 lipca 2018 r. poinformował wnioskodawcę (skarżącego), że "(...) wyceny drewna dokonano po analizie obejmującej rozeznanie rynku. Wyniki analizy zawarto w protokole wartości szacunkowej drewna z dnia 30 marca 2017 r.. Urząd Gminy Z. nie jest w posiadaniu innej dokumentacji, o którą Pan wnioskuje". Co również istotne w sprawie, kserokopia ww. protokołu z 30 marca 2017 r. została skarżącemu przekazana przy piśmie z 9 maja 2018 r., którym zrealizowano pierwszy wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej z 26 kwietnia 2018 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w takim stanie faktycznym sprawy organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną i nie posiada już innej dokumentacji w żądanym zakresie. Z tak przedstawionym stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić.

Stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 14 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej:

"1. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się".

Z powyższego przepisu wynika zatem wprost, że to wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Podmiot zobowiązany nie może natomiast odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób. W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować. Celem podmiotu zobowiązanego powinno być udzielenie odpowiedzi w formie i na zasadach, jakie wybrał wnioskodawca. W tym też zakresie decydująca jest wola wnioskodawcy.

Wskazując na powyższe, słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że obowiązkiem organu było udostępnienie dokumentacji poprzez umożliwienie wglądu do niej w organie. Na taki sposób i formę udzielenia informacji publicznej jednoznacznie wskazał wnioskodawca we wniosku z 21 czerwca 2018 r. Nie została ona natomiast udzielona w ten sposób. Z tego też powodu podzielić należało stanowisko przedstawione w kontrolowanym wyroku, że wniosek ten nie został zrealizowany poprzez wcześniejsze przesłanie protokołu wartości szacunkowej drewna z dnia 30 marca 2017 r., a udzielona odpowiedź stanowi faktyczną próbę modyfikacji wniosku o udzielenie informacji publicznej, niedopuszczalną w świetle powyżej cytowanego art. 14.

W związku z przedstawioną w skardze kasacyjną argumentacją, wyjaśnić należało, że nie stanowiło przedmiotu oceny ani Sądu pierwszej instancji, ani Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, to czy organ był w posiadaniu innych dokumentów jak również to, czy skarżący posiadał już wszelką dokumentację żądaną we wniosku. Stwierdzona w sprawie bezczynność organu dotyczyła jedynie tego, że wniosek o udzielenie informacji publicznej nie został zrealizowany w żądanej formie tym bardziej, że skarżący ma przyznane ustawowe prawo do wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej).

W tym stanie sprawy, oba przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 149 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 21 w związku z art. 14 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej okazały się być niezasadne.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W rozpatrywanej sprawie zresztą strony nie podały danych umożliwiających ich udział w zdalnej rozprawie stosownie do informacji przekazanych im przez Sąd w zarządzeniu Przewodniczącej z 29 listopada 2021 r. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.