Wyrok z dnia 2022-05-26 sygn. II OSK 1276/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 689/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 stycznia 2019 r. II SAB/Wa 689/18, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], na bezczynność [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1. zobowiązał [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, z wyłączeniem informacji związanych z dotacjami, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od [...] sp. z.o.o. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. Zaskarżając wyrok w części (co do pkt 1, 2 i 4) zarzuciła mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018 r. poz. 1330 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) poprzez niewłaściwą interpretację przejawiającą się w bezzasadnym uznaniu przez Sąd, że żądane przez Stowarzyszenie [...] informacje o liście podmiotów, którym [...] sp. z o.o. przekazał środki finansowe i ich kwoty na podstawie umów partnerstwa, sponsorskich oraz darowizny stanowią informację publiczną;

2. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą interpretację przejawiającą się w bezzasadnym uznaniu przez Sąd, że odesłanie Stowarzyszenia [...] do informacji zawartych w Sprawozdaniach Zarządu z działalności [...] Sp. z o.o. za lata 2013 - 2017 znajdujących się w aktach rejestrowych przechowywanych przez sąd nie zapewnia wnioskodawcy możliwości zapoznania się z żądaną informacją w inny dostępny publicznie lub powszechnie sposób;

3. art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą interpretację przejawiającą się w bezzasadnym uznaniu przez Sąd, że lista podmiotów, którym [...] Sp. z o.o. przekazał środki finansowe i ich kwot na podstawie umowy sponsorskiej, darowizny oraz partnerstwa stanowią informację publiczną, jako informację o majątku podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. pochodzących z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit a - c u.d.i.p.

II. przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie stanu faktycznego, który nie wynikał z akt sprawy skutkujące uznaniem, że [...] Sp. z o.o. wykonuje zadania publiczne oraz pominięciu wykazania podstawy prawnej jak i faktycznej tezy o powierzeniu spółce realizacji zadań publicznych jak i pominięciu wskazania na czym te zadania polegają, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenie prawidłowego stanu faktycznego przy prawidłowym zastosowaniu przepisów skutkowałoby oddaleniem skargi na bezczynność;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. pominięcie wyjaśnienia dlaczego warunki umów partnerstwa, sponsorskich oraz darowizny są sprawą publiczną, co uniemożliwia instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia;

3. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie skarżącej kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z [...] czerwca 2018 r. o udzielenie informacji publicznej, pomimo, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. poprzez uznanie, że [...] Sp. z o.o. pozostawał w bezczynności pomimo, że została udzielona wnioskodawcy odpowiedź na jego wniosek z [...] czerwca 2018 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części, to jest co do punktu 1, 2 i 4 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia [...] wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, które jednak nie wystąpiły.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Dla lepszego zrozumienia zapadłego rozstrzygnięcia przypomnieć jedynie należy istotę sprawy. Wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczył tego, z kim [...] sp. z o.o. zawierał w latach 2013-17 umowy sponsorskie, partnerskie, darowizny, na jakie kwoty i czym się kierował dokonując wyboru. Sąd I instancji uwzględnił skargę na bezczynność w tej sprawie. Natomiast skarżąca kasacyjnie Spółka uważa, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i nie jest zobowiązana do jej udzielenia, bowiem:

- nie dysponuje majątkiem publicznym, tylko własnym (kapitał zakładowy jest własnością Spółki, a nie Skarbu Państwa, a pieniądze, którymi dysponuje zawierając powyższe umowy nie są publiczne);

- nie realizuje żadnych zadań publicznych – hazard nie jest zadaniem publicznym ze sfery użyteczności publicznej;

- żądane informację są podane w sprawozdaniach finansowych dostępnych w trybie ustawy o KRS.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie jednak zarzuty powołane w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w związku, wobec tego muszą być rozpatrzone łącznie.

Odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć na wstępie należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Natomiast z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl ustępu drugiego tego przepisu prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Zaznaczyć należy, że wyliczenie przykładowych dokumentów i informacji, które stanowią informacje publiczne, zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1 - 5 u.d.i.p. ma jedynie za zadanie doprecyzować zakres przedmiotowy u.d.i.p. oraz ułatwić wykładnię przepisów tej ustawy w kontekście przytoczonej wyżej regulacji konstytucyjnej. Nie może stanowić wyłącznej podstawy badania tego, czy dana informacja jest informacją publiczną. Przeprowadzając taką analizę należy mieć na względzie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wyliczenie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. należy traktować jedynie pomocniczo. Pamiętać też należy, że założeniem prawodawcy było szerokie ujęcie informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy bowiem realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Zatem – co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W okolicznościach tej sprawy już na gruncie ustawowym przesądzić można, że [...] sp. z o.o. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jak wynika bowiem z § 2 ust. 2 umowy spółki (znajdującej się w aktach sprawy) została ona utworzona w celu wykonywania monopolu państwa w zakresie gier hazardowych. Prowadzenie działalności w zakresie gier liczbowych, loterii pieniężnych, gry telebingo oraz gier na automatach poza kasynem gry jest objęte monopolem państwa (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych – Dz. U. z 2022 r., poz. 888). "Konstytucyjne uregulowania zasad ustanawiania monopolu określono w art. 216 ust. 3 Konstytucji RP, otwierającym rozdział X ustawy zasadniczej, odnoszący się do sfery finansów publicznych państwa. Konstytucja RP wprost wskazuje, iż tworzenie monopoli następować może wyłącznie w drodze ustawy. Monopol stanowi zatem wyjątek od konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, co powoduje konieczność znalezienia uzasadnienia dla wprowadzenia monopolu opartego w "ważnym interesie społecznym". (...) Cele założone w przepisach krajowych przyjętych w dziedzinie gier i zakładów są w swoim ogóle związane najczęściej z ochroną usługobiorców danych usług, i bardziej ogólnie, konsumentów oraz z ochroną porządku społecznego" (S. Radowicki [w:] Ustawa o grach hazardowych. Komentarz, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2019, art. 5). Ochrona konsumentów oraz porządku społecznego (a nie hazard sam w sobie) są zatem zadaniami publicznymi, dla realizacji których został wprowadzony monopol państwowy w dziedzinie gier hazardowych, który to monopol realizuje [...] sp. z o.o., wykonując tym samym zadania publiczne. "Przyjmuje się, że zadania publiczne, to zadania wywodzące się z Konstytucji i obowiązujących ustaw, które służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych, przypisane Państwu oraz szeroko rozumianym podmiotom władzy publicznej, które ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie. Podstawowym kryterium dla uznania danych zadań za zadania publiczne jest brak rezygnacji przez władze publiczne z odpowiedzialności za ich wykonanie. Nie jest konieczne, by samo wykonywanie zadań odbywało się w ramach struktur organizacyjnych państwa lub samorządu terytorialnego. Wykonywanie zadań publicznych nie musi też być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego" (zob. wyrok NSA z 7.03.2019 r. I OSK 413/17, LEX nr 2646148).

W orzecznictwie przyjmuje się też, że "Zgodnie z powołanym art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. (...) Przepis ten wiąże zatem pozycję dominującą jednostek samorządu terytorialnego [w tym wypadku Skarbu Państwa] ze strukturą kapitałową spółki, a nie z rynkiem, na którym spółka działa, jak wskazuje to skarżąca kasacyjnie. Odesłanie do rozumienia pozycji dominującej w świetle przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów oznacza jedynie oznaczenie wielkości udziałów jednostek samorządu terytorialnego [Skarbu Państwa] w spółce, która skutkuje uznaniem tych jednostek za posiadanie pozycji dominującej w takiej spółce" (por. wyrok NSA z 9.08.2011 r. I OSK 877/11, LEX nr 1068542).

Powołane wyżej argumenty pozwalają zatem przyjąć, że [...] sp. z o.o. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Nawet jeśli Sąd I instancji niedostatecznie rozwinął argumenty wynikające z monopolu państwowego (do którego się natomiast odwołał), w kontekście wykonywania zadań publicznych przez Spółkę, to nie uzasadnia to skuteczności zarzutu opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie miało to bowiem istotnego wpływu na wynik sprawy, jeśli prawidłowa ostatecznie była konstatacja Sądu I instancji, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Ponadto wnioskowanie Sądu I instancji było wynikiem analizy stanu prawnego, co czyni niezasadnym zarzut, że z akt sprawy nie wynika, że spółka realizuje zadania publiczne (zarzut naruszenia art. art. 133 § 1 oraz art. 106 § 4 p.p.s.a.). Jedynym dokumentem, jaki w tym kontekście przywołał Sąd I instancji była umowa spółki, która znajduje się w aktach sprawy.

Natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p. wynika wprost, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c (czyli majątkiem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych oraz innymi prawami majątkowymi przysługującymi państwu), oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Jeśli zatem [...] sp. z o.o. jest podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (co zostało przesądzone wyżej), to informacja o sposobie dysponowania majątkiem tej Spółki, pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach jest informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p. Prawdą jest, że sam kapitał publiczny w jednoosobowej spółce Skarbu Państwa nie przesądza o spełnieniu kryterium podmiotowego i przedmiotowego w zakresie obowiązku informacyjnego, na gruncie u.d.i.p. Jednakże fakt, że zadania publiczne realizowane są przy pomocy kapitału zakładowego oznacza, że Spółka dysponuje majątkiem publicznym do realizacji zadania publicznego, nawet jeśli jako podmiot handlowy posiada własne dochody z gier. W takiej sytuacji informacja o pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach jest informacją publiczną.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że odesłanie do sprawozdań finansowych z działalności [...] sp. z o.o. za lata 2013 – 2017, w trybie ustawy o KRS, nie zapewnia wnioskodawcy możliwości zapoznania się z żądaną informacją w inny dostępny publicznie lub powszechnie sposób, zauważyć należy, że co do zasady taki tok rozumowania byłby usprawiedliwiony, gdyby żądanie dotyczyło owych sprawozdań finansowych lub prostych informacji w nich zawartych. Natomiast w tym wypadku żądanie obejmowało wyselekcjonowane dane za kilka lat, które nie są dostępne wprost w sprawozdaniach finansowych (liczba i nazwy podmiotów, z którymi zawarto umowy, kwoty wynikające z tych umów), a nadto motywy, jakimi kierowano się przy wyborze partnerów zobowiązań. Pomijając to, czy to ostatnie zagadnienie dotyczy faktów ze sfery informacji publicznej, co byłoby na obecnym etapie oceną co najmniej przedwczesną, zauważyć należy, że informacja publiczna w żądanej przez wnioskodawcę postaci z całą pewnością nie była dostępna w sprawozdaniach finansowych, dostępnych w trybie ustawy o KRS. Jej uzyskanie wymagałoby wyszukiwania informacji w sprawozdaniach finansowych za kilka lat, bez żadnej pewności co do końcowego rezultatu. W orzecznictwie podnosi się natomiast, że "Wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej Biuletynu Informacji Publicznej jako jej źródła, stanowi załatwienie wniosku tylko i wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się do meritum żądania, zawierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (informacja prosta)" (zob. wyrok NSA z 18.08.2010 r. I OSK 844/10, LEX nr 745345), co mutatis mutandis można odnieść do powszechnej dostępności informacji w trybie ustawy o KRS.

Jeśli zatem ostatecznie przyjmiemy, że podmiot skarżący kasacyjnie był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w trybie u.d.i.p., to zarzuty dotyczące naruszenia art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. są w sposób oczywisty nieuzasadnione, gdyż bezczynność organu jest w takiej sytuacji bezsporna.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.