Wyrok z dnia 2023-07-13 sygn. III SAB/Gd 135/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi C. S. na bezczynność Wójta Gminy Nowa Wieś Lęborska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy Nowa Wieś Lęborska do udostępnienia skarżącemu C. S. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy niezanonimizowanej kopii porozumienia wskazanego we wniosku z dnia 27 kwietnia 2022 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Gminy Nowa Wieś Lęborska na rzecz skarżącego C. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 12 kwietnia 2022 r. (data wpływu do urzędu) C. S. wystąpił do Wójta Gminy Nowa Wieś Lęborska z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej co do tego, czy wykonane na jesieni 2021 r. w obszarze ciągu komunikacyjnego położonego na działce nr [...] obręb L. roboty budowalne (utwardzenie kostką polbruk) zakwalifikowano do przebudowy czy rozbudowy. Jednocześnie zwrócił się o przesłanie kserokopii pozwolenia na budowę bądź też kserokopii zgłoszenia robót budowlanych do starostwa.

W odpowiedzi z dnia 22 kwietnia 2022 r. Wójt Gminy Nowa Wieś Lęborska poinformował wnioskodawcę, że wykonane roboty budowlane na działce nr [...] obręb L. zostały zrealizowane przez prywatnego inwestora w ramach porozumienia z tutejszym urzędem. Na mocy tego porozumienia wykonawca zobowiązany był do wykonania robót budowlanych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i warunków technicznych. Nadto organ poinformował, że nie wydaje pozwoleń na budowę oraz nie przyjmuje zgłoszeń na roboty budowlane, w związku z czym w stosownym zakresie przesłano wniosek według właściwości do Starosty Powiatowego w Lęborku.

Kolejnym wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2022 r. C. S. wystąpił do Wójta o przesłanie mu kserokopii porozumienia z prywatnym inwestorem na wykonanie robót na działce nr [...] obręb L.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy Nowa Wieś Lęborska przesłał kopię zanonimizowanego porozumienia nr [...] z dnia 29 marca 2021 r. zawartego pomiędzy Wójtem Gminy i prywatnym przedsiębiorcą (dane zanonimizowane).

C. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy Nowa Wieś Lęborska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskami złożonymi w dniu 12 kwietnia 2022 r. oraz z dnia 27 kwietnia 2022 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskami oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący twierdził, że w odpowiedzi na jego wniosek przy piśmie z dnia 3 czerwca 2022 r. Urząd Gminy nadesłał poddaną głębokiej anonimizacji korektę zgłoszenia budowy lub wykonania innych robót budowlanych na działce nr [...] w L. W nadesłanym dokumencie zasłonięto: dane inwestora, dane inwestora do korespondencji, dane pełnomocnika, zakres i sposób przebudowy, podpis inwestora.

Do tej pory nie nadesłano zgłoszenia przed korektą oraz oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także pełnomocnictwa do reprezentowania inwestora w sprawie przebudowy tej drogi. Podobnie porozumienie z dnia 29 marca 2021 r. Wójta Gminy z wykonawcą robót budowlanych pozbawiono danych wykonawcy robót. Zdaniem skarżącego stopień anonimizacji dokumentów doprowadził do stanu, że stały się one nieczytelne, a tym samym mamy do czynienia z odmową dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nowa Wieś Lęborska wniósł o jej oddalenie, gdyż dostarczył skarżącemu informacje i dokumenty w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozpatrzone zostały wszystkie wnioski skarżącego. Po uzyskaniu od prywatnego inwestora w ramach zawartego porozumienia pismem z dnia 3 czerwca 2022 r. przesłano do skarżącego korektę zgłoszenia budowy lub wykonania innych robót budowlanych na działce nr [...].

Organ nie posiada dokumentu, o który wnosi skarżący, tj. zgłoszenia budowy lub wykonania innych robót budowlanych na działce nr [...] obręb L. przed korektą. Dokumenty są w posiadaniu Starosty Powiatowego w Lęborku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. ), dalej jako "p.p.s.a.", sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 (art. 3 § 2 p.p.s.a.) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por.: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 2011, s. 109; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 808/21). Istotą kontroli sądu administracyjnego ze skargi na bezczynność jest zatem zbadanie, czy organ w terminie zakreślonym przepisami prawa załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidacja opieszałości organu.

Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902) - dalej jako "u.d.i.p.", o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może rozpoznając wniosek dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej.

W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).

Wójt Gminy Nowa Wieś Lęborska należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, która znajduje się w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej.

W tym miejscu można wspomnieć, że organ ten zasadnie uznał, że w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pozwolenia na budowę lub korekty zgłoszenia robót budowlanych adresatem wniosku powinien być Starosta Lęborski. Z przepisów ustawy Prawo budowlane wynika bowiem, że to nie wójt, a starosta jest organem właściwym do wydawania pozwoleń na budowę i przyjmowania zgłoszeń robót budowlanych. Co istotne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił wyrokiem z dnia 15 czerwca 2023r. sygn. akt III SAB/Gd 87/23 skargę C. S. na bezczynność Starosty Lęborskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej m.in. w postaci nieanonimizowanych dokumentów zgłoszenia robót budowlanych i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Bezprzedmiotowe było zatem rozpoznawanie skargi w zakresie, w jakim odnosiła się ona do informacji publicznej, która powinna była zostać udostępniona przez inny organ (starostę).

Wójt Gminy Nowa Wieś Lęborska dokonał natomiast anonimizacji porozumienia zawartego przez ten organ z prywatnym inwestorem.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Postanowienia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. rozwijają przyjęty w Konstytucji paradygmat proporcjonalnego ważenia praw i wolności różnych podmiotów. Z jednej strony ustanawiają powszechny dostęp do informacji publicznej, z drugiej zaś wprowadzają ograniczenia tego prawa, jeżeli jego realizacja prowadziłaby do nieproporcjonalnego pokrzywdzenia podmiotu, którego ta informacja dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 2257/21).

Odnosząc się do kwestii zanonimizowania udostępnionych informacji, wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej - i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14, z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 531/14). Pogląd taki wyrażono także w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12 opubl. w OSNC 2013, Nr 5, poz. 67). Każda osoba zawierająca umowę z organem musi się liczyć z możliwością udostępniania danych dotyczących tych umów na podstawie przepisów u.d.i.p. Wobec kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej zważywszy zwłaszcza na to, że nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Nie znaczy to, by każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia osobistego. Ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Pogląd ten jest podzielany także przez skład orzekający w niniejszej sprawie, jako odpowiadający funkcji instytucji dostępu do informacji publicznej.

Żądanie wniosku dotyczyło informacji związanych z realizacją przebudowy drogi gminnej. Kwestia ta niewątpliwie dotyczy sprawy publicznej. Brak jest podstaw do anonimizacji danych dotyczących przebudowy drogi publicznej, nawet jeżeli jest ona wykonywana na podstawie porozumienia zawartego z Gminą przez prywatnego inwestora. Imię i nazwisko wykonawcy robót oraz numer i data umowy dotyczącej realizacji drogi publicznej podlegają zatem udostępnieniu.

Dokonana przez organ anonimizacja udostępnionej skarżącemu dokumentacji została, wobec powyższego, uznana przez Sąd za niezasadną.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie wskazuje się, że udzielenie informacji niepełnej nie uwalnia od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (zob.m.in. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4455/21). Przedstawienie informacji niepełnej świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 161/12).

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do udostępnienia żądanego wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2022 r. niezanonimizowanego dokumentu porozumienia w terminie 14 dni (punkt 1 sentencji wyroku).

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku).

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ocena naruszenia prawa jako rażącego będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. w tej materii m.in. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się nadto uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący (w tej materii zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14).

W realiach niniejszej sprawy Sąd nie dopatrzył się okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, uwzględniając to, że organ powstrzymał się od udzielenia w terminie ustawowym dostępu do informacji publicznej jedynie w zakresie danych dotyczących osoby kontrahenta porozumienia. Kwestia anonimizacji dokumentu stanowiącego informację publiczną w tym zakresie, jak wskazano wyżej, nie wynika wprost z przepisów prawa i podlegała wyjaśnieniu dopiero w orzecznictwie sądowym. Zdaniem sądu trudno wobec tego zarzucić organowi rażące naruszenie prawa. Dlatego też orzeczono jak w punkcie 2 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).