Wyrok z dnia 2020-05-29 sygn. IV SAB/Wr 207/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2020 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego A, Zakładowej Organizacji Związkowej B i Komisji Zakładowej C na bezczynność Rektora D w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność Rektora D w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 16 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 3 i pkt 4 ppkt 1; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Rektora D do załatwienia wniosku skarżących w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Rektora D na rzecz Związku Zawodowego A kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 16 lipca 2019 r. , adresowanym do Rektora D (dalej: organ, podmiot zobowiązany, Rektor), Związek Zawodowy A, Zakładowa Organizacja Związkowa B, Związek Zawodowy E, Komisja Zakładowa C (dalej: wnioskodawcy ,związki zawodowe, skarżący), zwrócili się - między innymi - z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie :

- pkt 3 wniosku " kompletnych danych o indywidualnych wynagrodzeniach wszystkich pracowników D i czynnikach, które wpływają na wynagrodzenia (...) ." Przy czym " w odniesieniu do każdego z pracowników dane te powinny uwzględniać następujące informacje:

A. nazwa wydziału, jednostki pozawydziałowej, administracyjnej lub ogólnouczelnianej;

B. imię i nazwisko pracownika (tylko w przypadku nauczycieli akademickich oraz pracowników niebędących nauczycielami akademickimi, pełniących funkcje kierownicze w administracji centralnej, na wydziałach, w jednostkach międzywydziałowych i ogólnouczelnianych; w przypadku pozostałych osób należy podać zanonimizowane dane);

C. stanowisko;

D. funkcja (w przypadku osób funkcyjnych);

E. staż pracy (w latach);

F. uposażenie zasadnicze;

G. dodatek stażowy;

H. dodatek funkcyjny;

I. premia regulaminowa."

Ponadto wnioskodawcy w pkt 4 powyższego wniosku domagali się udostępnienia następujących dokumentów , a to:

"1. kopii wszystkich decyzji, przyznających dotacje w latach 2016-2018;

2. kopii wszystkich decyzji, przyznających subwencję podstawową oraz inne środki w roku 2019;

3. kopii listu intencyjnego, określającego ilość, wartość oraz warunki wykorzystania obligacji;

4. szczegółowego planu remontów i inwestycji w latach 2016, 2017, 2018, 2019 i 2020, ze wskazanymi źródłami ich finansowania."

Przy czym informacji , o których mowa w pkt 3 przedmiotowego wniosku , wnioskodawcy domagali się udostępnienia w formie tabeli Excel lub PDF.

W odpowiedzi na wniosek Rektor pismem z dnia 30 lipca 2019 r. przekazał dokumenty , o których mowa w punkcie 4 wniosku. W odniesieniu do pozostałych informacji objętych wnioskiem stwierdził ,że nie istnieją żadne podstawy prawne do udostępnienia wskazanych w nim danych o indywidulanych wynagrodzeniach pracowników D, które miałyby obejmować imię i nazwisko nauczycieli akademickich oraz pracowników niebędących nauczycielami akademickimi pełniących funkcje kierownicze w administracji centralnej, na wydziałach, w jednostkach międzywydziałowych i ogólnouczelnianych. Argumentując zasadność odmowy udzielenia informacji tym zakresie Rektor w pierwszej kolejności wskazał, że kwestię pozyskiwania przez związek zawodowy danych osobowych pracowników rozpatrywać należy przede wszystkim w kontekście przepisów szczególnych w stosunku do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27.04.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych (zwanego dalej "rozporządzeniem 2016/67"), a zwłaszcza ustawy z dnia 23.05.1991 r. o związkach zawodowych oraz ustawy z dnia 26.06.1974 r. Kodeks pracy. Rektor przytoczył treść przepisu art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2016/679, wskazującego przypadki , w których przetwarzanie danych osobowych jest zgodne z prawem i jest dozwolone . Stwierdził dalej, że trzecią z ogólnych przesłanek dopuszczalności przetwarzania danych jest okoliczność, iż przetwarzanie danych jest niezbędne do wypełnienia obowiązku nałożonego na administratora przepisami prawa. Omawiana podstawa dopuszczalności przetwarzania danych wymaga zatem istnienia obowiązku określonego przepisami prawa , zaś każda podstawa dopuszczalności przetwarzania danych osobowych powinna mieć rangę ustawową. Za taką wykładnią tego przepisu przemawia również fakt, że przetwarzanie danych osobowych stanowi ingerencję w gwarantowane konstytucyjnie prawo do ochrony danych osobowych. Organ przytoczył brzmienie przepisów art. 47 , art. 51 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i stwierdził ,że podmiot żądający udostępnienia danych musi wykazać, że dane te są mu niezbędne, oraz że posiada stosowne uprawnienia, określone przepisami prawa, dla ich pozyskania. Według organu , nie sposób takiego uprawnienia wywieść z treści obowiązujących przepisów ustawy z dnia 23.05.1991 r. o związkach zawodowych (w szczególności z art. 28 tej ustawy), bądź też z ustawy z dnia 26.06.1974 r. Kodeks pracy. Dane dotyczące wysokości wynagrodzenia bądź innych zindywidualizowanych jego cech należą do sfery prywatności osoby świadczącej pracę za wynagrodzenie , zaś ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 k.c. Pracodawca jako administrator danych osobowych pracowników jest zobowiązany czuwać nad bezpieczeństwem tych danych. Jeżeli zatem żaden przepis prawa - w tym ustawy o związkach zawodowych - nie wskazuje wprost na kompetencje związków zawodowych w określonej materii, to takiego uprawnienia nie można w żadnej mierze domniemywać.

Zdaniem Rektora , nie sposób także wywieść obowiązku udostępnienia imiennych danych o uzyskiwanych przez pracownikach wynagrodzeniach z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby , gdyż informacje ad personam nie stanowią informacji publicznej.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r. związki zawodowe wezwały Rektora D do ponownego rozpatrzenia sprawy, wskazując jako podstawę prawną ich wniosku ustawę o dostępnie do informacji publicznej . Wnioskodawcy domagali się udostępnienia danych , o których mowa w pkt 3 wniosku oraz kopii wszystkich decyzji dotyczących przyznanych dotacji , podnosząc ,że określenie " wszystkich" nie powinno być interpretowane jako " dowolnych lub " wygodnych".

Rektor pismem z dnia 23 sierpnia 2019 r., ponownie stwierdził , że nie istnieją żadne podstawy prawne do udostępnienia żądanych danych o indywidualnych wynagrodzeniach pracowników D , które miałyby obejmować imię i nazwisko nauczycieli akademickich oraz pracowników niebędących nauczycielami akademickimi, pełniących funkcje kierownicze w administracji centralnej, na wydziałach, w jednostkach międzywydziałowych i ogólnouczelnianych. Według organu podstawą prawną dla tak formułowanych żądań nie stanowią ani przepisy ustawy o związkach zawodowych ani ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ponownie wskazał , że informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Udostępnienie informacji publicznej polega zatem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazania danych osobowych konkretnej osoby. W związku z powyższym końcowo organ stwierdził, że zakres żądanej informacji , który obejmuje wynagrodzenia poszczególnych pracowników nie może zyskać kwalifikacji informacji publicznej w znaczeniu definiowanym w ustawie z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej .

W dniu 18 września 2019 r. związki zawodowe wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Rektora D w przedmiocie rozpoznania ich wniosku z dnia 16 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej . Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów :

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie jakim stanowi normatywną podstawę do udostępniania informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa,

- art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ.

Skarżący wnieśli o:

1. zobowiązanie Rektora D do rozpatrzenia wniosku z dnia 16 lipca 2019 roku o udostępnienie informacji publicznej oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 9 sierpnia 2019 roku;

2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zasądzenie od podmiotu zobowiązanego na rzecz związków zawodowych zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli ,że zakres informacji objęty wnioskiem mieści się w szerokiej definicji informacji publicznej. Ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Odmowa udzielenia informacji publicznej, ze względu na ochronę prywatności, w tym danych osobowych osób pełniących funkcje publiczne nie znajduje uzasadnienia w orzecznictwie sądów administracyjnych, ani w literaturze. Rektor D jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji i jest w jej posiadaniu, a przedmiot wniosku dotyczył informacji publicznej. Odmawiając zwykłym pismem dostępu do informacji publicznej, Rektor dopuścił się bezczynności. Bezczynność przecież nie zachodzi tylko w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku strony, ale na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że udostępnił częściowo skarżącym informację , zgodnie z żądaniem wniosku z dnia 16 lipca 2019 r. W pozostałym zakresie poinformował wnioskodawców pismami z dnia 30 lipca 2019 r. i z dnia 23 sierpnia 2019 r., że informacja w zakresie zawierającym dane o indywidualnych wynagrodzeniach pracowników D nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W takim wypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek a zarazem chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności. Skoro więc termin na rozpatrzenie wniosku skarżących z dnia 16 lipca 2019 r. upływał w dniu 30 lipca 2019 r., zaś wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 23 sierpnia 2019r., to brak jest podstaw do przypisania Rektorowi bezczynności. Na każdy z wyżej wymienionych wniosków organ odpowiedział w przewidzianym do tego terminie 14-dniowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Nadto z ostrożności procesowej organ podniósł, że sporządzone w dniu 30 lipca 2019 r. stanowisko organu posiada wszelkie niezbędne elementy kwalifikujące to pismo do kategorii decyzji administracyjnej. W tym zakresie wskazał ,że dla bytu prawnego decyzji konieczne jest łączne wystąpienie czterech elementów, które pozwalają na zakwalifikowanie pisma organu jako decyzji administracyjnej, mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a. Do tych minimalnych elementów decyzji administracyjnej należy zaliczyć: po pierwsze, oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt; po drugie, wskazanie adresata aktu; po trzecie, rozstrzygnięcie o istocie sprawy (choćby dorozumiane), oraz po czwarte, podpis osoby reprezentującej organ administracji . Przy czym w literaturze przedmiotu podnosi się także fakt, że brak wyodrębnienia w sentencji decyzji jurydycznej formy rozstrzygnięcia, choć wadliwe, nie pozbawia tego pisma cech decyzji . W konsekwencji więc akt organu skierowany do konkretnego adresata, w którym w sposób jednoznaczny nie wyodrębniono rozstrzygnięcia, nie może zostać uznany za "decyzję nieistniejącą" .

Według organu wszystkie wskazane wyżej cztery elementy, które powinna posiadać decyzja administracyjna zostały zawarte w jego piśmie z dnia 30 lipca 2019 r., na potwierdzenie czego skarżący złożyli w dniu 9 sierpnia 2019 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. A zatem sekwencja podejmowanych czynności procesowych przez skarżących dowodzi, że nawet podmioty reprezentujące związki zawodowe uznały, że doręczone im pismo stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Stąd też, w efekcie powyższego organ pismem z dnia 23 sierpnia 2019 r. podtrzymał swoje stanowisko, wskazując, że zakres żądanej informacji, które obejmuje wynagrodzenie poszczególnych pracowników nie może zyskać kwalifikacji informacji publicznej w znaczeniu definiowanym w u.d.i.p. W ocenie organu, podobnie jak w przypadku pisma z dnia 30 lipca 2019 r., doręczone skarżącym stanowisko z dnia 23 sierpnia 2019 r. posiada wszelkie wskazane wyżej cechy elementarne decyzji administracyjnej.

Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę Związku Zawodowego E z tym uzasadnieniem ,że w ustawowym terminie nie uzupełniono braku formalnego skargi poprzez dołączenie upoważnienia do działania dwóch członków zarządu w imieniu tego związku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 , poz. 2325 ze zm .) – zwanej dalej p.p.s.a , kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności . Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

W badanej sprawie spór między stronami dotyczy oceny tego ,czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej , a w konsekwencji oceny prawidłowości zastosowanej przez organ prawnej formy działania .

Konstytucja RP w art. 61 ust.1 zagwarantowała obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu , o czym stanowi art.61 ust.2 ustawy zasadniczej . Ograniczenie prawa, o którym mowa, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa , co wynika z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP . W tym kontekście wskazać również należy na art. 54 ust. 1 Konstytucji zapewniający każdemu wolność pozyskiwania informacji. Z przywołanych przepisów Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji jest zasadą, a wszelkie ograniczenia są wyjątkami, które należy interpretować w sposób ścisły. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2.07.2003 r. sygn. akt II SA 837/03 , formułując pogląd , wedle którego ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu.

Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 61 Konstytucji RP, został określony w głównej mierze w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tj. Dz.U. 2019 poz.1429 ) dalej u.d.i.p. , która reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust. 1u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Co do zasady , termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku. W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji.

W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem fakt ,że stosowny wniosek skarżący złożyli . Nie budzi też wątpliwości Sądu , związek zawodowy jest podmiotem uprawnionym do żądania informacji publicznej ( zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 lipca 20109r. sygn. akt II SA/Łd 310/19 LEX nr 2703623). Jak wynika z materiału aktowego przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu 16 lipca 2019r. , zaś adresat wniosku Rektor zareagował na ten wniosek pismem z dnia 30 lipca 2019 r. , udzielając wnioskodawcom odpowiedzi. Analiza treści powyższego pisma organu z dnia 30 lipca 2019 r. , w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji , a następnie czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji. W przypadku pozytywnej odpowiedzi w dalszej kolejności podmiot zobowiązany powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy , jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpili skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197).

W badanej sprawie pozostaje bowiem poza sporem między stronami fakt, że Rektor D jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. D jest bowiem uczelnią publiczną i stanowi integralną część narodowego systemu edukacji i nauki, a organy tej uczelni wykonują władztwo administracyjne na zasadzie i w granicach określonych ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tj. Dz. U. 2020, poz. 85). Bezsporny jest zatem fakt , że organy tej uczelni wykonują zadania publiczne oraz dysponują majątkiem publicznym ( art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z ust. 3 u.d.i.p.). W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Rektor D jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Oceniając z kolei pod kątem przedmiotowym żądanie objęte wnioskiem w rozpatrywanej sprawie przypomnieć należy ,że zgodnie z art. 1 u.d.i.p. , każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Wymaga też podkreślenia ,że sposób realizacji zadań publicznych, ich wykonywanie i skutki nie zawsze wynikają z dokumentów mających walor dokumentu urzędowego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. A zatem informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych. Dokument zawierający informację publiczną jest bowiem pojęciem znacznie szerszym niż termin "dokument urzędowy" . Stąd też informacją

publiczną będą nie tylko dokument zredagowane i wytworzone przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, ale także te dokumenty, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Dokumentami, których udostępnienie objęte jest trybem ustawy o dostępie do informacji publicznej , są wszelkiego rodzaju pisma wytworzone w związku z wykonywaniem zadań przynależnych właściwości danego organu.

Należy mieć zatem na uwadze, że również dane na temat sposobu wydatkowania środków publicznych będą mieściły się w ramach informacji o sprawach publicznych. Warto podkreślić, że z tych środków finansowane są m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w publicznych uczelniach . Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one konkretnego pracownika lub grupy stanowisk, a także czy obejmują osoby pełniące funkcje publiczne oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 59/14, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wypada w tym miejscu przytoczyć brzmienie art. 5 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie). Wymaga też przypomnienia ,że zgodność cytowanego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie ograniczenia prawa do prywatności z uregulowaniami konstytucyjnymi była już przedmiotem orzekania Trybunału Konstytucyjnego , który w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 (OTK — A 2006, nr 3, poz. 30) orzekł, że art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził m.in., że prywatność osób pełniących funkcje publiczne, pozostając pod ochroną gwarancji konwencyjnych (zwłaszcza art. 8 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), może podlegać ograniczeniom, które co do zasady mogą znajdować usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie demokratycznym. Osoby wykonujące takie funkcje muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferę ich prywatności niż w wypadku innych osób. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. tylko wtedy naruszałaby normy konstytucyjne, jeśli jej stosowanie wykraczałoby poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie.

Podkreślić też należy, że jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo" 2002/6/s. 10).

W kontekście analizowanego przepisu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. oraz stanowiska organu zaprezentowanego w rozpoznawanej sprawie, konieczne jest rozważenie, czy nauczyciele akademiccy są osobami pełniącymi funkcję publiczną. Zarówno w ustawie o dostępie do informacji publicznej jak i w polskim porządku prawnym nie sformułowano definicji pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Niewątpliwie osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 3 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. We wspomnianym wyżej wyroku w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05 Trybunał Konstytucyjny zwrócił również uwagę na rozróżnienie pojęć "osoba pełniąca funkcje publiczne" i "osoba publiczna". Według Trybunału pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne obejmuje osoby, które są związane formalnymi więziami z instytucją (organem władzy publicznej). Osobom tym przysługuje wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, lub – innymi słowy – o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób albo łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Zasadniczym kryterium jest to, że informacja powinna być związana z działalnością publiczną. W związku z tym osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r., 4 II SAB/Ka 144/03, niepubl.).

Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną oraz jak szeroki jest zakres jej kompetencji, jeżeli tylko mają one wpływ na realizację zadań wykonywanych w sferze publicznej. Również orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 1526/16, wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14).

Niewątpliwie takim zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika , że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia .Wykonywanie powyższych zadań publicznych odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli . W związku z powyższym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane jest stanowisko , wedle którego nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną (por. wyroki : Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 125/11, z dnia10 kwietnia 2015 r. sygn. I OSK 1108/14, z dnia 12 października 2017 r. sygn. I OSK 537/17 oraz wojewódzkich sądów administracyjnych : w Krakowie z 16 dnia lutego 2016 r. sygn. II SA/Kr 1573/15, we Wrocławiu z dnia 4 maja 2017 r. sygn. IV SA/Wr 20/17 i z dnia 14 marca 2018r. sygn. IV SAB / Wr 10/18 , w Warszawie z 23 listopada 2017 r. sygn. VII SAB/Wa 105/17 , w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2018r. sygn. II SA/Go 571/18 , z dnia 10 października 2018r. sygn. II SA/Go 572/18 , z dnia 17 października 2018r. sygn. II SA/Go 639/18 ). W związku z tym uznać należy ,że również nauczyciele akademiccy są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art.5 ust.2 u.d.i.p. Nie ulega również wątpliwości, że prawo do prywatności nie chroni nauczyciela akademickiego, jako osoby pełniącej funkcję publiczną, w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tej funkcji, a wysokość pobieranego przez niego wynagrodzenia z całą pewnością pozostaje w związku z pełnioną przez niego funkcją.

Rekapitulując powyższe rozważania , stwierdzić należy ,że informacja dotycząca wysokości wynagrodzenia nauczycieli akademickich ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., albowiem informacją o sprawach publicznych jest również informacja o wydatkowaniu przez organ środków publicznych. Wymaga przypomnienia , że jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu wydatkowania środków publicznych i transparentność działania organów w tym zakresie. Przemawia za tym również sformułowana w art.33 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( tj. Dz.U. z 2019. poz. 869) zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi . Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia nauczycieli akademickich .Wobec tego dla skuteczności takiej kontroli konieczna jest wiedza o wysokości tych wynagrodzeń.

Wobec tego informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. I OSK 695/14, z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 123/13). Natomiast taki związek zachodzi w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną, czy dodatku motywacyjnego oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia. Wynagrodzenie stanowi rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych.

Spajając tę część rozważań , stwierdzić należy ,że nie ma racji organ , kiedy wywodzi ,że informacje o wysokości wynagrodzenia nauczyciela akademickiego – w znaczeniu podanym wyżej - objęte są sferą jego prywatności . Ta przesłanka negatywna nie mogła bowiem zostać zastosowana w analizowanej sprawie z uwagi na fakt, że żądana informacja dotyczy nauczyciela , a więc osoby pełniącej funkcję publiczną i pozostaje w bezpośrednim związku z pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej. W konsekwencji Sąd uznał, że organ z naruszeniem art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. odmówił skarżącym udostępnienia wnioskowanej informacji w powyższym zakresie.

Uwadze organu uszło również, że literalne odczytanie treści przedmiotowego wniosku jednoznacznie wskazuje na to ,że w istocie rzeczy dotyczy on danych i informacji o trzech kategoriach pracowników, a mianowicie : 1/ grupy nauczycieli akademickich , 2/ grupy pracowników niebędących nauczycielami akademickimi, pełniących funkcje kierownicze w administracji centralnej, na wydziałach, w jednostkach międzywydziałowych i ogólnouczelnianych, 3/ pozostałych osób . Tylko w odniesieniu do trzeciej z wymienionych wyżej grup pracowników organu wnioskodawcy domagali się zanonimizowanych danych. Zarówno pierwsza , jak i druga grupa pracowników wymienionych wyżej , to pracownicy pełniący funkcje publiczne i w stosunku , do których – co do zasady – wyłączona jest ochrona prywatności , jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją , co wynika z art.5 ust.2 u.d.i.p. Trzecią z wymienionych wyżej grup stanowią pracownicy , którzy nie pełnią funkcji publicznych i wobec których wskazane jest zastosowanie przepisów o ochronie prawa do prywatności. Pod takim kątem organ w ogóle nie analizował przedmiotowego wniosku i nie dokonał wyodrębnienia – zgodnie z żądaniem wniosku - informacji o różnych grupach pracowników organu .

W związku z tym ocena dotychczasowych działań adresata wniosku , podjętych w celu załatwienia wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia w tej części wyartykułowanie pod adresem organu skutecznie zarzutu bezczynności . Zaakcentować w tym miejscu należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy dostępowej.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Wprawdzie w ustawowym terminie , o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. , adresat wniosku zareagował na wniosek i wystosował do wnioskodawcy pismo z dnia 30 lipca 2019 r. Wbrew stanowisku organu , który w odpowiedzi na skargę niejako asekuracyjnie, zakwalifikował wspomniane pismo jako decyzję , treść wspomnianego pisma jednoznacznie wskazuje na to, że ma ono charakter pisma informacyjnego, będącego reakcją podmiotu zobowiązanego na wniosek strony złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z treści z dnia 30 lipca 2019 r. wynika wprost, że adresat wniosku dokonał kwalifikacji prawnej żądanych przez skarżących informacji wskazując, że " informacje ad personam nie stanowią informacji publicznej" i z przyczyn , o których w nim mowa nie mogą być udostępnione. Powyższe stanowisko organu - z powodów , o których była już mowa wyżej - nie zasługuje na aprobatę Sądu . Jednocześnie wskazać należy ,że jeżeli na gruncie przepisów ustawy o dostępie informacji publicznej , organizacja pracownicza jest podmiotem informacyjne zainteresowanym , to podmiot zobowiązany w odniesieniu do żądanej tym trybie informacji publicznej nie może powoływać się na ograniczenia wynikające z art. 28 ustawy z dnia 23 maja 19991r. o związkach zawodowych ( tj. DZ.U. 2019 , poz. 263) , wskazującego na zakres informacji , jakie pracodawca jest obowiązany udzielić na wniosek zakładowej organizacji związkowej.

Jedynie dla porządku dodać należy ,że jedyną , prawidłową prawną formą działania organu jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej w przypadku odmowy udostępnienia takiej informacji jest forma decyzji administracyjnej czyli działanie organu w trybie decyzyjnym , a nie w formie pisma informacyjnego.

Natomiast nie może o braku bezczynności w załatwieniu sprawy przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności.

Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 30 lipca 2019r. w zakresie , o jakim mowa w pkt I wyroku , bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Dodatkowo mając na uwadze zawarty w piśmie skarżących z dnia 9 sierpnia 2019r. zatytułowanym jako " wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy " zarzut w odniesieniu do pkt 4 ppkt 1 przedmiotowego wniosku , związany z nieudostępnieniem przez organ wszystkich decyzji dotyczących przyznanych dotacji i brakiem odniesienia się przez organ do tej kwestii , Sądu zobowiązał również organ do załatwienia wniosku również w tej części , albowiem postawa organu w tym zakresie uniemożliwia weryfikację stanowiska organu ( pkt I sentencji wyroku ) . Natomiast dalej idącą skargę oddalono (pkt IV sentencji wyroku) , bowiem skarga dotyczyła bezczynności w odniesieniu do całego zakresu przedmiotowego wniosku jak i ich pisma z dnia 9 sierpnia 2019 r. , zaś w pozostałym zakresie wnioskodawcy de facto nie wykazali bezczynności organu .

Jednocześnie w ocenie Sądu , stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku skarżących nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy , jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała .Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. O należnych skarżącym kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ( pkt V sentencji wyroku).

Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym wyżej , z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności uznając, że informacje, o które zwrócili się skarżący, mają walor informacji publicznych należy udzielić ich, bądź odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej.