Wyrok z dnia 2022-04-06 sygn. II SAB/Gd 2/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji na bezczynność Dyrektora w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora do rozpoznania wniosku skarżącej Fundacji z dnia 29 maja 2021 r., 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora na rzecz skarżącej Fundacji kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Fundacja A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu pracy w udostępnieniu informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 29 maja 2021 r. i zasądzenia na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze wskazano, że jednym z głównych celów statutowych Fundacji jest pomoc przedsiębiorcom oraz osobom ubiegającym się o taki status. W tym celu Fundacja m.in. buduje bazę danych mającą służyć analizie dotychczasowych rozwiązań związanych z pomocą przedsiębiorcom. Jeden z projektów skarżącego obejmuje m.in. badanie wpływu epidemii Covid-19 na trudności związane z zakładaniem działalności gospodarczej. Z tych względów, we wniosku z dnia 29 maja 2021 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, Fundacja wystąpiła do organu o udzielnie informacji:

1. ile było prowadzonych naborów na wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej w latach 2019 i 2020 z podziałem na poszczególne kwartały,

2. ile w każdym z tych kwartałów (każdym kwartale 2019 i 2020 r.) było do wykorzystania środków finansowych dla potencjalnych składających wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej.

We wniosku wyjaśniono cel pozyskania powyższych informacji oraz wskazano oczekiwany sposób ich udostępnienia. Mimo tego, strona nie została powiadomiona w ustawowo określonym terminie zarówno o powodach opóźnienia, terminie w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.

W uzasadnieniu skargi Fundacja podkreśliła, że w świetle u.d.i.p. za wniosek uznaje się zapytanie przesłane pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny, zaś do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań. Natomiast nieodebranie czy też nieodczytanie przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, nie może obciążać wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wskazał, że skarga została przez organ uwzględniona w całości i wniósł o umorzenie postępowania oraz nieobciążanie organu kosztami, w tym kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że informacja publiczna nie została udzielona wnioskodawcy w terminie, albowiem wiadomość mailowa z wnioskiem trafiła do folderu "spam" Urzędu i nie była zarejestrowana zgodnie z wpływem do czasu złożenia skargi. Niemniej, odpowiedzi na wniosek udzielono niezwłocznie po ujawnieniu wpływu przedmiotowego wniosku. Zaistniały błąd nie był zamierzony, dlatego brak jest podstaw do obciążania organu kosztami postępowania sądowego.

W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2022 r. skarżąca Fundacja wniosła o umorzenie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania jej wniosku z 29 maja 2021 r., podtrzymując żądanie stwierdzenia bezczynności organu oraz zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie skarżąca Fundacja zwalczała bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w udostępnieniu żądanych we wniosku z dnia 29 maja 2021 r. informacji publicznych.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwaną dalej u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten błędnie stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach.

Oceniając, czy adresat żądania o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności, należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji publicznej" w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku był Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy. Jak stanowi art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1100) zadania, o których mowa w ust. 1 (zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej), są wykonywane przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej. Zadania, jakie wykonują powiatowe urzędy pracy, należą do zadań publicznych. W rozpoznawanej sprawie nie ulega więc wątpliwości, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Nie było też w sprawie kwestionowane, jak również wątpliwości w tym zakresie nie powziął Sąd, że żądane przez Fundację informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 i u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Żądane informacje dotyczą działalności Urzędu związanej z realizacją zadań wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a zatem mieszczą się w ustawowym katalogu informacji publicznych. Obejmują bowiem dane o sposobach załatwiania spraw przez władze publiczne oraz ich stanie (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e), a także informacje o dysponowaniu majątkiem publicznym, w tym o pomocy publicznej (at. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g).

W świetle powyższego, Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy powinien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie i terminie przewidzianym w u.d.i.p. Stosownie do przepisów tej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji.

W niniejszej sprawie należało ustalić, czy organ pozostawał w bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji od momentu przesłania mu przez skarżącą drogą mailową wniosku w dniu 29 maja 2021 r., czy też nie pozostawał on w bezczynności od wskazanego momentu, albowiem wniosku tego w dniu 29 maja 2021 r. nie otrzymał, a zapoznał się z jego treścią dopiero wraz z doręczeniem skargi na bezczynność.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącej został przesłany pocztą elektroniczną (e-mailem) w dniu 29 maja 2021 r. na adres mailowy wskazany na stronie internetowej Urzędu Pracy jako adres do korespondencji. Do akt sprawy przedłożono wydruk z poczty elektronicznej organu potwierdzający wskazaną wysyłkę. Przy czym, jak wynika z tego wydruku, i notatki służbowej pracownika organu z dnia 13 grudnia 2021 r., mail obejmujący wniosek skarżącej, wpłynął na skrzynkę organu pod adres [..] w dniu 29 maja 2021 r., ale omyłkowo trafił do spamu w związku z dużą ilością widomości i został przeoczony. W dniu 13 grudnia 2021 r. wniosek został przekazany do realizacji.

W związku z tym wskazać należy, że przepisy u.d.i.p. nie zawierają żadnych wymogów formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej poza koniecznością jego utrwalenia w formie pisemnej. Orzecznictwo za pisemny wniosek uznaje również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) i to nawet wówczas, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec prawnej dopuszczalności wnoszenia podań drogą elektroniczną do obowiązków organów administracji publicznej należy zapewnienie prawidłowego funkcjonowania systemów służących do komunikacji z tymi organami. W szczególności wskazuje się, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na wskazany przez niego adres podań.

Sąd uznał, że jeśli na oficjalnej stronie internetowej Urzędu wskazano adres do komunikacji elektronicznej z tym podmiotem, to wszelkie konsekwencje nieprawidłowości w funkcjonowaniu poczty elektronicznej obciążają ten podmiot. To na organie spoczywa obowiązek zorganizowania komunikacji elektronicznej z obywatelami w taki sposób, aby umożliwić im pewny i bezproblemowy kontakt z organem. Skoro zatem skarżąca wysłała wniosek prawidłowo na adres podany przez Urząd na jego oficjalnej stronie internetowej, co potwierdza kopia wydruku z poczty elektronicznej, a organ tych okoliczności nie kwestionuje dodatkowo przyznając, że wniosek trafił omyłkowo do spamu, to organ zobowiązany był do rozpoznania wniosku w terminach przewidzianych w u.d.i.p. Terminy te nie ulegają wydłużeniu z powodu omyłek i błędów w zakresie przekierowania wiadomości mailowej strony do folderu "spam" poczty Urzędu, gdyż – jak wskazano – wszelkie błędy związane z działaniem oficjalnej poczty elektronicznej organu władzy publicznej nie wpływają na zasady związane z obowiązkiem udostępniania informacji publicznych.

Do dnia wniesienia skargi wnioskodawca nie uzyskał żądanych informacji, jak też organ nie podjął żadnych innych działań przewidzianych ustawą w celu rozpoznania wniosku.

Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się więc w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organ udostępnił wnioskowaną informację. Biorąc pod uwagę, że przed rozpoznaniem skargi organ załatwił wniosek skarżącej w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, bowiem udostępnił wnioskowaną informację w sposób, który zaakceptowała skarżąca, to niniejsze postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 (dostępna https://orzeczenia.nsa.gov.pl), art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z 29 maja 2021 r.

Z kolei na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdzając, że doszło w niniejszej sprawie do bezczynności Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy uznał, że nie miała ona jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812).

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że braku udostępnienia w terminie wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu, ale braku właściwej konfiguracji poczty elektronicznej, co spowodowało nieodczytanie wiadomości przez organ. Ponadto, zauważyć należy, że organ udzielił pozytywnej odpowiedzi na wniosek skarżącej niezwłocznie po otrzymaniu skargi i stwierdzeniu nieprawidłowości w działaniu poczty elektronicznej. W ocenie Sądu, opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków wynikających z u.d.i.p. Ponadto, przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi nie było rażąco nadmierne, a skarżąca sama wniosła o umorzenie postępowania co do zobowiązania organu po uzyskaniu wnioskowanych informacji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając na rzecz skarżącej Fundacji kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na co składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, koszt wynagrodzenia pełnomocnika 480 zł i zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania