Wyrok z dnia 2022-12-28 sygn. II SAB/Lu 139/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E. M. i D. M. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Parczewie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

W dniu 22 czerwca 2022 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (dalej także jako "organ") wpłynęło pismo E. i D. małż. M. z dnia 20 czerwca 2022 r., oznaczone jako "wniosek o udostępnienie informacji publicznej". Pismo to zostało przesłane przez operatora pocztowego przesyłką, w której jako nadawca oznaczona była E. M..

W początkowej części tego pisma skarżący odnieśli się do otrzymanego pisma organu z dnia 15 czerwca 2022 r., podnosząc, że nie są osobami uchylającymi się od szczepień. Wskazali, że celem wykonania nałożonego obowiązku poddania ich dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym, byli z dzieckiem na badaniu kwalifikującym do szczepień ochronnych, po którym lekarz nie był w stanie wykluczyć nadwrażliwości dziecka na składniki szczepionki, o czym napisał w karcie pacjenta. Z tego powodu szczepienie nie mogło dojść do skutku. Skarżący zaznaczyli, że mają zamiar wystąpić o udostępnienie badań bezpieczeństwa szczepionek, które mają zostać podane ich dziecku.

W kontekście powyższego skarżący, w dalszej części pisma, powołując się na art. 2 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), zwrócili się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu?

2. Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie to dlaczego?

3. Według informacji od prof. I. P. - S. ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?

4. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?

5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?

6. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?

7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?

8. Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie?

9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?

10. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia?

11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.

12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie?

Odpowiedzi na powyższy wniosek Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. udzielił skarżącym w piśmie z dnia 6 lipca 2022 r. W odpowiedzi organ kolejno odniósł się do pytań zadanych we wniosku z dnia 20 czerwca 2022 r., udzielając następujących informacji:

Ad. pkt 1 - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. nie posiada przedmiotowych danych i z natury rzeczy nimi nie dysponuje. Informację publiczną stanowi treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak i treść dokumentów, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Wnioskowane przez Państwa informacje w istocie nie dotyczą Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P.. Z danymi dotyczącymi utrzymywania się odporności można zapoznać się m.in. na portalu Medycyny Praktycznej lub na stronach Polskiego Towarzystwa Wakcynologii czy Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - PZH.

Ad. pkt 2 - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. nie posiada przedmiotowych danych i z natury rzeczy nimi nie dysponuje. Informację publiczną stanowi treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak i treść dokumentów, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Wnioskowane przez Państwa informacje w istocie nie dotyczą działalności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P.. Nadmieniam, że w Polsce szczepienia obowiązkowe realizowane są według kalendarza szczepień u dzieci i młodzieży do 19 roku życia oraz osób szczególnie narażonych na zachorowanie, czyli studentów uczelni medycznych, pracowników ochrony zdrowia, pracowników służb weterynaryjnych.

Ad. pkt 3 - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. nie posiada przedmiotowych danych i z natury rzeczy nimi nie dysponuje. Informację publiczną stanowi treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak i treść dokumentów, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Wnioskowane przez Państwa informacje w istocie nie dotyczą działalności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P.. Wyjaśniam, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. nie jest w posiadaniu żadnego rodzaju dokumentów, danych czy statystyk prowadzonych i dotyczących działalności innych organów.

Ad. pkt 4 - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. nie posiada przedmiotowych danych i z natury rzeczy nimi nie dysponuje. Informację publiczną stanowi treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak i treść dokumentów, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań. O odroczeniu obowiązku szczepień ochronnych decydują lekarze POZ oraz lekarze Poradni Szczepień Wysokiego Ryzyka.

Ad. pkt 5. 6 - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. nie posiada przedmiotowych danych i z natury rzeczy nimi nie dysponuje. Informację publiczną stanowi treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak i treść dokumentów, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Wnioskowane przez Państwa informacje w istocie nie dotyczą Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P.. Wyjaśniam, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. nie jest w posiadaniu żadnego rodzaju dokumentów, danych czy statystyk prowadzonych i dotyczących działalności innych organów, czy inspekcji.

Ad. pkt 7 - w latach 2017 - 2021 na terenie powiatu parczewskiego zarejestrowano ogółem 21 niepożądanych odczynów poszczepiennych, z czego 1 ciężki, 1 poważny, a pozostałe to odczyny łagodne.

Ad. pkt 8 - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. nie posiada przedmiotowych danych i z natury rzeczy nimi nie dysponuje. Informację publiczną stanowi treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak i treść dokumentów, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Wnioskowane przez Państwa informacje w istocie nie dotyczą Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P..

Ad. pkt 9 - jak stanowi art. 68 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemiologicznych. Zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych oraz innych chorób o charakterze społecznym jest możliwe dzięki racjonalnym działaniom w obszarze zdrowia publicznego podejmowanym przez organy i instytucje państwa. Powołane wyżej przepisy jednoznacznie potwierdzają obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym. Szczepienia ochronne są bardzo ważnym elementem działań przeciwepidemiologicznych w zakresie chorób zakaźnych. Ponadto, obowiązek szczepień ochronnych ma silne oparcie w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przede wszystkim art. 31 ust. 3, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Ad. pkt 10 - Przyznawanie świadczeń kompensacyjnych za działania niepożądane wymienione w Charakterystyce Produktu Leczniczego regulują art. 17a - 17i ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm., aktualny t.j. - Dz.U. z 2022 r. poz. 1657 ze zm., dalej jako "u.z.z.ch.z.").

Ad. pkt 11 - lekarz sprawujący profilaktyczną opiekę zdrowotną przeprowadza przed każdym szczepieniem badania kwalifikacyjne w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązku szczepienia ochronnego. Do przedstawiciela ustawowego lub opiekuna faktycznego należy przedstawienie ewentualnych przeciwwskazań do szczepień, innych niż te, które lekarz stwierdza podczas badania kwalifikacyjnego. Żaden przepis ustawy nie nakłada na lekarza obowiązku przeprowadzenia testów, np. na ewentualne alergie na substancje znajdujące się w szczepionkach. Inaczej będzie w sytuacji, gdy opiekun dziecka poinformuje, że dziecko faktycznie jest uczulone na konkretne składniki szczepionki, wtedy do lekarza posiadającego takie informacje będzie należało upewnienie się, czy w skład szczepionki wchodzi tenże składnik.

Ad. pkt 12 - Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne jako najskuteczniejszą ochronę dzieci przed chorobami zakaźnymi. Światowa Organizacja Zdrowia na bieżąco publikuje rekomendacje dotyczące szczepień, na tej podstawie w poszczególnych krajach układane są programy szczepień ochronnych uwzględniające specyficzną epidemiologię i politykę zdrowotną każdego kraju, co wynika z informacji dostępnych na stronie internetowej ww. organizacji.

Powyższe pismo doręczono E. M., przez operatora pocztowego, w dniu 12 lipca 2022 r. (potwierdzenie odbioru w aktach adm.).

W tym stanie rzeczy E. i D. małż. M., reprezentowani przez A. T., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 20 czerwca 2022 r. W treści skargi skarżący zarzucili organowi, że wskutek swojej bezczynności dopuścił się naruszenia art. 4 ust.1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W oparciu o te zarzuty wnieśli o zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku i udzielenia objętej nim informacji publicznej. Jednocześnie wnieśli o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Ponadto zwrócili się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że do dnia jej sporządzenia, mimo ciążącemu na organie obowiązkowi, skarżącym nie udostępniono żadnych innych informacji niż zawarte w piśmie z dnia 6 lipca 2022 r. Zawarte w tym piśmie odpowiedzi, zdaniem skarżących, są natomiast niewystarczające, aby móc mówić o zrealizowaniu obowiązku udzielenia informacji publicznej. Organ winien był udostępnić informację publiczna na żądanie strony skarżącej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia tej informacji, stosownie ją uzasadniając.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie organu, wbrew zarzutom skargi, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ dopuścił się bezczynności, tym bardziej bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym nie ma również podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Organ udzielił bowiem skarżącym odpowiedzi na wniosek z dnia 20 czerwca 2022 r., zachowując termin przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w udzielonej odpowiedzi odniósł się do każdego z zadanych pytań wskazując, które z pytań w istocie nie stanowią informacji publicznej. Udzielając odpowiedzi w zakresie pytań 1, 2, 3, 4, 5 i 8 organ wskazał skarżącym, iż nie posiada wnioskowanych danych. Nadto wskazał, że wnioskowane informacje w istocie nie dotyczą działalności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., zaś organ ten nie jest w posiadaniu żadnego rodzaju dokumentów, danych, czy statystyk prowadzonych i dotyczących działalności innych organów. Organ zauważył przy tym, że skonstruowane przez skarżących pytania od 1 do 12 dotyczyły głównie wiedzy organu na wskazane w zapytaniach tematy, nieprowadzonych statystyk (np. maksymalnego okresu odporności po podanym szczepieniu na terenie działania organu; dotyczących osób dorosłych uchylających się od szczepień na terenie działania organu; statystyki wykonanych szczepień obywateli narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej na terenie działania organu; ilości zmarłych dzieci i dorosłych do 19 roku życia do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania organu; wskazania za ile niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowania) lub nawet zdarzeń przyszłych niepewnych (np. ewentualnej odpowiedzialności za ustalenia listy przeciwwskazań do szczepień w Polsce). W większości pytania te wykraczały więc poza zakres z art. 6 u.d.i.p. Mimo tego organ w zakresie części pytań dodatkowo wskazał potencjalne źródła uzyskania wnioskowanych danych. Nie sposób natomiast uznać, aby w przekazywanej na wniosek informacji publicznej, udzielanej na podstawie przepisów u.d.i.p., organ obowiązany był do przytaczania (powielania) szczegółowych wiadomości, bądź streszczania publikacji naukowych odnoszących się tylko pośrednio do zadanych pytań. Tego rodzaju praktyka, przy znacznej ilości otrzymywanych zapytań kierowanych przez rodziców uznawanych za uchylających się od obowiązku szczepień ochronnych, doprowadziłaby bowiem do destabilizacji pracy organu. Nie można też uznać, aby takie wiadomości spełniały ustawową definicję informacji publicznej i miały bezpośredni związek z działalnością organu, wynikającą z przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Organ podkreślił, że udzielając odpowiedzi na pytania zawarte w punktach 7, 9, 10, 11 i 12 bardzo precyzyjnie wyjaśnił: w zakresie pytania 7 - ile niepożądanych odczynów poszczepiennych zanotował na terenie swego działania w okresie objętym zapytaniem oraz jakie były to niepożądane odczyny poszczepienne, w zakresie pytania 9 - powołał art. 68 ust. 4 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i merytorycznie wyjaśnił swoje stanowisko (mimo tego, że w istocie pytanie to nie dotyczyło informacji publicznej będącej w posiadaniu organu), w zakresie pytania 10 - bardzo precyzyjnie wskazał przepisy prawa regulujące przyznawanie świadczeń kompensacyjnych za działania niepożądane wymienione w Charakterystyce Produktu Leczniczego, w zakresie pytania 11 - precyzyjnie wskazał na procedurę kwalifikacyjną do szczepień ochronnych, w zakresie pytania 12 - merytorycznie odniósł się do podniesionego zagadnienia odnośnie WHO (mimo tego, że w istocie pytanie to nie dotyczyło informacji publicznej będącej w posiadaniu organu).

Ubocznie organ wskazał, że pytania zawarte w piśmie skarżących z dnia 20 czerwca 2022 r. pojawiły się na etapie prowadzonego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. postępowania w zakresie braku realizacji przez E. i D. małż. M. obowiązku szczepień ochronnych ich małoletniego dziecka. Skarżący, poprzez wniosek o udostępnienie informacji publicznej. prowadzą z organem polemikę w temacie zasadności szczepień dzieci w Polsce oraz usiłują podważyć nałożenie na nich, jako rodziców, obowiązku zaszczepienia dziecka. Faktem jest bowiem, że skarżący zwrócili się z zapytaniem w trybie dostępu do informacji publicznej kilka dni po otrzymaniu upomnienia w związku z brakiem realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych ich dziecka.

Mając na względzie, że przedmiotem skargi jest bezczynność, Sąd na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna. Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w P. nie można bowiem zarzucić bezczynności w sprawie wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej, zawartego w skierowanym do tego organu piśmie z dnia 20 czerwca 2022 r.

Zgodnie z obowiązującym w orzecznictwie i literaturze poglądem, o bezczynności na gruncie u.d.i.p. można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji z mocy art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., w określonym w art. 13 ust.1 tej ustawy terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udziela jej, nie wskazuje innego terminu jej udostępnienia, nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia wpłynięcia wniosku, oraz przyczynach niezachowania terminu czternastodniowego (art. 13 ust. 2), ewentualnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie (art. 16).

Podjęcie powyższych czynności uzależnione jest jednak od stwierdzenia w pierwszej kolejności, że wniosek dotyczy informacji mającej charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1). Jeżeli bowiem wniosek nie dotyczy informacji publicznej, jego adresat winien jedynie powiadomić wnioskodawcę o tej okoliczności, natomiast skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, nie może wówczas zostać uwzględniona. Dla oceny, czy w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność w załatwieniu wniosku skarżących z dnia 20 czerwca 2022 r., konieczne jest więc ustalenie w pierwszym rzędzie tego, czy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a następnie, czy żądanie skarżących dotyczy informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócili się skarżący, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).

Przy czym zakwalifikowanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., jako podmiot objęty dyspozycją art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. oraz przypisanie żądanym przez skarżących informacjom charakteru informacji publicznej - nawet przy braku podjęcia przez ten organ na skutek wniosku skarżących czynności wymienionych na wstępie - również nie przesądza o bezczynności w załatwieniu tego wniosku. Z obowiązków tych podmiot objęty regulacją art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. zwolniony jest bowiem także wówczas, gdy nie posiada żądanej informacji (nawet gdy ma ona walor informacji publicznej). Z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wszak wprost wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W razie niedysponowania żądaną informacją publiczną, po stronie adresata wniosku nie powstaje zatem również obowiązek wydania decyzji przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że wskazanie, iż podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji publicznej, informacji tej nie posiada, nie stanowi odmowy jej udzielenia. W takiej sytuacji adresat wniosku – tak jak i w przypadku żądania informacji niebędącej informacją publiczną – zobowiązany jest jedynie powiadomić pisemnie wnioskodawcę o tym fakcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02 i z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1644/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r., II SAB/Wa 103/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2008 r., SAB/Ke 42/08; opubl. w CBOSA).

W sprawie bezsporne jest, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania posiadanych przez siebie informacji publicznych. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Do organów władzy publicznej niewątpliwie zaś należą państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni, którzy – jako organy rządowej administracji zespolonej w powiecie – wykonują zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej określone w rozdziale 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej Stosownie (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 195 ze zm., dalej jako "u.p.i.s." – art. 10 ust. 1 pkt 3).

Przechodząc do oceny charakteru żądanych przez skarżących informacji wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, Lex nr 78063; z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1846/18, Lex nr 2865097).

W orzecznictwie przyjęto, że co do zasady stanowią informację publiczną informacje zbierane i wytwarzane przez organy inspekcji sanitarnej, zgodnie z art. 2 w zw. z art. 5 pkt 1, 2, 3 i 5 u.p.i.s., w ramach prowadzonego nadzoru sanitarnego, w tym sanitarnego zabezpieczania granic państwa, analiz i ocen epidemiologicznych, opracowywania programów i planów działalności zapobiegawczej i epidemiologicznej dla podmiotów leczniczych, ustalenia zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowania nadzoru w tym zakresie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 96/17; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 119/18; opubl. w CBOSA). Informację publiczną stanowią więc przede wszystkim informacje dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych, wynikające z prowadzonych przez państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych oraz wojewódzkich inspektorów sanitarnych rejestrów zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 oraz ust. 4 u.z.z.ch.z. oraz § 8 i nast. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania (Dz.U. Nr 254, poz. 1711, dalej jako "r.n.o.p."). Źródłami danych do wskazanych rejestrów są w tym zakresie obowiązkowo zgłaszane przez lekarzy lub felczerów rozpoznane odczyny poszczepienne (art. 21 ust. 1 u.z.z.ch.z. oraz § 5 r.n.o.p.).

Ponadto, zgodnie z art. 30 ust.1 u.z.z.ch.z., państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni, państwowi wojewódzcy inspektorzy sanitarni lub wskazane przez nich specjalistyczne jednostki, właściwe ze względu na rodzaj zakażenia lub choroby zakaźnej, oraz Główny Inspektor Sanitarny lub wskazane przez niego krajowe specjalistyczne jednostki, właściwe ze względu na rodzaj zakażenia lub choroby zakaźnej, prowadzą też rejestr zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną, zgonów z powodu zakażenia lub choroby zakaźnej, ich podejrzeń oraz przypadków stwierdzenia dodatniego wyniku badania laboratoryjnego. Rejestr chorób zakaźnych zawiera wymienione enumeratywnie w ustawie dane osoby zakażonej, chorej lub zmarłej z powodu choroby zakaźnej, a także osób narażonych na chorobę zakaźną lub podejrzanych o zakażenie lub chorobę zakaźną (art. 30 ust. 2 u.z.z.ch.z.). Źródłami danych do rejestru są m.in. dane ze zgłoszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1, art. 29 ust. 1 oraz art. 40a ust. 1 tej ustawy, dokonywane przez lekarzy lub felczerów, diagnostów laboratoryjnych oraz podmioty lecznicze. Powyższe dane również stanowią więc informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p.

Brak wywiązania się z obowiązku zgłoszenia przez wskazane podmioty niepożądanego odczynu poszczepiennego, zakażenia, zachorowania na chorobę zakaźną lub zgonu z powodu zakażenia lub choroby zakaźnej albo ich podejrzenia lub wyniku badania w kierunku biologicznych czynników chorobotwórczych, które wywołują zakażenie lub chorobę zakaźną, stosownie do art. 52 u.z.z.ch.z. podlega karze grzywny. Uprawnienie do orzeczenia grzywny w tym zakresie należy do organów inspekcji sanitarnej, a zatem informacja o ilości takich grzywien ma walor informacji publicznej, jako związana z działalnością wskazanych organów.

W zakresie obowiązkowych szczepień ochronnych, wskazać zaś należy, że z art. 17 u.z.z.ch.z. wynika, iż organy inspekcji sanitarnej nie przeprowadzają szczepień ochronnych, a jedynie sprawują nadzór w tym zakresie, co realizowane jest poprzez przekazywane im przez lekarzy sprawozdania z przeprowadzonych obowiązkowych szczepień ochronnych sporządzane na urzędowych formularzach, których wzory oraz tryb przekazywania określono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 753 ze zm.). Z kolei ze wzorów tego rodzaju sprawozdań określonych w załącznikach nr 4 i 5 wskazanego rozporządzenia, jedynie zbiorczo wskazano liczbę osób poddanych szczepieniom w danym kwartale (to jest bez przekazywania organom inspekcji sanitarnej szczegółowych personaliów i danych dotyczących osób zaszczepionych) oraz liczbę osób, które uchyliły się w danym kwartale od obowiązku szczepień. W tym zakresie wzór wskazuje na konieczność dołączania do sprawozdania imiennego wykazu osób uchylających się od obowiązku szczepień, a więc z pominięciem innego rodzaju danych dotyczących tej grupy osób. Spośród informacji dotyczących nadzoru sprawowanego nad wykonywaniem obowiązkowych szczepień ochronnych, charakter informacji publicznej może mieć więc tylko tego rodzaju informacja, jaką organy inspekcji sanitarnej posiadają na podstawie przekazanych im sprawozdań.

Nadzór organów inspekcji sanitarnej w zakresie realizacji obowiązku szczepień ochronnych nie obejmuje także kwestii odszkodowawczych. Zgodnie bowiem z art. 17a ust. 6 u.z.z.ch.z. właściwe w tym przypadku świadczenia kompensacyjne (w związku z wystąpieniem określonego rodzaju odczynów poszczepiennych) są przyznawane przez Rzecznika Praw Pacjenta, a nie przez organy inspekcji sanitarnej. Jakkolwiek zatem informacje o odszkodowaniach z tytułu niepożądanych odczynów poszczepiennych – jako dotyczące majątku publicznego – mają walor informacji publicznej, nie sposób przyjąć, by informacje te pozostawały w dyspozycji organów inspekcji sanitarnej.

Odnosząc powyższe rozważania do treści pytań zawartych we wniosku skarżących z dnia 20 czerwca 2022 r., uznać należy, że jedynie informacje objęte punktami: 5 (ilość grzywien nałożonych na lekarzy z uwagi na niezgłoszenie niepożądanego odczynu poszczepiennego), 6 (ilość niepożądanych odczynów poszczepiennych w postaci zgonu), 7 (ilość i rodzaj zgłoszonych niepożądanych odczynów poszczepiennych) i 8 (ilość wypłaconych odszkodowań za odczyny poszczepienne), dotyczyły informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. Organ pismem z dnia 6 lipca 2022 r. odniósł się do wszystkich tych pytań, przy czym udzielił skarżącym żądanych informacji jedynie w zakresie pytania 7 (organ wskazał, że na terenie powiatu parczewskiego w latach 2017-2021 zarejestrowano ogółem 21 niepożądanych odczynów poszczepiennych, z czego 1 ciężki, 1 poważny, a pozostałe łagodne). Odpowiadając na resztę spośród ww. pytań (5, 6 i 8), organ poinformował natomiast skarżących, że nie posiada żądanych informacji publicznych. Twierdzenie, to, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do ilości wypłaconych odszkodowań za niepożądane odczyny poszczepienne, uznać należy za wiarygodne w światle opisanego wyżej zakresu kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Niezależnie od tego należy jednak podkreślić, że w sytuacji, w której organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, informuje wnioskodawcę, że nie dysponuje żądaną informacją, nie można mu skutecznie zarzucić bezczynności w załatwieniu wniosku. Jest to bowiem zgodna z prawem forma załatwieniu wniosku w przypadku nieposiadania przez jego adresata żądanej informacji publicznej. Sąd administracyjny nie posiada natomiast instrumentów prawnych, które pozwoliłyby mu, w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność, zweryfikować twierdzenie organu o nieposiadaniu danej informacji publicznej. Niemniej jednak zaznaczyć w tym miejscu wypada, że w razie wprowadzenia żądającego informacji w błąd, przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji, osoba zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji publicznej podlega odpowiedzialności karnej w trybie art. 23 u.d.i.p. w zbiegu z innymi przepisami określonymi w Kodeksie karnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 41/05, Lex nr 887693).

W pozostałym zakresie, a więc dotyczącym pytań 1, 2, 3, 4, 9, 10, 11 i 12, stwierdzić należy, że informacje objęte tymi pytaniami nie posiadają waloru informacji publicznej i już tylko z tego względu – niezależnie od treści odpowiedzi udzielonych przez organ na te pytania – w zakresie tych pytań organowi nie można skutecznie zarzucić bezczynności. Informacji publicznej nie stanowią bowiem dane dotyczące realizacji szczepień ochronnych, wykraczające poza nadzór sprawowany przez organy inspekcji sanitarnej, którego zakres określa art. 17 u.z.z.ch.z. w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Informacji publicznej nie dotyczą także skierowane do organu zapytania o opinię czy stanowisko co do konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa, zwracanie się do organu o dokonywanie wykładni przepisów, w tym wnioski stanowiące w istocie prośbę o udzielenie porady prawnej. Informacji publicznej nie dotyczą też pytania z zakresu wiedzy medycznej. Nadto wiedza organu o stanowisku Światowej Organizacji Zdrowia w zakresie szczepień ochronnych oraz zapisów prawa krajowego wykracza poza pojęcie informacji publicznej. Działalność organizacji międzynarodowej nie dotyczy bowiem polskich władz i gospodarowania mieniem publicznym. Również obowiązujące powszechnie przepisy prawa krajowego nie są informacją publiczną. Co więcej, w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. organ nie jest obowiązany dokonywać ocen dotyczących zgodności prawa krajowego, jego wykładni, udzielać porad prawnych ani medycznych, czy też oceniać racjonalność czy celowości regulacji prawnych stanowiących podstawę działania tegoż organu. Innymi słowy, na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się do dokonywania przez organ oceny prawidłowości funkcjonowania tego, bądź innych organów władzy publicznej.

Skoro zagadnienia objęte pytaniami 1, 2, 3, 4, 9, 10, 11 i 12, nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, organ nie miał obowiązku udostępnienia tych informacji na zasadach określonych w art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p., ani też nie miał podstaw do wydania w odniesieniu do tej części wniosku decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., albowiem – co należy ponownie podkreślić – forma ta zastrzeżona jest wyłącznie dla informacji mających charakter informacji publicznej, posiadanych przez adresata wniosku, które jednak nie mogą zostać udostępnione na wniosek (np. ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Podsumowując, skoro skarżący w niniejszej sprawie domagali się udostępnienia informacji, które w części (pkt 7 wniosku) – jako informacja publiczna - zostały im udostępnione zgodnie z rygorami u.d.i.p., w części (pkt 5, 6, i 8), według informacji przekazanej skarżącym przez organ, nie pozostawały w jego dyspozycji, natomiast w pozostałej części (pkt 1, 2, 3, 4, 9, 10, 11 i 12) nie stanowiły informacji publicznej, to skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. w przedmiotowej sprawie, uznać należało za pozbawioną podstaw.

Zaznaczyć wypada, że odpowiadając na wniosek skarżących w opisany wyżej sposób, organ zachował wymogi określone w art. 14 ust. 1 u.d.i.p., z którego wynika, że udostępnienie na wniosek informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Wprawdzie wniosek z dnia 20 czerwca 2022 r. został podpisany zarówno przez E. M., jak i D. M., jednak został on nadany przesyłką, w której jako nadawca oznaczona została wyłącznie E. M.. Jednocześnie w treści wniosku skarżący nie określili formy udostepnienia żądanej informacji. W tym wypadku, udzielenie odpowiedzi na wniosek poprzez przesłanie jej przesyłka pocztową zaadresowaną do E. M., było zatem formą adekwatną do formy złożenia wniosku.

Niezależnie od powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób nie dostrzec jej innych aspektów, które świadczą o tym, że w istocie wniosek skarżących z dnia 20 czerwca 2022 r. wypełnia znamiona nadużycia do prawa do informacji publicznej, co dodatkowo przemawia za oddaleniem skargi w całości.

W tym kontekście należy podkreśli, że według stanowiska doktryny, wprawdzie od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej – stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p. – nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, jednakże konkretne żądanie udzielenia informacji musi podlegać wstępnej ocenie pod kątem tego, czy mamy do czynienia z informacją o sprawach publicznych ważnych i interesujących dla ogółu. Wymaga to od podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji obiektywizacji treści wniosku, natomiast podmiot wnioskujący o udzielenie informacji powinien wykazać obiektywny, a nie subiektywny interes w jej uzyskaniu (tak: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2012, str. 43).

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się ponadto, że dostęp do informacji publicznej nie może być utożsamiany ze środkiem kwestionowania działań organów władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 180/02, publ. CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1595/06, Lex nr 302463). Informacja publiczna nie jest środkiem do kwestionowania postępowania we własnej indywidualnej sprawie oraz nie jest dopuszczalne w tym trybie pozyskiwanie informacji w zakresie prawnych argumentów podważających działanie organu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Gl 120/13, Lex nr 1532172).

W niniejszej sprawie już choćby z treści wniosku z dnia 20 czerwca 2022 r. wynika, że został on złożony celem zakwestionowania działań Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. w zakresie wyegzekwowania realizacji przez E. i D. małż. M. obowiązku szczepień ochronnych ich małoletniego dziecka. Okoliczność tę dodatkowo potwierdzają przekazane Sądowi wraz ze skarga akta prowadzonego przez organ w tym przedmiocie postępowania, z których wynika, że w dniu 15 czerwca 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. skierował do skarżących upomnienie wzywające do wykonania, w terminie 7 dni, szczepień ochronnych ich dziecka, a następnie - wobec stwierdzenia dalszego braku realizacji tego obowiązku - w dniu 14 września 2022 r. wystawił w tej sprawie tytuł wykonawczy oraz skierował do Wojewody L. wniosek o wszczęcie egzekucji administracyjnej. Okoliczności te świadczą w sposób oczywisty, że wniosek skarżących z dnia 20 czerwca 2022 r. (będący odpowiedzią na otrzymane upomnienie z dnia 15 czerwca 2022 r. - co wprost wyartykułowano w jego treści), został złożony wyłącznie w oparciu o subiektywny interes skarżących, oparty na dążeniu do zakwestionowania działań organu inspekcji sanitarnej w sprawie wykonania szczepień ochronnych ich dziecka. Te aspekty sprawy przemawiają za uznaniem, że niezależnie od oceny charakteru informacji objętych poszczególnymi pytaniami sformułowanymi przez skarżących, przepisy u.d.i.p. nie powinny mieć w sprawie ich wniosku zastosowania.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.