Wyrok z dnia 2020-04-28 sygn. I OSK 1939/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 marca 2019r. sygn. akt II SAB/Lu 9/19 w sprawie ze skargi Fundacji Miasto Obywatelskie [...] na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Fundacji Miasto Obywatelskie [...] na rzecz Przedsiębiorstwa Gospodarki [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Lu 9/19, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Fundacji Miasto Obywatelskie [...] na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązano Przedsiębiorstwo [...] do załatwienia wniosku Fundacji Miasto Obywatelskie [...] z dnia [...] listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok ten wydany został w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym.

Postępowanie przed Sądem I instancji zainicjowane zostało skargą Fundacji Miasto Obywatelskie [...] (dalej "skarżąca") na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] (dalej "Spółka") w związku z brakiem załatwienia skierowanego do Spółki wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu umowy zawartej między Spółką, a Prezesem jej Zarządu.

W odpowiedzi na skargę Spółka podniosła, że skarżąca nie wykazała, by żądana informacja miała charakter informacji publicznej. Wnioskowana umowa nie jest dokumentem urzędowym, lecz prywatnym, wobec czego udostępnieniu mogą ewentualnie podlegać informacje publiczne zawarte w takim dokumencie, a nie sam dokument. Ponadto Spółka stwierdziła, że pod wnioskiem zabrakło wskazania z imienia i nazwiska osoby, która w imieniu skarżącej wystąpiła z wnioskiem, a brak wskazania pod wnioskiem tożsamości konkretnej osoby uniemożliwia weryfikację czy wnioskodawca jest reprezentowany zgodnie z zasadami reprezentacji wynikającymi z Krajowego Rejestru Sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za zasadną i działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej "P.p.s.a.") zobowiązał Spółkę do załatwienia wniosku skarżącej.

W pierwszej kolejność zbadał, czy Spółka należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji, odwołując się do art. 4 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018r. poz. 1330, dalej "u.d.i.p.") stwierdził, że jako jednoosobowa samorządowa (gminna) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością), realizująca zadania publiczne przypisane gminie z zakresu m.in. odprowadzania i oczyszczania ścieków, pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, o ile jest w posiadaniu takich informacji

Dokonując oceny charakteru wnioskowanej przez skarżącą informacji Sąd wskazał, że w art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy katalog informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też, decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Jak stanowi art. 1 u.d.i.p,. udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych.

Sąd stwierdził, że informacje co do umów zawieranych przez Spółkę, w tym dane ujęte w składanych oświadczeniach majątkowych – niewątpliwie stanowią informację publiczną, zaś organ będący adresatem wniosku informacją tą dysponuje, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia.

W dalszych rozważaniach Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p., jeśli organ będący adresatem wniosku informacją tą dysponuje, powinien udostępnić ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia.

Zauważył nadto, że organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w uzasadnionych sytuacjach może również odmówić udostępnienia informacji. Odmowa taka wymaga jednak podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podstawy do wydania takiej decyzji zachodzą na przykład w sytuacji, gdy żądana informacja, pomimo posiadania walorów informacji publicznej, jest informacją chronioną na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 1 (w związku z przepisami innych ustaw) lub ust. 2 u.d.i.p. Organ odmawia udostępnienia informacji publicznej także wówczas, gdy ma ona charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie spełnił warunku w postaci wykazania szczególnego interesu publicznego.

Zdaniem Sądu I instancji bezczynności organu nie mogą usprawiedliwiać argumenty wskazujące, jakoby przeciwko udostępnieniu skarżącemu wnioskowanych dokumentów przemawiały przepisy o ochronie danych osobowych, przepisy prawa pracy, bądź też względy dotyczące ochrony prywatności. W razie uznania, że w przypadku wnioskowanych informacji zachodzą tego rodzaju przesłanki ograniczenia w ich udostępnianiu, obowiązkiem podmiotu, do którego zwrócono się o ich udostępnienie jest wydanie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli zaś organ tego nie czyni, a jednocześnie nie udostępnia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej pomimo, że nią dysponuje, wówczas dopuszcza się bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 P.p.s.a. Zaznaczając, że czyni to w odniesieniu do argumentów Spółki, które legły u podstaw nieudzielenia skarżącej wnioskowanych informacji publicznych, Sąd stwierdził, że ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wnioskowana do udostępnienia w ramach instytucji dostępu do informacji publicznej umowa mogła zatem zostać w odpowiednich punktach zanonimizowana.

Ustosunkowując się do podnoszonej przez Spółkę okoliczności, że w oświadczeniach majątkowych Prezesa Zarządu Spółki składanych corocznie i publikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...] wskazany jest jego dochód, Sąd wskazał, że wskazany tam dochód uzyskiwany jest przez niego z tytułu członkostwa w Zarządzie Spółki, a nie z tytułu sprawowania funkcji prezesa Spółki.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku podpisu z imienia i nazwiska pod wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r., Sąd I instancji uznał go za bezzasadny, gdyż wniosek wysłany drogą elektroniczną został nadany z adresu mailowego osoby, która jak wynika z KRS jest Prezesem skarżącej Fundacji.

Oceniając bezczynność Spółki w świetle art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała charakteru rażącego naruszeniem prawa. Działanie organu nie miały bowiem cech lekceważącego traktowania obowiązków, a jedynie wynikały z błędnej interpretacji wskazanych regulacji. Nadto Spółka - choć w wadliwy sposób - to jednak z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., odpowiedziała na wniosek skarżącej .

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez Spółkę zaskarżono w całości wyrok Sądu I instancji wnosząc na podstawie art. 188 P.p.s.a. o jego uchylenie w takim też zakresie i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez "błędną wykładnię/niewłaściwe zastosowanie" -

1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust.1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy polegających na uznaniu, że skan umowy pomiędzy Spółką, a Prezesem jej Zarządu stanowi informację publiczną i jako dokument prywatny udostępnieniu podlega zarówno jego treść, jak i postać, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, że postać tego dokumentu podlega udostępnieniu na takich samych zasadach, jak w przypadku dokumentów urzędowych, gdyż u.d.i.p. uprawnia jedynie do wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prywatnych;

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez wyprowadzenie

wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy polegających na uznaniu, że żądanie udostępnienia skanu umowy zawartej pomiędzy Spółką, a Prezesem jej Zarządu, ujętej w składanych oświadczeniach majątkowych, jest realizacją uprawnienia co do treści informacji publicznej, określenia sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej wynikającego z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., skutkiem czego było niedostrzeżenie, że istotą żądania było udostępnienie nie tylko samej informacji w formie elektronicznej, lecz udostępnienie informacji w określonym kształcie, a co za tym idzie udostępnienie również postaci nośnika tej informacji, podczas gdy żądanie skanu umowy jest w istocie żądaniem udostępnienia tego dokumentu w określonej postaci i wyraźnie świadczy o woli zapoznania się wnioskodawcy z nośnikiem tego dokumentu, formą w jakiej ten dokument występuje, a nie tylko z treścią informacji zawartych w tym dokumencie;

3) art. 1 ust. 1 w zw. Z art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 6 u.d.i.p. polegające na błędnym przyjęciu, że nie może być interpretowany, jako żądanie udostępnienia nośnika informacji, wniosek o przekazanie treści danej informacji publicznej w formie skanu jej oryginalnej postaci (kopii pliku, kserokopii dokumentu), co doprowadziło do uznania, że żądanie udostępnienia skanu oryginalnego egzemplarza dokumentu jest żądaniem udostępnienia jej treści, a nie nośnika informacji, co w dalszym rzędzie skutkowało uznaniem, że ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi podstawę do udostępniania postaci każdego dokumentu, a więc nie tylko dokumentu urzędowego, zawierającego informację publiczną;

4) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 10 u.d.i.p. poprzez wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy polegających na uznaniu, że u podstaw nieudzielenia Fundacji wnioskowanych informacji leżały argumenty dotyczące przepisów o ochronie danych osobowych, przepisy prawa pracy oraz względy dotyczące ochrony prywatności, a co za tym idzie jeśli Spółka nie udostępniło informacji winno wydać decyzję odmowną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. podczas gdy brak było podstaw do wydania decyzji odmownej w niniejszej sprawie;

5) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że Spółka powinna rozpatrzyć wniosek Fundacji, a co za tym idzie uznanie, że wniosek Fundacji był skutecznie złożony, precyzyjny i spełniał wymagania u.d.i.p. podczas gdy Fundacja nie wskazała jakiego rodzaju umów żąda lub jakiego rodzaju informacji z tych umów żąda, ponadto odwołuje się do umów zawartych w oświadczeniach majątkowych Prezesa Zarządu, w których nie ma odwołania do żadnych umów, a pod wnioskiem brak wskazania z imienia nazwiska, kto w imieniu Fundacji wniosek składa.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a wskazano na naruszenie mających istotny wpływ na wynik sprawy przepisów :

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez uznanie, że u podstaw nieudzielenia Fundacji wnioskowanych informacji publicznych leżała argumentacja Spółki wskazująca na przepisy o ochronie danych osobowych, przepisy prawa pracy, bądź też względy dotyczące ochrony prywatności podczas gdy Spółka nigdy nie kierowała się taką argumentacją w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a jedynie powoływała się na to, że u.d.i.p upoważnia do wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prywatnych;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do podstawowej argumentacji Spółki dotyczącej uznania żądania skanu umowy zawartej pomiędzy Spółką, a Prezesem jej Zarządu, jako żądania wglądu do dokumentu prywatnego, a co za tym idzie zaniechaniu pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia wyroku;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów wskazanych przez Spółkę w odpowiedzi na skargę, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu dotyczącego różnic w trybie dostępu do wglądu dokumentu prywatnego i urzędowego, zarzutu braku precyzji we wniosku np. niewskazanie jakiego rodzaju informacji żąda wnioskodawca, co stanowi istotną okoliczność dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Uzasadniając zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i ust. 2 u.d.i.p. podniesiono, że analiza przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. pozwala na stwierdzenie, że tylko informacja publiczna stanowiąca dokument urzędowy (zmaterializowana w postaci dokumentu urzędowego) może być udostępniona zarówno co do treści jak i postaci. Skoro zatem u.d.i.p. wskazuje, że informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych i że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu w odniesieniu jedynie do dokumentów urzędowych, uprawnione jest twierdzenie, że postać dokumentów innych niż urzędowe nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że takie unormowanie nie narusza konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskania dostępu do informacji o sprawach publicznych, gdyż nawet w sytuacji nieprecyzyjnego, względnie nieprzejrzystego sformułowania wniosku o udostępnienie informacji i nieuzyskania w następstwie tego całości oczekiwanej informacji, brak jest przeszkód dla ponownego złożenia wniosku o udostępnienie informacji, sformułowanego już w sposób umożliwiający jego jednoznaczne odczytanie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji pominął tę istotną kwestię i wybiórczo zastosował normy u.d.i.p. Powołał się jedynie na ogólną definicję informacji publicznej zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz otwarty katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną, pomijając treść przepisu art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.d.i.p. co skutkowało naruszeniem prawa materialnego oraz nieprawidłową oceną charakteru wnioskowanych przez Fundację informacji.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podkreśliła, że wniosek nie dotyczył prośby o udostępnienie informacji dotyczących umowy z Prezesem Zarządu, np. okresu trwania, wynagrodzenia itp., a był żądaniem skanu tej umowy w wersji elektronicznej.

Zatem Sąd powinien był w pierwszej kolejności ocenić, co jest przedmiotem wniosku, w którym nadto nie wskazano o jakiego rodzaju umowy chodzi, a w oświadczeniach majątkowych Prezesa Zarządu brak jest odwołania do jakichkolwiek umów. Oryginały umów z Prezesem Zarządu sporządzone są w wersji papierowej. Są to różnego rodzaju umowy.

Powołując się na brzmienie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że wnioskowana umowa nie ma charakteru dokumentu urzędowego, ponieważ nie została utrwalona i podpisana przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji. W art. 115 § 13 kodeksu karnego zawarty jest zamknięty katalog osób uznawanych za funkcjonariuszy publicznych, a ani prezes zarządu, ani członkowie rady nadzorczej, a więc osoby, które z założenia podpisują umowę pomiędzy spółką a jej prezesem, nie są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 115 § 13 K. k. i nie podpisują tych dokumentów w ramach swych kompetencji. Zauważono także, że dokument prywatny skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu.

W dalszych wywodach skarżąca kasacyjnie, cytując fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 868/17, zawierające rozważania na temat m.in. definicji dokumentu elektronicznego podniosła, że umowa zawarta pomiędzy Spółką, a Prezesem Zarządu została utrwalona na papierowym nośniku informacji. Zadośćuczynienie żądaniu Fundacji udostępnienia wnioskowanych informacji w wersji elektronicznej w przypadku dokumentów istniejących w postaci papierowej sprowadzałoby się do odwzorowania cyfrowego dokumentów poprzez ich zeskanowanie i zamianę, (np. na dokumenty w formacie pdf), a następnie przesłanie tak utworzonej kopii elektronicznej dokumentu papierowego za pośrednictwem poczty email. Sformułowanie wniosku przez Fundację, w ten sposób, że żąda skanu dokumentu ujętego w oświadczeniach majątkowych Prezesa Zarządu oznacza, że żąda ona udostępnienia informacji odzwierciedlającej oryginał dokumentu, a więc nie tylko zawartości ale i konkretnego układu i wyglądu. Nie sposób odczytywać żądania Fundacji jako wniosku o przekazanie jakiejkolwiek informacji w określonym formacie pliku. Przeciwnie, tak określone żądanie wskazuje, że przedmiotowy wniosek obejmuje informację określoną zarówno co do zawartości jak i układu, a także wyglądu. Wobec tego, że Fundacja w przedmiotowej sprawie żądała dostępu do treści i postaci dokumentu prywatnego, Spółka nie była, w świetle przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 6 ust. pkt 4 lit. a u.d.i.p. zobowiązana do umożliwienia zapoznania się przez Fundację z formą informacji. Dokumenty prywatne nie podlegają udostępnieniu co do treści i postaci - tak jak w przypadku dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.) - nie można więc domagać się wglądu do nich czy też ich kserokopii. Natomiast można żądać udostępnienia informacji w nich zawartych.

Zauważono, że wniosek Fundacji był nieprecyzyjny, zatem nie było możliwe zweryfikowanie przez Spółkę czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej oraz czy nie zachodzi konieczność ograniczenia w jej dostępie z uwagi na uregulowania wynikające z przepisu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., tj. z uwagi na np.: prywatność czy tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja publiczna jest udzielana na wniosek. We wniosku winna się znaleźć konkretnie określona informacja, której udostępnienia żąda wnioskodawca. Sformułowanie wniosku nie może być zbyt ogólne, musi obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania o udostępnienie informacji publicznej. Niezbędne jest wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas podmiot, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek rozpatrzenia go w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji. Spółka nie była natomiast zobowiązana do wezwania wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku. W przypadku wadliwego wniosku wnioskodawca mógł natomiast złożyć kolejny wniosek.

Stwierdzono, że Spółka informując Fundację o braku możliwości udostępnienia żądanych w przedmiotowym wniosku dokumentów w trybie dostępu do informacji publicznej z tego względu, że dokumenty te nie stanowią dokumentów urzędowych przekazała, że udostępnieniu podlegać może wyłącznie ich treść. Nie pozostawała zatem w bezczynności. Natomiast, wbrew twierdzeniu Sądu, nie odmówiła udzielenia informacji publicznej, gdyż niejasne żądanie Fundacji nie stanowiło wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Fundacja nie wykazała nadto czy jest reprezentowana zgodnie z zasadami reprezentacji wynikającymi z Krajowego Rejestru Sądowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie stwierdzała, że Sąd argumentację prawną opiera w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. U podstaw rozpoznania wniosku leżały zupełnie inne okoliczności, niż te na które powołuje się Sąd w motywach rozstrzygnięcia, nie odnosząc się, w ocenie skarżącej kasacyjnie, do kwestii kluczowych.

Zarzucono, że większość uzasadnienia odnosi się do okoliczności niespornych między stronami, a dotyczących tego czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Brak jest w uzasadnieniu wyjaśnienia umożliwiającego prześledzenie rozumowania Sądu w zakresie dotyczącym uznania skanu umowy jako dokumentu prywatnego, a co za tym idzie uprawnień wnioskodawcy do otrzymania dostępu jedynie do treści, a nie postaci tego rodzaju dokumentu. Sąd nie dokonał gruntownej analizy akt sprawy i nie wszystkie wątpliwości występujące na etapie toczącego się postępowania zostały wyjaśnione.

Skarżąca Spółka uznała ponadto za niezrozumiałe niektóre elementy uzasadnienia wyroku jak np. dotyczące wskazanego w oświadczeniach majątkowych publikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...] dochodu uzyskiwanego przez Prezesa Zarządu Spółki z tytułu członkostwa w Zarządzie Spółki, a nie z tytułu sprawowania funkcji Prezesa Zarządu Spółki w kontekście faktu, że Spółka posiada jednoosobowy Zarząd oraz postawionego przez Spółkę zarzutu, że wniosek Fundacji nie był precyzyjny, gdyż odwoływał się do umowy ujętej w oświadczeniach majątkowych, w których nie ma odwołania do żadnej umowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżąca kasacyjnie skorzystała z obu podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

W ramach zarzutów procesowych wskazała uchybienie w postaci naruszenia at. 141 § 4 P.p.s.a.

Ten zarzut wymagał ustosunkowania się w pierwszej kolejności, jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności. Jego analiza pozwoliła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznać, że zawiera usprawiedliwione podstawy, a w konsekwencji przedwczesne było rozważanie zasadności zarzutów o charakterze materialnoprawnym.

W powołanym przepisie ustawy procesowej ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach.

Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. CBOSA).

Po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. sformułowane zostały w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (zob. wyroki NSA z: 25 kwietnia 2018 r. II GSK 4334/17; 13 stycznia 2016 r. I OSK 994/14 i szereg innych publ. CBOSA). Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło konsekwentną i logiczną syntezę, zawierało motywację odpowiednią do danej sprawy, konkretnych rozstrzygnięć i potrzeb stanu danej sprawy. Podnosi się, że ma to być motywacja stanowiąca konsekwentną, logiczną, zwięzłą a zarazem pełną syntezę, a nie tylko zestaw wypowiedzi często w ogóle ze sobą niepowiązanych. Uzasadnienie powinno być zwięzłe i jednocześnie przekonujące. Sztuką jest wyrok uzasadnić w taki sposób, aby każdy go czytający odniósł wrażenie, że tylko taki wyrok należało wydać, że jest on praworządny i sprawiedliwy, zaś sąd, który go wydał właściwie sprawuje władzę sądowniczą (por. wyroku NSA z dnia 9 marca 2006 r. II OSK 632/05, CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera motywacji odpowiedniej dla kontrolowanej sprawy, a w konsekwencji uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej.

Kluczowym problemu wymagającym rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w aspekcie pozostawania przez Spółkę w bezczynności był po pierwsze przedmiot wnioskowanej informacji i po drugie - jej charakter

Zdaniem Spółki wniosek Fundacji był na tyle nieprecyzyjny, iż zasadniczo nie kwalifikował się jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli natomiast traktować dosłownie żądanie Fundacji, było to żądanie udostępnienia informacji niemającej charakteru informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne przypomnieć, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o informacji publicznej jest udostępniana na wniosek.

Oznacza to po pierwsze, że wyłącznie wnioskodawca określa, czego dotyczy jego żądanie. Adresat wniosku nie został upoważniony do dokonywania interpretacji treści, modyfikowania lub zmiany żądania.

Wskazanie wnioskowanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, by przedmiot i zakres wniosku nie budził wątpliwości. Jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu i nie zostanie sprecyzowany przez wnioskodawcę w sposób pozwalający odczytać jego wolę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Obowiązujące przepisy prawa unijnego wyznaczają podstawowe zasady i reguły odnoszące się do zagadnień prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo to traktowane jest bardzo szeroko, jako jedno z praw człowieka, przyrodzone, niezbywalne i istniejące niezależnie od woli państwa. Obejmuje ono wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji - oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji - niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej - por. art. 2 pkt 3 lit a dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 seria L Nr 345, poz. 90 ze zm.).

Nie mniej szeroko traktowane jest prawo do informacji publicznej na poziomie prawa krajowego. Nawiązując do treści art. 61 Konstytucji sądy definiują bowiem informację publiczną, jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę, że każda z przedstawionych interpretacji pozwala uznać za informację publiczną - informację dotycząca konkretnego faktu, wiadomości, dokumentu. To od woli wnioskodawcy zależy jakiej informacji żąda i tylko taką ma obowiązek przekazać mu organ zobowiązany.

W odpowiedzi na skargę inicjującą postępowanie przed Sądem I instancji Spółka zwróciła uwagę na nieprecyzyjność wniosku Fundacji, podkreślając, że w takim przypadku trudno mówić o bezczynności.

Wniosek Fundacji brzmiał następująco – "Zwracamy się z wnioskiem o udostępnienie skanu umowy zawartej pomiędzy Przedsiębiorstwem [...], a Prezesem Zarządu (...) ujętej w składanych oświadczeniach majątkowych."

Wniosek dotyczył skanu umowy, bez określenia jej ani pod względem daty, ani numeru, ani przedmiotu, a Spółka oświadczyła, że w oświadczeniu majątkowym Prezesa Zarządu nie ma "ujętej" żadnej umowy.

Sąd I instancji przeszedł nad tą kwestią w całkowitym milczeniu. Wskazał natomiast, że w oświadczeniu majątkowym Prezesa Zarządu Spółki wykazywany jest dochód uzyskiwany z członkostwa w Spółce, a nie z tytułu sprawowania funkcji, nie uzasadniając w żadnej mierze tego poglądu ani też jakie ma on znaczenie dla kontrolowanej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jednym ze sposobów udostępnienia informacji publicznych jest ich ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Z kolei jej art. 10 ust. 1 określa, że udostępniona na wniosek jest tylko ta informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Z przepisów tych wynika zatem, że informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione. Zatem uwaga Sądu I instancji o zamieszczeniu informacji o dochodzie Prezesa Zarządu Spółki wynikających z jego członkostwa w Spółce powinna znaleźć powiązanie ze stanem prawnym i faktycznym sprawy.

Po drugie, udostępnienie informacji publicznej na wniosek oznacza, stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy o informacji publicznej, że ocena czy wniosek dotyczy informacji publicznej, dokonywana powinna być przez pryzmat informacji, o które wnioskuje podmiot składający wniosek.

Całość rozważań Sądu I instancji na ten temat zamyka się w następującym stwierdzeniu –"informacje co do umów zawieranych przez Spółkę, w tym dane ujęte w składanych oświadczeniach majątkowych – niewątpliwie stanowią informację publiczną. Na gruncie u.d.i.p. zasadą jest, że jeżeli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja dotycząca sprawy publicznej, a tym samym posiadająca – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - walor informacji publicznej (...) organ winien udostępnić ją (...) "

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyżej przywołany in extenso wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczył oświadczenia majątkowego. Sformułowanie "co do umów", nie oddaje również treść wniosku Fundacji. Przy tak brzmiącym uzasadnieniu, uznanie wnioskowanej informacji za "niewątpliwą informację publiczną" nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie kontroli zasadności stanowiska Sądu I instancji.

Jak wynika z treści wniosku Fundacji, jej żądaniem objęty był skan umowy (bliżej niesprecyzowanej). Nie domagała się natomiast żadnych konkretnych danych zawartych w umowie, co umknęło uwadze Sądu I instancji,. W konsekwencji tego Sąd pominął ocenę charakteru prawnego tego dokumentu, którego skan był przedmiotem wniosku.

W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna odróżnia się pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem na którym taka informacja jest utrwalona może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a/ u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do udostępniania nośnika, który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 określa, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych ( por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r.,I OSK 2799/13, CBOSA).

Różnica pomiędzy dokumentem urzędowym, a dokumentem posiadającym inny charakter, w kontekście dostępu do informacji publicznej sprowadza się do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. – nie tylko do treści ale także do samego dokumentu, podczas gdy w przypadku dokumentu mającego inny charakter, dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt. I OSK 752/14, publ. CBOSA).

Poza dokumentem urzędowym, informacją publiczną jest "wiadomość" wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym. Ma wtedy charakter niematerialny i jest nią opis rzeczywistości, wiadomości, wypowiedzi, prezentacje. Tak definiowana informacja może być zmaterializowana poprzez jej utrwalenie z wykorzystaniem dowolnego nośnika w jakiejkolwiek formie. Odrębnie zatem należy traktować treści, nośniki danych i przekaz informacji. (por. G. Szpor, Pojęcie informacji a zakres ochrony danych, (w:) Ochrona danych osobowych w Polsce - https://www.paih.gov.pl).

Sąd I instancji nie dokonał analizy żądanego we wniosku Fundacji skanu dokumentu ani pod kątem tego, czy wnioskowany dokument jest należycie precyzyjnie określony, ani też pod kątem charakteru wnioskowanego dokumentu, a zatem zaniechał odniesienia się do kluczowego problemu sprawy. Pominął, że zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji, a w tym – nośników tych informacji.

Takie działanie stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a..

Z treści uzasadnienia wyroku nie sposób wywnioskować, jakie argumenty przeważyły za uznaniem wnioskowanej przez Fundację informacji, jako informacji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie przedstawił żadnej, a tym bardziej przekonującej argumentacji powiązanej ze stanem faktycznym sprawy, uzasadniającej stanowisko, że Spółka pozostaje w bezczynności. Tymczasem w sprawie zainicjowanej skargą na bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji powinno w sposób niebudzący wątpliwości wynikać, dlaczego uznano skargę za uzasadnioną.

Słusznie zatem Spółka zarzuciła Sądowi brak odniesienia się do zarzutów podnoszonych w odpowiedzi na skargę, a także brak odniesienia się do meritum sprawy. Słuszny był również zarzut dotyczący przedstawienia przez Sąd całkowicie niezwiązanych ze stanem faktycznym sprawy kwestii, które dotyczyć miały przepisów o ochronie danych osobowych, przepisów prawa pracy czy ochrony prywatności, gdyż, jak zasadnie zauważa skarżąca kasacyjnie, nie były to przyczyny braku udostępnienie skanu umowy.

Mając na uwadze wyżej wyrażone stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną co do zarzutów procesowych i uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzonych na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz zastępstwo procesowe orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).