Wyrok z dnia 2023-05-09 sygn. II SAB/Ke 18/23

Sygn. [...] II SAB/Ke 18/23 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

P. D. pismem z 10 lutego 2023 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Komendanta Policji (zwanego dalej "Komendantem") w zakresie nierozpatrzenia jego wniosku z 21 stycznia 2023 r. o udzielenie informacji dotyczącej daty urodzenia policjanta - R. T.. Wnioskodawca zażądał przekazania ww. informacji drogą elektroniczną na adres: pdec@wp.pl.

Skarżący zarzucił Komendantowi naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "u.d.i.p." lub "ustawą" w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni, poprzez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z 21 stycznia 2023 r.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że Komendant pismem z 31 stycznia 2023 r. wprawdzie odpowiedział na ww. wniosek, jednak nie udostępnił żądanej informacji i nie wydał w tym zakresie decyzji. Skarżący podniósł w szczególności, że osoba, o której dane wnioskował jest pracownikiem i funkcjonariuszem Policji, zatem organ miał obowiązek udzielić żądanej informacji, a odmowa jej udostępnienia winna nastąpić w formie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie, wskazując, że pismem z 31 stycznia 2023 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, że dane o które wnosi nie mają związku z wykonywanymi przez funkcjonariusza czynnościami służbowymi, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Komendant podniósł, że nie wszystkie informacje o funkcjonariuszach Policji podlegają bezwarunkowemu udostępnieniu z całkowitym wyłączeniem ochrony prywatności danego funkcjonariusza. Zdaniem organu, w celu ograniczenia prawa do prywatności funkcjonariusza musi zachodzić ścisły związek pomiędzy żądaną informacją o nim oraz pełnieniem funkcji publicznej - w analizowanym przypadku związek taki nie zachodzi. W ocenie organu, prawo do informacji publicznej nie jest prawem absolutnym, niczym nieograniczonym. Podstawą ograniczenia prawa do informacji publicznej mogą być okoliczności związane z prywatnością osoby, której dane dotyczą. W takiej sytuacji charakter żądanych danych powoduje, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną.

Jak podkreślił Komendant, w wyniku uznania, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej udzielił skarżącemu odpowiedzi w formie pisemnej, wyjaśniając motywy swojego działania. W sytuacji bowiem stwierdzenia, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy, nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie jej udzielenia, a wystarczy poinformowanie wnioskującego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r . - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK [...] i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK [...], postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK [...], dostępne: [...], jak i dalej powołane orzeczenia).

Ponadto stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa niniejsza mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w trybie uproszczonym nie była wymagana.

W przypadku skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej Sąd bada zatem, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych oraz, czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Zaistnienie bezczynności związane jest natomiast z brakiem podjęcia przez zobowiązany organ określonych w ustawie, odpowiednich czynności ostatecznie zmierzających do rozpoznania wniosku.

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma charakter przykładowy (otwarty), co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (vide wyroki NSA z 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK [...] oraz z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK [...]). Jednakże mimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, przepisy u.d.i.p. nie mogą być środkiem do uzyskania każdej informacji, lecz wyłącznie informacji publicznej. Ponadto stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział wówczas, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Jak wynika z akt sprawy skarżący wnioskiem z 21 stycznia 2023 r. zwrócił się do Komendanta Policji o udzielenie informacji publicznej dotyczącej daty urodzenia policjanta - R. T.. Pismem z 31 stycznia 2023 r. Komendant udzielił skarżącemu odpowiedzi na powyższy wniosek, stwierdzając, że data urodzenia konkretnego policjanta nie ma związku z wykonywaniem przez niego czynności służbowych, wobec czego nie stanowi informacji publicznej.

W sprawie niniejszej nie było kwestionowane, że Komendant Policji jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, a nadto, że udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku. Kwestią sporną było natomiast to, czy żądanie objęte wnioskiem stanowi informację publiczną.

Zdaniem Sądu fakt, iż wskazany przez skarżącego policjant należy do kręgu osób pełniących funkcje publiczne nie oznacza, że wszystkie informacje z nim związane podlegają bezwarunkowemu udostępnieniu z całkowitym wyłączeniem ochrony jego prywatności. Stosownie bowiem do cytowanego wyżej art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zatem w celu ograniczenia prawa do prywatności musi zachodzić związek pomiędzy informacją o osobie pełniącej funkcję publiczną oraz pełnieniem tej funkcji. Musi to być ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika wprost, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji publicznej.

Kryterium tych warunków spełniają informacje nt. posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, przebiegu kariery zawodowej oraz stanu zdrowia, dające obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku. Natomiast data urodzenia policjanta, której udostępnienia dotyczy wniosek skarżącego nie ma charakteru informacji publicznej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz [...]). Trudno bowiem uznać, że data urodzenia policjanta pozostaje w ścisłym związku z pełnieniem przez niego funkcji publicznej. Nadto z odpowiedzi organu udzielonej skarżącemu pismem z 31 stycznia 2023 r. wynika, że funkcjonariusz, którego dotyczy wniosek nie zrezygnował z przysługującego mu na zasadzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawa ochrony prywatności osoby fizycznej i nie wyraził zgody na ujawnienie swojej daty urodzenia.

W sytuacji uznania, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznej, nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie jej udzielenia, a wystarczającym jest poinformowanie wnioskującego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej.

Niezależnie od powyższego - jedynie końcowo - należy podkreślić, że organ pismem z 31 stycznia 2023 r., udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z

21 stycznia 2023 r., stwierdzając, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.