Wyrok z dnia 2023-04-14 sygn. III OSK 7620/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 823/21 w sprawie ze skargi A.J. na decyzję Zarządu Morskich Portów [...] i [...] Spółka Akcyjna w S. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od A.J. na rzecz Morskich Portów [...] i [...] Spółka Akcyjna w S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 823/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.J. (dalej: "Skarżący") na decyzję Zarządu Morskich Portów [...] i [...] S. A. z siedzibą w S. (dalej: "Spółka") z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z [...] marca 2021 r. Skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia w formie skanu lub kserokopii aneksu z [...] listopada 2019 r. do umowy dzierżawy zawartej przez Spółkę i "B." Sp. z o. o. (dalej: "Dzierżawca"), zmieniającej umowę dzierżawy z umowy zawartej na czas nieoznaczony na umowę zawartą na czas oznaczony 30 lat.

Decyzją z [...] marca 2021 r. Spółka odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, uznając, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorstwa i przedsiębiorcy, a także objęta została klauzulą poufności na rzecz Dzierżawcy.

Po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Spółka decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm. – dalej: "u.d.i.p.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 w zw. z art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej: "k.p.a.") – utrzymała w mocy decyzję własną z [...] marca 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji Spółka podtrzymała swoje stanowisko, że informacje o całokształcie warunków umownych zawarte w żądanym przez Skarżącego aneksie do umowy dzierżawy, są informacjami posiadającymi istotną wartość gospodarczą i to zarówno dla Spółki, jak też dla drugiej strony tego aneksu, tj. Dzierżawcy, a ich ujawnienie mogłoby obiektywnie negatywnie wpłynąć na sytuację obu przedsiębiorców. Spółka wskazała, że w umowie, której dotyczy żądany przez Skarżącego aneks, znajduje się klauzula poufności zastrzeżona na rzecz obu stron umowy. Uzasadniając potrzebę zachowania w poufności aneksu do umowy dzierżawy Spółka wyjaśniła, że znajomość jego treści pozwoliłaby podmiotowi dysponującemu takimi danymi, na uzyskanie szczegółowych informacji o źródłach i wysokościach przychodów uzyskiwanych przez Spółkę z ww. tytułu, przy czym nie chodzi tu jedynie o przychody z samego czynszu dzierżawnego, lecz również o przychody uzyskiwane w związku z prowadzoną przez Dzierżawcę działalnością, wielkością dokonywanych przeładunków, co do których to kwestii w aneksie również znajdują się określone uregulowania. Pozyskanie danych w zakresie treści najistotniejszych dla funkcjonowania Spółki umów, w tym także zawartego aneksu do ww. umowy dzierżawy, oznaczałaby w praktyce m. in. ujawnianie niedostępnej innym podmiotom wiedzy w zakresie generowanych dla Spółki przez poszczególne podmioty przychodów, a tym samym na pozyskanie wiedzy m. in. o tym, którzy z nich są z ekonomicznego punktu widzenia "najcenniejszymi" dzierżawcami dla Spółki. Wiedza o tym, mogłaby z kolei wiązać się z podejmowaniem działań ukierunkowanych na początkowo choćby częściowe pozyskanie, a z czasem i całkowite "przejęcie" tych dzierżawców przez porty konkurencyjne, albo nawet z działaniami ukierunkowanymi wyłącznie na to, by w celu osłabienia pozycji rynkowej Spółki, zniechęcić do dalszej dzierżawy w portach [...] i [...] właśnie tych dzierżawców, którzy generują największe przychody dla Spółki. Ponadto Spółka wskazała, że w żądanym przez Skarżącego aneksie znajdują się również inne, istotne z punktu widzenia gospodarczego regulacje, niż tylko okres obowiązywania tej umowy - jak choćby dotyczące np. wysokości stawki czynszu dzierżawnego, jego konstrukcji i składników, zasad zmiany czynszu dzierżawnego, wielkości wolumenu przeładunków, wysokości potencjału przeładunków, wysokości kar umownych, zasad utrzymania obiektów wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy, zasad rozliczenia nakładów na przedmiot dzierżawy, zasad prowadzenia i ewentualnego rozliczania inwestycji realizowanych przez Spółkę, etc. W sytuacji, gdy inne porty, czy też inne podmioty zajmujące się dzierżawą terenów nie ujawniają wszystkich swoich umów dzierżawy, a to z uwagi na znaczenie gospodarcze tych informacji, ujawnienie umów jedynie przez Spółkę narażałoby ją na działania istotnie osłabiające jej pozycję i konkurencyjność. Niezależnie od powyższego Spółka wskazała, że pozyskanie (upublicznienie) żądanych przez Skarżącego informacji mogłoby być również wykorzystywane przez samych dzierżawców, którzy dysponując wiedzą o tym, jak prezentują się poszczególne umowy z innymi dzierżawcami, a zwłaszcza wielkości przychodów uzyskiwanych przez Spółkę od poszczególnych dzierżawców, mogliby starać się wykorzystywać tę wiedzę w relacjach ze Spółką, występować o renegocjację zawartych już umów, nawet pod groźbą ich wypowiedzenia. Spółka nadmieniła, że od kilku lat podejmuje działania w celu przekształcenia umów zawartych ze spółkami świadczącymi usługi w obrocie portowym, w szczególności w zakresie przeładunków, z umów zawartych na czas nieoznaczony, na umowy zawarte na czas oznaczony do 30 lat. Ujawnienie treści aneksu w sposób bezpośredni wpłynąć może negatywnie, tak na sam proces negocjacji, jak i na ich efekt, co bez wątpienia przekłada się na wartość gospodarczą informacji, których udostępnienia domaga się Skarżący. Powyższe oznacza, że udostępnienie treści umów godziłoby w interesy Spółki i mogłoby wywoływać negatywne dla niej konsekwencje, narażając ją na wymierne straty (choćby mniejsze przychody). Spółka wskazała przy tym na coraz większą konkurencję pomiędzy portami morskimi oraz wpływ jej sytuacji ekonomicznej na cały region i jego mieszkańców.

Spółka zwróciła uwagę, że w swoim wniosku o udostępnienie informacji publicznej Skarżący nie wskazał żadnych przyczyn, z jakich wystąpił o przekazanie żądanego aneksu do umowy. Wprawdzie nie miał on takiego obowiązku, to jednak nawiązując do stanowiska w orzecznictwie sądów o tym, że znaczenie danej tajemnicy winno być proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej, w ocenie Spółki nie sposób uznać, by w analizowanym przypadku można było mówić o tym, by jakiekolwiek racje za udostępnieniem kopii żądanych przez Skarżącego umów mogły być uznawane za proporcjonalnie większe, aniżeli całokształt szkód, jakie zapewne przyniosłoby ujawnienie tych umów.

Spółka wyjaśniła, że żądane informacje nie są powszechnie znane osobom zajmującym się tym rodzajem informacji, ani też nie są łatwo dostępne dla takich osób. Podjęła również stosowne działania w celu utrzymania w poufności żądanych przez Skarżącego danych. Spółka stosuje odpowiednie zabezpieczenia przed dostępem do tych informacji osób niepowołanych, pracownicy zobowiązani są do zachowania poufności, a osoby trzecie nie mają fizycznego dostępu do tych dokumentów. Rzeczone informacje nie były nigdy ujawnione do wiadomości konkurencji oraz wiadomości ogólnej.

Niezależnie od powyższego Spółka wskazała, że udostępnienie żądanego aneksu nie jest możliwe z uwagi na to, iż stanowi on tajemnicę przedsiębiorstwa Dzierżawcy, który nie wyraża zgody na jego udostępnienie w jakimkolwiek zakresie, gdyż ich ujawnienie wiązałoby się z negatywnymi konsekwencjami dla podmiotu prowadzącego działalność przeładunkową w transporcie morskim. Strony umowy dzierżawy podjęły odpowiednie środki do zapewnienia, że informacje objęte umową dzierżawy pozostaną w tajemnicy. Przede wszystkim w art. 13 ust. 2 umowy wskazały, że zobowiązują się do nieujawniania, bez pisemnego zezwolenia drugiej strony, jakichkolwiek informacji dotyczących warunków umowy, nieruchomości lub przedsiębiorstwa drugiej strony, uzyskanych w związku z zawarciem lub wykonywaniem tej umowy. Strony nie przedstawiają przedmiotowych informacji na witrynach internetowych, przechowują je w sposób uniemożliwiający zapoznanie się z nimi przez osoby trzecie i zobowiązują swoich pracowników i osoby współpracujące, do zachowania tych informacji w poufności. W związku z faktem, iż informacje zawarte w żądanym aneksie do umowy dzierżawy, który zawiera w swojej treści cały tekst jednolity umowy dzierżawy, wypełniając wszystkie opisane wyżej warunki potrzebne do uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa i tajemnicę przedsiębiorcy, ich udostępnienie jako informacji publicznej doznaje ograniczenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Oddalając skargę na decyzję Spółki opisanym na wstępie wyrokiem, WSA stwierdził, że poza sporem w sprawie jest, że Spółka jest podmiotem obowiązanym do stosowania przepisów u.d.i.p., a żądana przez Skarżącego informacja stanowi informację publiczną.

WSA wyjaśnił, że przepisy u.d.i.p. nie zawierają legalnej definicji zastosowanego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. terminu "tajemnica przedsiębiorcy", w związku z czym konieczne jest odniesienie się do innej (w ramach danej gałęzi prawa) regulacji prawnej rangi ustawy, posługującej się definicją takiego terminu. Takim aktem prawnym jest ustawa z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1913 z późn. zm. – dalej: "u.z.n.k."). W tym kontekście, aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 u.z.n.k., a więc by stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać łącznie dwie przesłanki: formalną i materialną. Tym samym, aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa (według u.d.i.p. "tajemnicę przedsiębiorcy"), podmiot zobowiązany do jej udzielenia powinien wykazać, że podjął działania uniemożliwiające dotarcie takich informacji do osób trzecich, oraz że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy. Z treści skargi wynika, że Skarżący nie kwestionuje, że Spółka wypełniła ww. wymogi formalne, a zatem sporne jest jedynie spełnienie przesłanki w aspekcie materialnym.

W ocenie WSA w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Spółka szczegółowo wyjaśniła powody odmowy udostępnienia żądanej informacji, wskazując, że informacje o całokształcie warunków umownych zawarte w żądanym aneksie do umowy dzierżawy są informacjami posiadającymi istotną wartość gospodarczą i to zarówno dla Spółki, jak też dla drugiej strony tego aneksu, tj. Dzierżawcy, a ich ujawnienie mogłoby obiektywnie negatywnie wpłynąć na sytuację tych przedsiębiorców. WSA stwierdził, że Spółka wykazała, iż żądane informacje w konsekwencji mają także istotne znaczenie ekonomiczne nie tylko dla samej Spółki, ale w dalszej perspektywie czasowej mają także istotne znaczenie ekonomiczne dla całej gospodarki morskiej kraju. Stąd też klauzula poufności zastrzeżona dla żądanej informacji publicznej (aneksu do umowy dzierżawy), a także planowane działania organizacyjne Spółki w zakresie zabezpieczania swojego interesu gospodarczego, w tym swoich danych przed dostępem osób trzecich przez objęcie klauzulami poufności także innych umów o szczególnym znaczeniu strategicznym z perspektywy funkcjonowania przedsiębiorcy.

WSA stwierdził, że argumentacja Spółki jest przekonująca, logiczna, zgodna z prawem (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), a przede wszystkim wykazuje wartość gospodarczą żądanej informacji w szerokim tego słowa aspekcie ekonomicznym, której ujawnienie mogłoby narazić Spółkę na poważną szkodę, która w konsekwencji może wywołać także istotne skutki finansowe nie tylko dla regionu zachodniopomorskiego, co powoduje, że udostępnienie żądanej informacji nie leży w interesie społecznym, gdyż konsekwencje tego i tak w efekcie mogą odbić się na całej gospodarce morskiej kraju.

WSA uznał za niedopuszczalne udostępnianie w każdej sytuacji żądania osoby trzeciej informacji, będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej ujawnienia w trybie przepisów u.d.i.p., bez względu na okoliczności występujące w sprawie. Skoro przedsiębiorca uznał żądaną informację za tajemnicę przedsiębiorstwa, wyjaśnił dokładnie dlaczego, a w szczególności podjął ku temu stosowne działania zabezpieczające wspólnie ze swoim kontrahentem, to zaistniała uprawniona podstawa do odmowy jej udostępnienia osobie żądającej jej ujawnienia. WSA wskazał, że Spółka trafnie zauważyła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący w swoim wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wskazał żadnych przyczyn wystąpienia o udostępnienie żądanego aneksu do umowy dzierżawy. Wprawdzie ustawodawca nie nałożył takiego obowiązku na wnioskodawcę, zaś dla podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie przewidział takich uprawnień co do żądania wykazania interesu prawnego lub faktycznego, to jednak WSA zgodził się ze Spółką, że znaczenie danej informacji, uznanej przez przedsiębiorstwo za jego tajemnicę z uwagi na wartość gospodarczą, jaką de facto przedstawia (nie tylko dla samego przedsiębiorstwa, ale szerzej rozumiane) winno być proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Ponadto skoro ustawodawca nie określił granicy stosowania uprawnień w zakresie żądania informacji publicznej, nie wymaga bowiem wykazania celu żądania informacji publicznej (prostej), to zadaniem sądu jest określić te granice w konkretnej sprawie, tym bardziej w sytuacji, gdy przedsiębiorca powołuje się na istotną, nie tylko dla niej, ale także z uwagi na interes społeczny, "wartość gospodarczą" żądanych informacji.

WSA wyjaśnił, że nie zmieniają powyższego stanowiska okoliczności podnoszone przez pełnomocnika Skarżącego w piśmie z [...] września 2021 r., a mianowicie, że znaczna cześć danych jest powszechnie dostępna, czy też, że inne porty o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej stale publikują warunki dzierżawy terenu - skoro Spółka wykazała jednoznacznie, że żądana informacja jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), a ta, ma pierwszorzędne znaczenie w stosunku do informacji publicznej.

Zdaniem WSA nie doszło w sprawie do naruszenia art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Spółka wykazała, że wartość żądanej informacji przekłada się na istotną (nie tylko dla Spółki) wartość gospodarczą w szerokim aspekcie ekonomicznym w kontekście gospodarki morskiej kraju, a nadto, że podjęła działania w celu zabezpieczenia interesów Spółki przez objęcie tej informacji klauzulą poufności, której ujawnienie mogłoby narazić na negatywne konsekwencje (wymierne straty w dobie globalnej konkurencji) nie tylko Spółki, ale także mogło by negatywnie wpłynąć na funkcjonowanie obu kontrahentów umowy, a przy tym także wykazała, że nie leży to w dobrze rozumianym interesie społecznym, wyjaśniając tym samym, dlaczego żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, co w efekcie skutkowało uznaniem przez WSA, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Spółka szczegółowo wyjaśniła, z czego wywiodła przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Organ wykazał formalne i materialne istnienie tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), zagwarantował bowiem poufność formalną i szczegółowo przedstawił motywy zaistnienia tajemnicy przedsiębiorcy w ujęciu materialnym, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 16 u.d.i.p.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez WSA do wszystkich podniesionych w skardze oraz piśmie z [...] września 2021 r. argumentów przemawiających za uwzględnieniem skargi Skarżącego w całości, jak również nie odniesienie się do tych argumentów, które wskazywały, że co najmniej w części informacje zawarte we wnioskowanym przez Skarżącego dokumencie nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa i winny zostać udostępnione w ramach dostępu do informacji publicznej, a także niezasadne przyjęcie, że Skarżący nie kwestionował, aby Spółka wypełniła wymogi formalne związane z objęciem danej informacji tajemnicą przedsiębiorstwa, podczas gdy Skarżący wprost wskazywał, iż Spółka oraz Dzierżawca publikują szereg informacji dotyczących zawartej między nimi umowy m. in. w swoich sprawozdaniach finansowych, a nadto Skarżący kwestionował możliwość wyłączenia stosowania przepisów o dostępie do informacji publicznej w ramach zawarcia w umowie klauzuli poufności, przez co w oczywisty sposób zakwestionował spełnienie owych formalnych wymagań przez Spółkę;

2) naruszenie przepisów mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi pomimo istniejących podstaw do jej uwzględnienia, co wyrażało się w błędnym zastosowaniu ww. regulacji polegającym na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, która to odmowa nie spełniała warunków proporcjonalności i konieczności dokonania ograniczenia i nie znajdowała podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;

3) naruszenie przepisów mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez oddalenie skargi pomimo istniejących podstaw do jej uwzględnienia, co wyrażało się w błędnym zastosowaniu ww. regulacji polegającym na wadliwym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy;

4) naruszenie przepisów mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi pomimo istniejących podstaw do jej uwzględnienia, co wyrażało się w błędnym zastosowaniu ww. regulacji polegającym na wadliwym przyjęciu, że brak wskazania przyczyn wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może stanowić podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej, zaś zadaniem sądu jest i określenie granic stosowania uprawnień w zakresie żądania informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2023 roku Skarżący uzupełnił uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej eksponując, że inne polskie porty morskie ujawniają umowne warunki dzierżawy i najmu nieruchomości, w ramach prowadzanych postępowań przetargowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W sprawie nie ma sporu, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie ma również sporu co do tego, że wnioskowany do udostępnienia aneks z [...] listopada 2019 r. do umowy dzierżawy zawartej przez Spółkę i "B." Sp. z o. o. jest informacją publiczną. Skarżący kwestionuje natomiast, że Sąd pierwszej instancji wadliwie potwierdził stanowisko Spółki, co do możliwości ograniczenia dostępu do przedmiotowej informacji w trybie przewidzianym treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

Ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wymaga wstępnych uwag systemowych, które w sensie operatywnym, pozwolą właściwie przedstawić normatywne uwarunkowania, na których zostały on oparte.

Stosownie do postanowień art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Przyjęte rozwiązanie stanowi ustawowe rozwinięcie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wyrażonej w klauzuli limitacyjnej wyartykułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią powołanego przepisu konstytucyjne prawa i wolności mogą podlegać przewidzianym w ustawie ograniczeniom, jeżeli jest to konieczne w demokratycznym państwie – między innymi - dla ochrony wolności i praw innych osób. Ustrojodawca zasadnie wyszedł więc z założenia, że żadnej wartości konstytucyjnej nie da się zawsze realizować w sposób absolutny, w jej maksymalnych granicach, albowiem może to prowadzić do naruszenia praw i wolności podmiotów innych niż ten, który w danym układzie tę wartość realizuje. Proporcjonalne bilansowanie wartości konstytucyjnych dotyczy również wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji o działalności jednostek organizacyjnych, w zakresie w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują majątkiem Skarbu Państwa – do tej kategorii podmiotów należy Spółka. Jak stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej może zostać ustawowo ograniczone, ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z powyższego wynika zatem, że postanowienia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. rozwijają przyjęty w Konstytucji paradygmat proporcjonalnego ważenia praw i wolności różnych podmiotów. Z jednej strony ustanawiają powszechny dostęp do informacji publicznej, z drugiej zaś wprowadzają ograniczenia tego prawa, jeżeli jego realizacja prowadziłaby do nieproporcjonalnego pokrzywdzenia podmiotu, którego ta informacja dotyczy.

W realiach niniejszej sprawy Skarżący domagał się dostępu do aneksu komercyjnej umowy dzierżawy nieruchomości w obszarze portu morskiego w [...] i [...]. Spółka odmówiła dostępu do przedmiotowej informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela poczynione przez Sąd pierwszej instancji uwagi dotyczące systemowych uwarunkowań ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Zasadnicze znaczenie w sprawie mają wypracowane w judykaturze wymogi, jakie musi spełniać podmiot, który odmawia udostępnienia informacji publicznej powołując się na takie ograniczenie.

Przepisy u.d.i.p. nie zawierają definicji pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Zakres znaczeniowy pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa uregulowanej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Zgodnie z tym przepisem, określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy składają się dwa elementy: materialny (odnoszący się do charakteru informacji i wynikającej z niego konieczności zachowania jej poufności) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy w zasadzie pokrywa się zakresowo z tajemnicą przedsiębiorstwa, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się także, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji. Informacją poufną jest zatem informacja, którą przedsiębiorca uważa za poufną i pragnie, by pozostała ona tajemnicą dla pewnego kręgu odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Wydaje się więc, że każda aktywność, która wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie. Mówiąc wprost, informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich - por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13 i z 5 lipca 2013 r., I OSK 511/13, z 13 grudnia 2022 r., III OSK 1602/21.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka spełniła wymóg formalny objęcia aneksu tajemnicą przedsiębiorcy. Wnioskowany do udostępnienia aneks jest w istocie ujednoliconym tekstem całej umowy, uwzględniającym wprowadzone do niej zmiany. Stosownie do postanowień artykułu 13 ust. 2 aneksu (umowy) strony zobowiązały się do nieujawniania, bez pisemnej zgody drugiej strony, jakichkolwiek informacji dotyczących warunków umowy, objętych nią nieruchomości lub przedsiębiorstwa drugiej strony. Dopuszczalność ujawnienia wymienionych informacji ograniczono wyłącznie do sytuacji, w których jest to wymagane prawem. Wolę utrzymania w tajemnicy postanowień umowy dzierżawy wyraża zarówno Spółka, jak i druga strona – B. Sp. z o.o. Wynika to jednoznacznie ze złożonego w toku postępowania przed WSA pisma z [...] maja 2021 r. (k. 149 akt sądowych). Przyjętą ocenę potwierdza również pkt 6 ppkt 11 obowiązującej w Spółce od [...] września 2020 r. (a więc przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji) Instrukcji ochrony informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa ([...]), zgodnie z którym tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią wszystkie umowy, w których strony zastrzegły ich poufność. W takim układzie nie można zasadnie twierdzić, że strony umowy dzierżawy nie zastrzegły poufności jej postanowień.

Przedstawione okoliczności potwierdzają stanowisko WSA, że informacje zawarte w aneksie nie stanowią danych powszechnie lub łatwo dostępnych, a strony aneksu, podjęły stosowne działania mające na celu ich utajnienie.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego został również spełniony warunek materialny objęcia aneksu tajemnicą przedsiębiorcy. Z treści zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienia wyroku WSA wynika, że utajnienie treści aneksu zostało podyktowane następującymi względami:

- po pierwsze, ujawnienie treści aneksu pozwoliłoby na uzyskanie szczegółowych informacji o źródłach i wysokości przychodów uzyskiwanych przez Spółkę z tytułu dzierżawy, przy czym nie chodzi wyłącznie o przychody z czynszu dzierżawnego, ale również o przychody uzyskiwane w związku z prowadzoną przez dzierżawcę działalnością, wielkością dokonywanych przeładunków;

- po drugie, ujawnienie aneksu pozwoliłoby pozyskać wiedzę odnośnie tego, jaką wartość dla Spółki ma Dzierżawca z perspektywy generowanego przez niego przychodu i jaka jest struktura tego przychodu. To z kolei mogłoby przekładać się na działania portów konkurencyjnych ukierunkowane na pozyskanie Dzierżawcy, jako atrakcyjnego źródła przychodu;

- po trzecie, ujawnienie treści aneksu mogłoby spowodować roszczenia dzierżawców wobec Spółki, albowiem warunki poszczególnych umów dzierżawy nie zostały ukształtowane jednakowo;

- po czwarte, ujawnienie treści aneksu prowadziłoby do pozyskania wiedzy o tak istotnych kwestiach jak, stawki czynszu dzierżawnego, jego konstrukcji i składników, zasad zmiany czynszu, wielkości wolumenu przeładunków, wysokości potencjału przeładunków, wysokości kar umownych, zasad utrzymania obiektów wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy, zasad rozliczania nakładów, zasad prowadzenia i rozliczania inwestycji;

- po piąte, zwrócono uwagę, że Spółka od kilku lat podejmuje próbę przekształcenia bezterminowych umów z podmiotami świadczącymi usługi w obrocie portowym, w szczególności w zakresie przeładunków, na umowy terminowe. Wnioskowany do udostępnienia aneks, był jedną z pierwszych umów realizujących ten cel. Jego ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na procesy negocjacyjne z pozostałymi dzierżawcami, albowiem znaliby oni warunki zawartych dotychczas aneksów, co polepszałoby ich pozycję negocjacyjną;

- po szóste, udostępnienie aneksu mogłoby ujawnić, jaką wartość ekonomiczną dla Spółki mają poszczególni dzierżawcy i w konsekwencji skutkować wymuszaniem renegocjacji warunków zawartych umów, nawet pod groźbą ich wypowiedzenia.

Spółka wykazała, że aneks z [...] listopada 2019 r. zawiera dane, które w nomenklaturze art. 11 ust. 2 u.z.n.k. należy sklasyfikować, jako informacje organizacyjne i informacje posiadające wartość gospodarczą, których ujawnienie mogłoby narazić Spółkę na szkodę, bądź spowodować pogorszenie jej sytuacji gospodarczej. WSA właściwie przyjął, że Spółka wykazała skorelowanie niebezpieczeństwa i szkody, do jakich mogłoby dojść w następstwie ujawnienia treści aneksu, z charakterem informacji, jakie są w nim zawarte. Naczelny Sąd Administracyjny zapoznał się z treścią aneksu i przedmiotową ocenę potwierdza. Spółka scharakteryzowała profil swojej działalności, jej rodzaj oraz skalę ekonomicznego zaangażowania. Wskazała również na właściwości powiązań ekonomicznych, w jakich występuje jako dysponent nieruchomości portowych. Argumentacja uzasadniająca zachowanie w poufności informacji zawartych w aneksie z [...] listopada 2019 r. jest przekonująca. W sposób logiczny wykazuje zależność pomiędzy ujawnieniem tych danych, a pogorszeniem sytuacji Spółki w relacjach z innymi podmiotami funkcjonującymi w tym samym sektorze działalności gospodarczej. Spółka wyjaśniła, że nie wszystkie umowy dzierżawne są poufne, lecz tylko te, które z uwagi na skalę działalności, mają charakter strategiczny.

W tym kontekście powoływana przez Skarżącego okoliczność, że Spółka, podobnie jak inne podmioty dysponujące nieruchomościami portowymi, ujawnia treść projektów innych umów dzierżawnych, nie może wywołać oczekiwanych skutków procesowych. Załączone do skargi oraz pism z [...] września 2021 r. oraz [...] kwietnia 2023 roku projekty umów zostały przygotowane w ramach postępowań o udzielenie zamówienia publicznego (przetargi publiczne), które z założenia są jawne – jawność takich umów potwierdza pkt 7 powołanej wyżej Instrukcji ochrony informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa ([...]), obowiązującą w Spółce. Aneks z [...] listopada 2019 r. nie został zawarty w ramach procedury zamówień publicznych. Ponadto, kwestia jawności postanowień umów dzierżawnych podmiotów dysponujących nieruchomościami portowymi nie może być rozstrzygana generalnie, z uwagi na przedmiot takich umów. Wyłączenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter kauzalny i powinno być oceniane w skorelowaniu z konkretną informacją i z wpływem na działalność przedsiębiorcy, jaki wywoła jej udostępnienie. Formułowanie ogólnych dyrektyw, na podstawie których należałoby wyłączyć lub zaaprobować stosowanie ograniczenia dostępowego do informacji publicznych w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jedynie z uwagi na ogólny charakter przedmiotowy tych informacji, jest niedopuszczalne. Skorzystanie przez ustawodawcę ze zwrotu niedookreślonego – klauzuli generalnej – w postaci tajemnicy przedsiębiorcy dowodzi, że jego intencją było, aby zasadność ograniczenia dostępu do informacji publicznej w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oceniać ad casum, a zatem z uwzględnieniem uwarunkowań faktycznych i prawnych danej sprawy, zainicjowanej konkretnym wnioskiem dostępowym. Argumentacji uzasadniającej wyłączenie dostępności do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy nie można zatem obalić poprzez proste powołanie się na udostępnienie przedmiotowo analogicznych informacji, przez innych przedsiębiorców, albo tego samego przedsiębiorcę w innym postępowaniu. Jak podkreśla Spółka, umowy dzierżawne zawiera z różnymi podmiotami, a ich treść – co oczywiste - nie jest taka sama i nie zawsze wymaga utajnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Skarżącego, że umowne zastrzeżenie poufności jest wyłącznie fasadowe, albowiem szereg informacji, których dotyczy umowa strony ujawniają w powszechnie dostępnych źródłach przy okazji publikacji sprawozdania Zarządu z działalności Spółki, czy sprawozdania z działalności Dzierżawcy.

Negatywna weryfikacja stanowiska skarżącego wynika z następujących ustaleń i ocen:

1) z przedłożonego przez Skarżącego sprawozdania Zarządu z działalności Spółki za 2020 r. wynika wyłącznie, jaki jest obszar gruntu w hektarach oddany poszczególnym dzierżawcom, jaka była łączna wartość gruntów i środków trwałych na koniec 2020 r., jaka była wartość na koniec 2020 r. oddanych w dzierżawę poszczególnym dzierżawcom majątku trwałego Spółki oraz gruntów, jak kształtowała się struktura przychodów Spółki w latach 2018-2020, w tym z opłat portowych, bez rozbicia podmiotowego;

2) z przedłożonego przez Skarżącego Sprawozdania z działalności B. Sp. z o.o. za 2020 r. wynika, jaka była wartość majątku dzierżawionego od Spółki, jakie były opłaty poniesione w 2020 r. z tytułu użytkowania majątku, z rozbiciem na dzierżawę i najem pomieszczeń. Z treści sprawozdania wynika również, że wnioskowany do udostępnienia aneks został podpisany po 3,5 letnich negocjacjach i będzie stanowił podstawę przygotowania strategii rozwoju B. Sp. z o.o. oraz planów inwestycyjnych.

Wymienione informacje tylko w bardzo niewielkim zakresie pokrywają się z danymi, których konieczność utajnienia stanowiła podstawę powołania się przez Spółkę na tajemnicę przedsiębiorcy – chodzi wyłącznie o łączną wysokość uiszczonych w 2020 r. opłat za korzystanie z majątku Spółki z rozbiciem na dzierżawę i najem pomieszczeń. Żadne inne informacje powołane przez Spółkę, jako decydujące o konieczności zachowania poufności aneksu, nie zostały ujawnione w przedłożonych przez Skarżącego dokumentach.

Przywołane okoliczności oraz ich ocena nie dają podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Jak wykazano, ograniczenie dostępu do informacji publicznej w postaci aneksu z [...] listopada 2019 r. odbyło się w granicach wyznaczonych przez regulacje konstytucyjne i ustawowe, i tym samym nie naruszało zasady proporcjonalności.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że w realiach niniejszej sprawy, pozbawiona znaczenia jest ocena motywów, jakimi kierował się Skarżący występując z wnioskiem dostępowym. Odnotować jednak należy, że WSA nie przypisał tej ocenie znaczenia rozstrzygającego o zasadności wniesionej skargi. Sąd a quo stwierdził natomiast, że to do niego należy skonfrontowanie interesów Skarżącego inkorporowanych w prawie dostępu do informacji publicznej z interesami Spółki, które urealniają się w zachowaniu poufności tej informacji, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane prawem elementy: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

WSA odniósł się do treści pisma z [...] września 2021 r. (s. 22 uzasadnienia). Owszem, uczynił to w sposób niepełny, niemniej uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia i zostało konwalidowane w ramach przedstawionych wyżej ocen prawnych.

Należy zgodzić się ze Skarżącym, że w sposób pośredni kwestionował spełnienie wymogu formalnego objęcia wnioskowanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy. Wyrażona w tym zakresie ocena przez WSA jest zbyt kategoryczna, co nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż nie czyni wadliwą oceny, że ów wymóg formalny został zrealizowany.

Nie można zgodzić się ze Skarżącym, że część treści aneksu z [...] listopada 2019 r. powinna zostać udostępniona, albowiem nie korzysta z wyłączenia przewidzianego treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący domagał się udostępnienia konkretnej informacji publicznej w postaci aneksu do umowy dzierżawy. Informacja ta tworzy określoną całość, spójną pod względem treściowym. Wyłączenie z treści aneksu danych objętych tajemnicą przedsiębiorcy powoduje, że wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna została zdekompletowana i zakresowo nie pokrywa się z tą, której dotyczył wniosek dostępowy. Należy podkreślić, że po wyłączeniu z informacji publicznej tych jej części, które nie podlegają udostępnieniu z uwagi na ograniczenie przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., mogą pozostać elementy treściowe, które wchodziły w jej pierwotny zakres. Do rozważenia pozostaje wówczas, czy pomimo częściowego wyłączenia dostępności informacji publicznej, utrzymała ona swój pierwotny charakter informacyjny. Innymi słowy, czy jest nośnikiem danych o faktach, do których się wyjściowo odnosiła. Jeżeli przedmiotowej kwestii nie da się zweryfikować pozytywnie, należy odmówić dostępu do informacji publicznej, jako całości. Taki też układ wystąpił w niniejszej sprawie.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r. poz. 1800 ze zm.).