Wyrok z dnia 2021-05-19 sygn. I SA/Bk 207/21

Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego jest samorządową wojewódzką osobą prawną, powiązaną z samorządem terytorialnym na szczeblu regionalnym. Nie spełnia warunków do sklasyfikowania go jako przedsiębiorcę, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców, a co za tym idzie - nie jest uprawniony do dofinansowania z art. 15zzb, o które ubiegać mogą się jedynie przedsiębiorcy z sektora MŚP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. na akt Powiatu B. - Powiatowego Urzędu Pracy w B. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieprzyjęcia do realizacji wniosku o dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę

W dniu [...] kwietnia 2020 r. Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w B. (dalej: "WORD") złożył do Powiatowego Urzędu Pracy w B. (dalej: "PUP") wniosek o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie COVID-19. We wniosku oświadczył, że jest małym przedsiębiorcą, wysokość dofinansowania wyniosłaby 270.956,70 zł przy spadku obrotów o 50% w okresie 2 m-cy analogicznych jak w roku poprzednim. Załącznikiem do wniosku był formularz "Umowy o dofinansowanie..." Do wniosku załączono również opinię prawną z [...] kwietnia 2020 r., w której sformułowano stanowisko, iż WORD jest osobą prawną i prowadzi działalność gospodarczą obok działalności oświatowej oraz uzyskał wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia (dołączono zaświadczenie Wojewody P. z [...] kwietnia 2014 r.).

Przed rozpoznaniem wniosku organ dołączył do akt inną niż załączona do wniosku opinię prawną (z [...] maja 2020 r.), w której sformułowano stanowisko, iż WORD nie może być beneficjentem pomocy z art. 15zzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: "tarcza antykryzysowa"), gdyż w przepisie tym WORD nie został przewidziany jako beneficjent tej pomocy. Dołączył również organ pismo Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2020 r., w którym sformułowano stanowisko, iż WORD posiada status innego niż przedsiębiorca podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą.

W piśmie z [...] lipca 2020 r., znak [...], Starosta Powiatu B. (działający w jego imieniu p.o. Dyrektora PUP w B.) poinformował wnioskodawcę, że wniosek nie został przyjęty do realizacji. WORD jest bowiem "innym podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą" nieposiadającym wpisu w KRS lub CEIDG. Zawnioskowane dofinansowanie może być przyznane wyłącznie mikroprzedsiębiorcom, małym oraz średnim przedsiębiorcom w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm., dalej: "p.p."). Stąd nie jest możliwe udzielenie dofinansowania w następstwie wystąpienia COVID-19.

Skargę na powyższe pismo złożył do sądu administracyjnego WORD, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 p.p., polegające na bezpodstawnym uznaniu, że skarżący nie spełnia definicji przedsiębiorcy i nie można go uznać za małego przedsiębiorcę, a należy zaliczyć go do innych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, podczas gdy jest on osobą prawną wykonującą działalność gospodarczą, zatrudniał średniorocznie mniej niż 50 pracowników, osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 10 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 10 milionów euro i nie jest zarazem mikroprzedsiębiorcą;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz art. 10 w związku z art. 77 § 1 w związku z 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), przez niesprostanie obowiązkowi stania na straży praworządności, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny przejawiający się w oparciu aktu o wyjaśnienia Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2020 r., w których zakwalifikowano skarżącego do innych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, w sytuacji, gdy na gruncie przepisów prawa, taki krąg podmiotów nie istnieje, a skarżący spełnia przesłanki do uznania go za małego przedsiębiorcę i możliwości skorzystania z pomocy państwa, a ponadto podjęciu przez organ aktu z pozbawieniem skarżącego czynnego udziału w sprawie i ustosunkowania się do zebranych przez organ materiałów.

Zdaniem skarżącego, posiada on interes prawny "w zaskarżeniu uchwały", bowiem odczuł skutki spadku obrotów gospodarczych w następstwie COVID-19, a przepisy art. 20 i 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantują wszystkim swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Ośrodek prowadzi działalność gospodarczą z mocy z art. 117 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm., dalej: "p.r.d.") i ma prawo, na równi z innymi przedsiębiorcami, korzystać z pomocy przyznawanej przez państwo. Nadto, ma prawo zaskarżać akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.), a w zaistniałej sytuacji nie przysługiwał inny środek zaskarżenia.

Skarżący argumentował za przyznaniem mu statusu przedsiębiorcy. Wskazał, że definicja legalna tej kategorii podmiotów (art. 4 p.p.) nie wprowadza rozróżnień na przedsiębiorców i inne podmioty wykonujące działalność gospodarczą. Z przepisów art. 116 ust. 2 i art. 117 ust. 3 p.r.d. wynika, że WORD jest osobą prawną i może wykonywać działalność gospodarczą. W orzecznictwie zaś zwraca się uwagę, że kluczowe znaczenie dla zdefiniowania pojęcia przedsiębiorcy ma element funkcjonalny, tj. prowadzenie działalności gospodarczej w sposób ciągły, czyli z zamiarem powtarzalności i w niekrótkim czasie. Także odwołując się do orzecznictwa skarżący wskazał, że poza działalnością oświatową, WORD wykonuje również inne czynności, mieszczące się w pojęciu działalności gospodarczej. Przy czym działalność gospodarcza może być działalnością marginalną danego podmiotu, co wystarcza do zakwalifikowania go do kategorii przedsiębiorców.

Skarżący wskazał, że prowadzi działalność, związaną z przeprowadzaniem egzaminów państwowych oraz innymi zadaniami z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale też świadczy, w sposób ciągły, inne usługi, w szczególności zajmuje się najmem powierzchni reklamowych, nieruchomości gruntowych, najmem pojazdów, a ponadto prowadzi szereg komercyjnych szkoleń wykraczających poza działalność tzw. oświatową. W celu osiągnięcia dochodu wykonuje czynności powtarzalne i to w taki sposób, że tworzą one pewną całość. Jest także jednostką samofinansującą się. Na gruncie obowiązującego prawa nie ma możliwości otrzymania dotacji czy subwencji od organów państwowych czy samorządowych. Koszty własnej działalności (w tym wynagrodzenia za pracę) finansuje tylko z osiąganych przychodów, których zasadniczą częścią są dochody uzyskiwane z wykonywania działalności gospodarczej. Ze względu na epidemię COVID-19, skarżący nie mógł prowadzić działalności gospodarczej. Jego praca została wstrzymania przy utrzymaniu obowiązku uiszczania stałych kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Ośrodek, jako przedsiębiorca konkurujący na co dzień z innymi podmiotami występującymi na rynku, został przez organ niesłusznie pozbawiony pomocy ze strony państwa w sytuacji znacznego spadku obrotów na skutek pandemii COVID-19.

Konkludując skarżący wskazał, że zgodnie z załączonym do skargi zaświadczeniem, uzyskał wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących w Województwie P. ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy jako przedsiębiorca prowadzący tenże ośrodek szkolenia. Przesądza to o jego statusie jako przedsiębiorcy na gruncie przepisów p.p. Nadto, spełnia przesłanki uznania go za małego przedsiębiorcę w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 2 p.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie o oddalenie. Za odrzuceniem, zdaniem organu, przemawia:

- konstrukcja przepisów tarczy antykryzysowej, na podstawie których PUP udziela wsparcia z Funduszu Pracy. Wsparcie na podstawie art. 15zzb tej tarczy jest udzielane na podstawie cywilnoprawnej umowy, a przepisy nie przewidują możliwości wniesienia do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie organu odmawiające udzielenia wsparcia z ustawy. Osobna procedura odwoławcza została przewidziana dla części rodzajów pomocy (świadczenie postojowe lub zwolnienie ze składek ZUS), przy pominięciu pozostałych jej form przewidzianych w art. 15zzb-15zze oraz 15zze, a więc tych leżących w gestii PUP). Jest to zabieg celowy. Przekazanie środków pomocowych uzależnione jest od czynników niezależnych od organu, z których najważniejszym jest ich dostępność na rachunku Funduszu Pracy, a w przypadku ich wyczerpania, ewentualne postępowanie przed sądem administracyjnym w zakresie ich wypłaty byłoby bezprzedmiotowe. Uznanie przez sąd zasadności takiej skargi nie skutkowałoby przyznaniem dofinansowania w sytuacji wyczerpania środków na rachunku Fundusz Pracy. Nadto, wszystkie formy wsparcia finansowego wypłacane przez PUP (dla których ustawodawca nie przewidział procedury odwoławczej) udzielane są na podstawie zawartej z wnioskodawcą umowy cywilnoprawnej;

- fakultatywność uprawnienia starosty do zawarcia z przedsiębiorcą umowy o dofinansowanie zawnioskowane w przedmiotowej sprawie a nie obowiązek w tym zakresie;

- wniesienie skargi w istocie jako skargi na działanie organu (art. 227 k.p.a.), z której to procedury strona powinna była skorzystać w pierwszej kolejności;

- przedwczesność skargi (art. 52 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), która została wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia.

Alternatywnie organ wskazał, że za oddaleniem skargi przemawiają następujące argumenty:

- odmowa nie stanowi czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem czynność ta powinna mieć publicznoprawny charakter, a skarżona odmowa ma charakter cywilnoprawny; brak w przepisach tarczy antykryzysowej bezwzględnego obowiązku zawarcia z wnioskodawcą umowy przyznającej dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników;

- niespełnienie warunków materialnoprawnych uzyskania dofinansowania, bowiem: a) skarżący nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 p.p.;

b) skarżący nie może być uznany za "małego przedsiębiorcę".

Postanowieniem z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 554/20, WSA w Białymstoku odrzucił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem skargi w sprawie jest pismo Starosty Powiatu B., w którym sformułowano odmowę przyznania dofinansowania z tarczy antykryzysowej, a ściślej – nieprzyjęcie wniosku do realizacji. W ocenie Sądu, odmowny charakter tej czynności uprawnia do rozważenia jej charakteru – w kontekście art. 3 § 2 p.p.s.a. i zakresu właściwości sądów administracyjnych – jako decyzji administracyjnej lub czynności materialno-technicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżący upatruje w tym piśmie formy czynności materialno-technicznej. W ocenie Sądu analiza wykładni systemowej wewnętrznej ustawy stanowiącej tarczę antykryzysową, wyklucza kwalifikację informacji o nieprzyjęciu wniosku do realizacji jako decyzji administracyjnej oraz jako czynności materialno-technicznej.

Ustawodawca wprost wskazał przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej. Są to: art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 tarczy antykryzysowej – decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty; art. 15ga ust. 12 – decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; art. 15gg ust. 26 – decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19; art. 15zv – decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego. Dodać należy, że w każdym z ww. przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 – do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 – do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). W przypadku świadczeń z art. 15ga i 15gg tarczy antykryzysowej decyzje wydaje dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy.

Zgodnie z art. 15zzb ust. 1 tarczy antykryzysowej, starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Kolejne ustępy tego przepisu nie wprowadzają formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. Oznacza to, że w przypadku czynności dokonanej przez Starostę w piśmie z 1 lipca 2020 r. wystosowanym do skarżącego nie możemy mieć do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana. Nadto określenie z art. 15zzb ust. 1 ustawy, iż "Starosta może na podstawie zawartej umowy" wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Domniemywać formę decyzji można tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności, a z taką sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia.

Odpowiedź na pytanie o kwalifikację odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy jako czynności materialno-technicznej, w ocenie sądu, również pozostaje negatywna. Trafnie organ zwrócił uwagę na fakultatywność działania Starosty ("może"), ale przede wszystkim na formę przyznania dofinansowania ("na podstawie umowy"). Odmowa przyznania dofinansowania w istocie bowiem oznacza w tym przypadku odmowę zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia. Podobna regulacja znajduje się w art. 15zzc tarczy antykryzysowej.

Zdaniem WSA powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w tarczy antykryzysowej.

W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Skoro "Starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej.

W tym kontekście Sąd miał na uwadze istnienie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Sąd zauważył, że przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Nie mamy z taką regulacją do czynienia w przypadku dofinansowania z art. 15zzb ust. 1 tarczy antykryzysowej. W tym przypadku dofinansowanie następuje na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (por. np. postanowienie NSA w sprawie I OSK 744/17).

Skargę kasacyjną złożył Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w B. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegające na bezzasadnym odrzuceniu skargi Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B., w sytuacji gdy przedmiotowa sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego.

WORD wskazał, że nie ma innej możliwości niż przedmiotowa droga sądowo – administracyjna, co do rozstrzygnięcia spornej kwestii. Wobec powyższego Sąd I instancji nie był władny do odrzucenia przedmiotowej skargi, dlatego winna podlegać rozpoznaniu. Niedopuszczalne jest zatem odrzucenie skargi na akt lub czynność (bezczynność) ingerującą na jakiejkolwiek płaszczyźnie w prawa, wolności lub obowiązki jednostki bez wskazania, w jaki inny sposób, niż przed sądem administracyjnym, akt ten lub czynność (bezczynność) może podlegać kontroli, co do zgodności z prawem.

W ocenie skarżącego zawężanie kręgu potencjalnych beneficjentów specustawy, oraz możliwości wnoszenia skarg na pisma odmowne, nie znajduje żadnego logicznego uzasadnienia, zwłaszcza w przypadku regulacji, mających na celu pomoc przedsiębiorcom odczuwającym skutki spadku obrotów na skutek pandemii koronawirusa.

Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 211/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest pismo Starosty Powiatu B., w którym sformułowano odmowę przyznania dofinansowania z tarczy antykryzysowej, a ściślej – nieprzyjęcie wniosku do realizacji.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja, przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji, orzekający w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, związany oceną prawną wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 211/21, nie mógł kontrolować zaskarżonego aktu w oderwaniu od stanowiska sądu kasacyjnego tam wyrażonego.

W uzasadnieniu wspomnianego postanowienia sąd ten, analizując regulacje prawne, mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, doszedł do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Otóż umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 15zzb ustawy, który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Nie sposób zatem nie dostrzec silnych powiązań tej umowy z prawem administracyjnym. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań starosty jako organu administracyjnego. Wynika to wprost z treści art. 31q ust. 5 ustawy. Mowa tam jest bowiem o "finansowaniu zadań, o których mowa w art. 15zzb – 15zze".

Działanie starosty na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym - nie. Przytoczone przepisy nie zawierają takiego uregulowania, które wskazywałoby wprost, że starosta może o tym rozstrzygać. W przepisie art. 15zzb ust. 1 ustawy użyto jednak zwrotu "starosta może przyznać". Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia.

NSA zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez starostę środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli starosta dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi zawiera umowę.

W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15zzb ustawy stanowi - jak nie patrzeć - rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W istocie rzeczy, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, również w tej sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenie. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którą skoro "starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Podzielając to stanowisko należy dojść do wniosku, że mamy tu do czynienia z innym aktem, a nie z czynnością materialno – techniczną.

Na koniec NSA dodał, że sądowej kontroli aktu odmowy zawarcia umowy, o którym mowa w art. 15zzb ust. 1 ustawy nie wyklucza okoliczność, że jest on podejmowany w sferze uznania administracyjnego.

Wobec powyższego, orzekający w sprawie sąd wojewódzki, związany oceną prawną, wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie mógł w odmienny sposób rozstrzygnąć kwestii dopuszczalności zaskarżenia aktu – informacji o nieprzyjęciu wniosku skarżącego do realizacji z dnia [...] lipca 2020 r.

Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że spór między stronami niniejszego postępowania dotyczy kwestii statusu skarżącego jako przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 p.p.

Stosowanie do treści art. 15zzb ust. 1 tarczy antykryzysowej dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń może zostać przyznane przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy prawo przedsiębiorców. Powołany przepis art. 4 ust. 1 stanowi natomiast, iż przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Przepis ten zawiera pojęcie działalności gospodarczej, która w komentowanej ustawie zdefiniowana została (art. 3) jako zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły.

Tutejszy Sąd podziela argumentację, przedstawioną przez skarżącego, który powołując stosowne przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym wykazuje, że ośrodek ruchu drogowego posiada osobowość prawną oraz może wykonywać działalność gospodarczą. Sąd nie kwestionuje również faktu, iż Ośrodek w rzeczywistości taką działalność wykonuje, ani także skali oraz zakresu jej wykonywania. Analiza statusu prawnego Ośrodka przedstawiona w skardze dokonana została jednak wybiórczo i nie uwzględnia okoliczności, które nie pozwalają na przyznanie mu dofinansowania, jakie przewiduje art. 15zzb tarczy antykryzysowej. Argumentując swoje stanowisko skarżący posługuje się pojęciem działalności gospodarczej w rozumieniu potocznym, a nie w rozumieniu ustawy Prawo przedsiębiorców.

Należy zgodzić się z organem, że decydujące znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma definicja działalności gospodarczej zawarta w art. 3 ustawy, a w szczególności wskazany w niej aspekt zarobkowości, którego zaistnienie konieczne jest do zakwalifikowania danej działalności jako gospodarczej w rozumieniu Prawa przedsiębiorców.

W piśmiennictwie wskazuje się, że zarobkowość ta wyraża się zamiarem osiągnięcia zysku. Podobnie orzecznictwo podnosi, że działalność jest zarobkowa, jeśli jest prowadzona w celu osiągnięcia dochodu (zarobku) rozumianego jako nadwyżka przychodów nad poniesionymi kosztami. Podkreśla się przy tym, że jeżeli podmiot zakłada osiągnięcie w związku z działalnością i w jej efekcie nadwyżki przychodów nad poniesionymi kosztami, a więc osiągnięcie dochodu, oznacza to, że został określony ceł zarobkowy takiej aktywności (A. K. Kruszewski [w:] Prawo przedsiębiorców. Komentarz, red. A. Pietrzak, Warszawa 2019, art. 3).

Powyższe, należy odczytać w powiązaniu z treścią art. 117 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który mówi o tym, że Ośrodek może wykonywać działalność gospodarczą, której wyniki będą przeznaczane na działalność, o której mowa w tym przepisie. Z powyższego zestawienia płynie wniosek, że nie zostaje spełniona opisana powyżej przesłanka zarobkowości. Środki, uzyskiwane z wykonywanej przez Ośrodki działalności gospodarczej, przeznaczana są bowiem jedynie na realizację zadań nałożonych na nie w drodze ustawy. W związku z tym nie dochodzi do wypracowania zysku, ani osiągnięcia nadwyżki przychodów nad poniesionymi kosztami, bowiem wszystkie środki muszą (zgodnie z ustawą) być rozdysponowane w określony sposób.

Z uwagi na to, że działalność prowadzona przez Ośrodek nie spełnia kryterium zarobkowości, o którym mowa w definicji działalności gospodarczej zawartej w ustawie prawo przedsiębiorców, wykonywana przez niego działalność nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów tej ustawy. W konsekwencji Sąd uznał, że Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, a co za tym idzie - nie kwalifikuje się do dofinansowania z art. 15zzb tarczy antykryzysowej.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że przepisy tarczy antykryzysowej stanowią wyraz implementacji wytycznych unijnych w tym zakresie. Podstawowym dokumentem, regulującym niniejsze kwestie, jest Komunikat Komisji Europejskiej w sprawie określenia tymczasowych ram środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii CO/ID-19 (2020/C 91 1/01). Przepisy tarczy antykryzysowej, zanim zostały wprowadzone do rodzimego porządku prawnego, przeszły procedurę weryfikacyjną, przeprowadzoną przez Komisję Europejską, w oparciu o wskazany w zdaniu poprzednim dokument i zgodność z nim. Wyrazem powyższego jest brzmienie art. 15zzzh tarczy, zgodnie z którym wsparcie przewidziane przepisami ustawy stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Powyższe oznacza, że pomoc udzielana przez państwo w ramach tarczy antykryzysowej jest w istocie odzwierciedleniem regulacji unijnych w zakresie wsparcia przedsiębiorców.

W kontekście powyższego należy rozważyć, które normy prawne powinny być stosowane dla określenia statusu przedsiębiorcy ze względu na jego wielkość. O ile bowiem przepisy regulujące średnioroczne zatrudnienie oraz roczny obrót netto (lub sumę aktywów bilansu rocznego) są identyczne zarówno w polskim, jak i unijnym porządku prawnym, to polska ustawa prawo przedsiębiorców jest zdecydowanie węższa pojęciowo i powstają na jej gruncie wątpliwości, których nie da się wyjaśnić posługując się jedynie krajowymi przepisami.

Przytoczyć należy w tym miejscu fragment uzasadnienia do projektu ustawy Prawo przedsiębiorców, dotyczący kwalifikacji przedsiębiorcy ze względu na wielkość: "Pojęcia mikro-, małego i średniego przedsiębiorcy (art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ustawy) zostały zdefiniowane przede wszystkim na użytek ustawy - Prawo przedsiębiorców, w szczególności w zakresie kontroli działalności gospodarczej. Definicje te mogą znaleźć także zastosowanie na użytek ustaw odrębnych wyraźnie odwołujących się w tym zakresie do przepisów ustawy - Prawo przedsiębiorców. Zawarte w ustawie - Prawo przedsiębiorców legalne definicje mikro-, małego i średniego przedsiębiorcy nie mają natomiast normatywnego znaczenia dla sposobu rozumienia tych pojęć na potrzeby przepisów prawa Unii Europejskiej o pomocy państwa oraz na potrzeby polskich przepisów dotyczących pomocy państwa i implementujących w tym zakresie przepisy prawa UE. W zakresie prawa pomocy państwa należy stosować definicję mikro-, małego i średniego przedsiębiorcy zawarta w relewantnvch przepisach prawa unijnego".

W świetle przytoczonej argumentacji krystalizuje się wniosek, na podstawie którego należy przyjąć, iż w kwestii pomocy państwa przepisy krajowej ustawy należy stosować do momentu, kiedy nie są one różne od przepisów wspólnotowych, a w sytuacji, gdy powstają wątpliwości interpretacyjne - należy posiłkować się normami unijnymi.

Status prawny małych i średnich przedsiębiorstw regulowany jest przez Załącznik nr I do Rozporządzenia Komisji (UE) z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu. Zgodnie z art. 3 ust. 4 tego Załącznika przedsiębiorstwa nie można uznać za małe lub średnie przedsiębiorstwo, jeżeli 25% lub więcej kapitału lub praw głosu kontroluje bezpośrednio lub pośrednio, wspólnie lub indywidualnie, co najmniej jeden organ publiczny.

Według aktualnego stanu prawnego - przepisów Rozdziału 3 Działu IV ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego są tworzone przez Sejmiki województw, po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw transportu, celem wykonywania zadań publicznych, jakimi są: współpraca z wojewódzką radą bezpieczeństwa ruchu drogowego; współpraca ze starostami przy sprawowaniu nadzoru nad szkoleniem; organizowanie egzaminów państwowych sprawdzających kwalifikacje osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz kierujących pojazdami; organizowanie egzaminów sprawdzających kwalifikacje osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie określonym umową międzynarodową, której stroną jest Rzeczpospolita Polska; prowadzenie kursów kwalifikacyjnych; prowadzenie 3-dniowych warsztatów doskonalenia zawodowego dla egzaminatorów; prowadzenie kursów: doskonalących dla nauczycieli prowadzących zajęcia szkolne dla uczniów ubiegających się o kartę rowerową, dokształcających w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, reedukacyjnych w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, reedukacyjnych w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii; organizowanie zajęć dla uczniów ubiegających się o kartę rowerową; przekazywanie marszałkowi województwa oraz starostom informacji w zakresie statystyki zdawalności dla poszczególnych ośrodków szkolenia i instruktorów; inna działalność oświatowa w zakresie ruchu i transportu drogowego. Ośrodek może wykonywać inne zadania z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego (zob. art. 116-17 p.r.d.).

Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego prowadzi samodzielną gospodarkę finansową, natomiast jego przychodami są: wpływy z wykonywania zadań, o których mowa w art. 117 ust. 1; wpływy z wykonywania innych zadań z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego; wpływy z działalności gospodarczej.

Ośrodki mogą zaciągać kredyty, za zgodą zarządu województwa. Na podstawie § 5 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 października 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków gospodarki finansowej wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego oraz szczegółowych warunków ewidencji przychodów i kosztów związanych z działalnością ośrodka (Dz.U. Nr 176, poz. 1443) WORD-y tworzą fundusz zapasowy, który może być przeznaczony również na pokrycie strat bilansowych ośrodka.

Fundusz założycielski tworzony jest ze składników majątkowych nabytych w ramach pierwszego wyposażenia (art. 119 ust. 6 ustawy) Oczywistym jest, że to wyposażenie stanowi cześć majątku województwa, wydzieloną na potrzeby działalności utworzonej samorządowej wojewódzkiej osoby prawnej. Wynikające z przepisów Prawa o ruchu drogowym powiązanie i zależność WORD od Zarządu Województwa znajduje też potwierdzenie w przepisach ustaw: z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (np. art. 58) i z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. (vide art. 265).

Warto również wskazać, że art. 17 p.p. wiąże rozpoczęcie prowadzenia działalności z wpisem do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Wojewódzkie Ośrodki Ruchu Drogowego nie podlegają natomiast wpisowi do żadnego z tych rejestrów, mimo rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej.

Tutejszy Sąd podziela stanowisko, zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Go 93/14, że WORD należy zakwalifikować jako "inny podmiot prowadzący działalność gospodarczą". Zgodnie z tym wyrokiem, jest to podmiot prowadzący działalność gospodarczą, który nie ma wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym lub Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Formalnie więc nie jest to przedsiębiorca, ale prowadzi działalność gospodarczą, co skutkuje tym, że na gruncie ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (sprawa dot. określenia gruntów, budynków i budowli związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej) WORD ma status innego niż przedsiębiorca podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą.

W art. 15zzb tarczy antykryzysowej stwierdza się, że dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń może zostać przyznane przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy prawo przedsiębiorców. Status wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego, określony przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie odpowiada jednak definicji działalności gospodarczej, zawartej w art. 3 p.p. Skoro wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego nie mieszczą się w zakresie tej definicji to nie mogą ubiegać się o wsparcie w ramach tarczy antykryzysowej.

Według art. 117 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym Wojewódzkie Ośrodki Ruchu Drogowego mogą wykonywać działalność gospodarczą, ale niewątpliwie mają zupełnie inną pozycję rynkową, niż przedsiębiorstwa, działające bez wsparcia budżetu samorządowego. Nie mogą być zatem traktowane na równi z tymi podmiotami. Celem tarczy antykryzysowej jest bowiem wsparcie przedsiębiorców w trudnych dla nich czasach, w których ich pozycja na rynku uległa znacznemu osłabieniu z uwagi na długotrwałe restrykcje. Wsparcie, przewidziane przepisami tarczy stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce - ustawodawca miał na celu jej pobudzenie. Nie można przy tym przyjąć, że sytuacja Ośrodka jest porównywalna, gdyż pomimo trwającej pandemii nadal uzyskuje on środki z samorządu województwa, podczas gdy przedsiębiorcy, działając bez takiego wsparcia, są zdani na siebie i to do nich jest skierowana pomoc z tarczy antykryzysowej.

Reasumując, Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego jest samorządową wojewódzką osobą prawną, powiązaną z samorządem terytorialnym na szczeblu regionalnym. Nie spełnia warunków do sklasyfikowania go jako przedsiębiorcę, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców, a co za tym idzie - nie jest uprawniony do dofinansowania z art. 15zzb, o które ubiegać mogą się jedynie przedsiębiorcy z sektora MŚP.

Na marginesie należy zauważyć, że z przedłożonej sądowi dokumentacji wynika, iż sam skarżący miał wątpliwości, czy spełnia cechy przedsiębiorcy oraz czy może być uznany za przedsiębiorcę, albowiem zwracał się o opinię prawną w tej kwestii (opinia z dnia [...] kwietnia 2020 r.).

Za chybioną należy zatem uznać przedstawioną w skardze argumentację, jakoby charakteryzował się on statusem małego przedsiębiorstwa, albowiem kontrolę nad prawem głosu w WORD sprawuje organ władzy publicznej - Zarząd Województwa, co wynika wprost z art. 116 ust. 3 w zw. z art. 118 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W tej sytuacji Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Z uwagi na zagrożenie pandemiczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów