Wyrok z dnia 1998-02-05 sygn. I PKN 520/97

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt I PKN 520/97

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 5 lutego 1998 r.

Sąd Najwyższy - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w składzie następującym:

Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski

Sędziowie SN Teresa Flemming-Kulesza

Walerian Sanetra (sprawozdawca)

Protokolant: Jolanta Malińska

po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 1998 r.

sprawy z powództwa M S , R L,G Z -B

W K -G

przeciwko Prokuraturze Wojewódzkiej w

o wyrównanie wynagrodzenia

na skutek kasacji powodów

od wyroku Sądu Wojewódzkiego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 1997 r. Sygn. akt IV Pa 35/97

oddala kasację

Uzasadnienie

Powodowie M S, R  L , W wniosły kasację od wyroku Sądu Wojewódzkiego-Sądu Pracy Ubezpieczeń Społecznych w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 1997 r., sygn. akt IV Pa 35/97, którym Sąd ten zmienił wyrok (oddalając ich powództwo) Sądu Rejonowego-Sądu Pracy w Rzeszowie z dnia 11 lutego 1997 r., sygn. akt IV P 1777/96. Jako podstawę kasacji powódki wskazały naruszenie art. 62 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r. Nr 19, poz. 70 ze zm.) skutkiem błędu polegającego na uznaniu, że przepisy art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzeniew państwowej sferze budżetowej (Dz. U. Nr 129, poz. 601) skutecznie "zawiesiły stosowanie art. 62 ustawy o Prokuraturze". Ponadto w kasacji zarzucono naruszenie art. 42 § 1 i 2 "d. kp". Ponadto w uzasadnieniu kasacji sformułowane zostały takie zarzuty dotyczące postępowania przed Sądem drugiej instancji. Kasacja nie wskazuje jednakże jako swej podstawy naruszenia przepisów postępowania (których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy) i stąd też wywody uzasadnienia dotyczące wad postępowania są bezprzedmiotowe. Sąd Najwyższy rozpoznaje bowiem kasację w jej granicach (art. 393¹¹ kpc), a te w szczególności wyznaczone są przez jej podstawy (art. 393³ kpc).

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rozpoznanie sprawy wymaga poruszenia kilku zagadnień, wśród których czołowe miejsce zajmuje kwestia dopuszczalności ustalenia wynagrodzenia prokuratorów w 1994 r. na podstawie art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej w 1994 r. (Dz.U. Nr 129, poz. 601) i konstytucyjności tego przepisu rozumianej jako jego zgodność z art. 20-22 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 86 ze zm.) oraz z innymi zasadami demokratycznego państwa prawnego. Nie wzbudza bowiem wątpliwości sama treść art. 5 ust. 2 i 3 ustawy ani też art. 62 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - o prokuraturze Qednolity tekst: Dz.U. z 1994 r. Nr 19, poz. 70 ze zm.). W sporze chodzi natomiast o zasady stosowania przepisów prawa pochodzących z różnego czasu, lecz regulujących ten sam przedmiot (wynagrodzenie prokuratorów), w sytuacji gdy moc obowiązująca przepisów wcześniejszych nie została formalnie uchylona, oraz o dopuszczalność prawną rozstrzygania przez sądy na podstawie przepisów, których stanowienie lub obowiązywanie w określonej dacie jest niezgodne z zasadami konstytucyjnymi.

Ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. w art. 3 zapowiedziała, że ustawa budżetowa na 1994 rok określi kwoty wynagrodzeń osobowych przeznaczonych na podwyżki • wynagrodzeń między innymi prokuratorów (ust. 1 pkt 3), zaś w art. 6 pkt 2 pozostawiła Radzie Ministrów dokonanie w drodze rozporządzenia podziału kwot limitów wynagrodzeń osobowych, w tym także wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej. Zastrzegła jednak, że sposób podziału owych limitów oraz granice podwyżek wynagrodzeń i uposażeń muszą uwzględniać postanowienia zawarte w art. 4 i 5 ustawy. Przepisy art. 4 i art. 5 ust. 1 ustawy określiły etapy podwyżek, ich wysokość i termin wypłaty żołnierzom i funkcjonariuszom oraz kandydatom i żołnierzom niezawodowym, jak również pracownikom państwowej sfery budżetowej z wyłączeniem  sędziów sądów powszechnych i prokuratorów oraz osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Gdy bowiem chodzi o tę grupę pracowników, a także sędziów Sądu Najwyższego, art. 5 ust. 3 ustawy postanowił, że do ustalenia wynagrodzenia tych osób w okresie od 1 czerwca do 31 grudnia 1994 r. stosuje się przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej w gospodarce narodowej, bez wypłat z zysku, w I kwartale 1994 r., natomiast stosownie do art. 5 ust. 2, w okresie od 1 stycznia do 31 maja 1994 r., ich wynagrodzenie pozostaje na poziomie z grudnia 1993 r.

Powyższe unormowanie - niezależnie od wielu argumentów usprawiedliwiających jego dezaprobatę - oznaczało, że w art. 5 ust. 2 i 3 ustawy prawodawca określił podstawę ustalenia wynagrodzenia sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów powszechnych i prokuratorów w 1994 r. w oparciu o wynagrodzenie z grudnia 1993 r. -w odniesieniu do okresu od 1 stycznia do 31 maja 1994 r. oraz o przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej w gospodarce narodowej w I kwartale 1994 r. (bez wypłat z zysku) - w odniesieniu do okresu od 1 czerwca do 31 grudnia 1994 r. Nie ulega wątpliwości, że omawiana regulacja była mniej korzystna od tej, którą , zawiera art. 62 ustawy o Prokuraturze wprowadzonej ustawą z dnia 16 października 1991 r. o zmianie ustaw - Prawo o ustroju sądów powszechnych, o Sądzie Najwyższym, o prokuraturze, o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 100, poz. 443), obowiązującej formalnie do 31 grudnia 1994 r. Przepis art. 62 przyjął bowiem jako zasadę systematyczną waloryzację wynagrodzeń prokuratorskich polegającą na ich ustalaniu - z zachowaniem odpowiedniej wielokrotności - na podstawie przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej w gospodarce narodowej bez wypłat z zysku, ogłaszanego co kwartał przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" w terminie do 7 dnia roboczego drugiego miesiąca każdego kwartału za kwartał poprzedni.

Należy jednak zauważyć, że ustawodawca, wprowadzając w art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. odstępstwa od zasady systematycznej waloryzacji wynagrodzeń prokuratorskich, nie dokonał zmiany art. 62 ustawy o Prokuraturze ani nie zawiesił formalnie i wyraźnie jego mocy obowiązującej na czas obowiązywania art. 5 ust. 2 i 3 ustawy. Trzeba też przypomnieć, że tak samo uczynił w latach 1992-93, gdy odstąpił od zasady określonej w art. 71 Prawa o ustroju sądów powszechnychfSąd Najwyższy w wielu orzeczeniach dotyczących wynagrodzenia sędziów i prokuratorów w latach 1992-93 stwierdził, że art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r. (Dz. U. Nr 87, poz. 386) nakazujący ustalanie wynagrodzenia zasadniczego sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów powszechnych i prokuratorów w 1991 r. według przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej w I kwartale 1991 r. oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1992 r. o zasadach gospodarki finansowej państwa w 1992 r. (Dz. U. Nr 21, poz. 83) i art. 28 ustawy budżetowej na 1992 r. z dnia 5 czerwca 1992 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 229) stanowiące, że w 1992 r. wynagrodzenie to należy ustalać według przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej z I kwartału 1991 r. (za czas od 1 stycznia do 31 maja 1992 r.) i z I kwartału 1992 r., bez wypłat z zysku (za czas od 1 czerwca do 31 grudnia 1993 r.), jako późniejsze uchyliły w okresie ich obowiązywania moc obowiązującą art. 62 o prokuraturze (art. 71 Prawa o ustroju sądów powszechnych) odnośnie do bieżącej waloryzacji wynagrodzeń sędziowskich i prokuratorskich w oparciu o aktualne przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcyjnej. Według Sądu Najwyższego, w razie wątpliwości co do mocy obowiązującej przepisów o sprzecznej treści, zawartych w różnych aktach prawnych pochodzących z różnego czasu, w wypadku gdy przepisy późniejsze nie uchylają wyraźnie wcześniejszych, należy przyznać pierwszeństwo przepisowi późniejszemu, zgodnie z zasadą lex posterior derogat legi priori (tak: uchwała z dnia 27 maja 1993 r., I PZP 12/93, nie publikowana, wyrok z dnia 12 kwietnia 1994 r., I PRN 12/94, OSNAPiUS 1994 nr 4 poz. 61, wyrok z dnia 21 czerwca 1994 r., I PRN 38/94, OSNAPiUS 1994 z. 10 poz. 162, wyrok z dnia 21 sierpnia 1996 r., I PRN 118/96, OSNAPiUS 1996, z. 6 poz. 95). Rozpatrując w 1995 r. sprawy o wynagrodzenia sędziów i prokuratorów Sąd Najwyższy nie odstąpił od przedstawionego wyżej poglądu prawnego, chociaż uznał, że ani art. 35 ust. 2 ustawy budżetowej na 1995 r. z dnia 30 grudnia 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 27, poz. 141), ani art. 23 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 34, poz. 163) nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wynagrodzeń prokuratorów (sędziów) w okresie od 1 stycznia do 30 marca 1995 r. Pierwszy bowiem przepis, stanowiący, iż w okresie do 31 marca 1995 r. wynagrodzenia (między innymi) prokuratorów pozostająna poziomie wynagrodzeń z grudnia 1994 r., jest sprzeczny z art. 20 Małej Konstytucji wskutek naruszenia wyrażonej w tym przepisie odrębności materii budżetowej, a ponadto jest sprzeczny z art. 1 i art. 3 Konstytucji wskutek naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz (dotyczył wynagrodzeń prokuratorskich w okresie od 1 stycznia do 31 marca 1995 r., został zaś opublikowany dopiero dnia 16 marca 1995 r.). Drugi z przepisów zawierał natomiast sprzeczność, gdyż stanowił, że ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. wraz z jej art. 15, zmieniającym art. 62 ustawy o Prokuraturze (przez przyjęcie, że wynagrodzenie zasadnicze prokuratorów stanowi wielokrotność prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej), wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 1995 r., chociaż ogłoszenie miało miejsce dopiero dnia 31 marca 1995 r. W związku z tym Sąd Najwyższy uznał, że skoro wskazane wyżej przepisy dotyczące wynagrodzeń prokuratorskich naruszają zasadę niedziałania prawa wstecz i zasadę zaufania obywateli do państwa wyrażoną w art. 1 Konstytucji, podstawę do ustalenia wynagrodzenia prokuratorów (sędziów) w czasie od 1 stycznia do 30 marca 1995 r. może stanowić tylko art. 62 ustawy o Prokuraturze o treści sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 23 grudnia 1994 r. (uchwała z dnia 10 maja 1996 r., I PZP 11/96, OSNAPiUS 1996 z. 21 poz. 318 i uchwała z dnia 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNAPiUS 1996 z. 1 poz. 8)

Trybunał Konstytucyjny w kwestii możliwości uchylenia mocy obowiązującej art. 62 ustawy o Prokuraturze przez opisane ustawy określające podstawę ustalenia wynagrodzeń sędziowskich i prokuratorskich w latach 1992-93 opowiedział się za dopuszczalnością uznania takiej techniki legislacyjnej, która wprawdzie nie wprowadza w sposób wyraźny klauzuli derogacyjnej, stwierdzającej uchylenie określonego przepisu, lecz w sposób dorozumiany - przez wejście nowych przepisów odmiennie regulujących dane zagadnienie, pozbawia mocy obowiązującej przepisy wcześniejsze. Warunkiem zastosowania takiej techniki jest jedynie to, by normy prawne nie były stanowione jednocześnie i by norma późniejsza nie była hierarchicznie niższa od normy wcześniejszej (orzeczenia: z dnia 8 listopada 1994 r., I P. 1/94, OTK 1994 cz. II poz. 37 i z dnia 12 stycznia 1995 r., K. 12/94, OTK 1995 cz. II poz. 2).

Zagadnienie derogacji nie jest w rozpoznawanej sprawie zagadnieniem głównym. Stało się tak dlatego, że rok 1994 był już trzecim rokiem, w którym ustawodawca rozstrzygnął o wynagrodzeniach sędziów i prokuratorów w innych ustawach niż pragmatyki służbowe, bez wyraźnego uchylenia mocy art. 62 ustawy o Prokuraturze, zaś Sąd Najwyższy i Trybunał Konstytucyjny nie uznały owej techniki legislacyjnej za działanie niekonstytucyjne. W związku z tym kwestia ta została niejako przesądzona. Punkt ciężkości w sprawie przenosi się natomiast na zagadnienie, czy ustawodawca mógł w ustawie z dnia 10 grudnia 1993 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej, a więc w tzw. ustawie "okołobudżetowej", zamieścić regulację dotyczącą innej materii niż budżet oraz czy zachował odpowiedni okres dostosowawczy dla wejścia w życie art. 5 ust. 2 i 3 tej ustawy.

Odnosząc się do powyższego zagadnienia należy zauważyć, (przyjmując poglądy wyrażone już wcześniej w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 1997 r., I PKN 288/97), że kwestia wynagrodzeń sędziów i prokuratorów w 1994 r. nie była przedmiotem rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego. Były natomiast spory wynikłe z ustalenia wynagrodzeń sędziów i prokuratorów w 1995 r. Wprawdzie okoliczność niezgłaszania przez długi czas roszczeń z tytułu wynagrodzenia w 1994 r. nie może sama przez się sugerować kierunku rozwiązania problemu, lecz z pewnością świadczy o tym, że dla osób zainteresowanych kwestia uprawnień do wynagrodzenia na podstawie art. 62 ustawy o Prokuraturze nie była jednoznaczna. Zgodność przepisu prawa z przepisami konstytucyjnymi, niezbędna w każdej dziedzinie prawa, jest szczególnie ważna tam, gdzie chodzi o podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego, takie jak zakaz retroaktywności, zachowanie odpowiedniej vacatio legis, ochrona praw niewadliwie nabytych. Są to bowiem zasady stanowiące podstawę porządku prawnego, gwarancję praworządności.

Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca nie naruszył zasady niedziałania prawa wstecz, gdyż w art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. uregulował stosunki prawne na przyszłość. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 29 stycznia 1991 r., K. 15/91 i w orzeczeniu z dnia 30 listopada 1993 r., K. 18/92 (OTK 1993 cz. II, poz. 41) - ustawa działa z mocą wsteczną wtedy, kiedy początek jej stosowania został ustalony na czas wcześniejszy niż ten, w którym ustawa stała się obowiązująca, tj., w którym została prawidłowo ogłoszona. Tak więc treścią zasady "lex retro non agit" jest zakaz nadawania prawu mocy wstecznej. Co do badanej ustawy, prawodawca uszanował ten zakaz. Konieczne jest natomiast szersze omówienie zagadnienia vacatio legis. Pojęcie "vacatio legis", a inaczej "okresu dostosowawczego", oznacza wymagany porządkiem prawnym czas, który powinien dzielić dzień ogłoszenia ustawy od dnia jej wejścia w życie (obowiązywania). Według art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (Dz.U. Nr 58, poz. 524 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w 1994 r., akty prawne ogłoszone w Dzienniku wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, jeżeli same nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 24 grudnia 1993 r., gdyby zatem sama nie postanowiła inaczej, weszłaby w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania, czyli z dniem 8 stycznia 1995 r. Jednak ustawa ta w art. 11 ustaliła inną datę swego wejścia w życie, mianowicie 1 stycznia 1995 r. Tak więc z punktu widzenia treści art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. oznaczenie początku mocy obowiązującej art. 5 ust. 2 i 3 ustawy nie może wzbudzać wątpliwości. Okres 14 dniowy ustanowiony w tym przepisie nie jest bowiem okresem minimalnym, którego niezastosowanie w ścisłym wymiarze powoduje naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności. Co więcej, skoro ustawodawca w wymienionym art. 4 przewidział możliwość odstępstw od powyższego okresu przy stanowieniu prawa, a przy tym nie wskazał żadnych tego kryteriów, oznacza to, że uznał za dopuszczalne zarówno rezygnację z okresu dostosowawczego jak i jego wydłużenie ponad okres 14 dniowy. W tej sytuacji nie można przyjąć, iż okres vacatio legis przewidziany w ustawie z dnia 10 grudnia 1993 r. był nieodpowiedni (za krótki) i spowodował niekonstytucyjność przepisu art. 5 ust. 2 i 3. Poza tym należy mieć na uwadze to, że rezygnacja z okresu dostosowawczego, jak też jego skracanie czy wydłużanie, jakkolwiek należą do wyjątków, to jednakże korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją. Pogląd taki został już wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1996 r., III ARN 12/96 (OSNAPiUS 1997 nr 2 poz. 15), a także we wcześniejszych orzeczeniach dotyczących wynagrodzeń sędziów i prokuratorów w latach 1992-93 (sprawy. I PRN 11/94, I PRN 12/94, I PRN 16/94, I PRN 65/94) oraz pośrednio w uchwałach z dnia 10 maja 1996 r., I PZP 11/96 (OSNAPiUS 1996 nr 21 poz. 318) i z dnia 24 maja 1996 r., I PZP 12/96 (OSNAPiUS 1997 nr 1 poz. 8). W powyższych sprawach Sąd Najwyższy, rozpoznając kwestię obowiązywania art. 16 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 163), przyjął, że przepis ten jest niezgodny 7. Konstytucją z powodu naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, lecz nie uznał jego niekonstytucyjności z powodu niezachowania vacatio legis stwierdzając, że początkowym dniem obowiązywania przepisu jest dzień ogłoszenia ustawy w Dzienniku Ustaw, tj. 31 marca 1995 r.

W omawianej kwestii istnieje również bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Ukształtował się w nim pogląd, ze ocena konstytucyjności aktu prawnego ze względu na naruszenie zasady ustanowienia odpowiedniej vacatio legis powinna się odbywać według kryterium "odpowiedniości". Sens tego pojęcia powinien być łączony z celem okresu dostosowawczego, którym jest stworzenie adresatom norm prawnych możliwości przygotowania się do przyszłych zdarzeń w razie niekorzystnych zmian w ich dotychczasowej sytuacji prawnej. Dlatego właśnie okres dostosowawczy powinien mieć odpowiedni wymiar, tak by wejście w życie ustawy nie stanowiło dla osób zainteresowanych zaskoczenia i pozwoliło pokierować odpowiednio ich istotnymi sprawami życiowymi, a także by umożliwiło zapoznanie się z nowym prawem i adaptację do nowych warunków. Konieczność ustanowienia vacatio legis jest - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - szczególnie potrzebna w przypadku zmiany przepisów emerytalno-rentowych (orzeczenie z dnia 10 stycznia 1995 r. K. 16/93, OTK 1995 cz. I poz. 1), podatkowych (orzeczenie z dnia 14 grudnia 1993 r., K. 8/93, OTK 1993 cz. II poz. 43) oraz w tych przepisach, w których dochodzi do "wygaszania praw nabytych w majestacie prawa". Do tej ostatniej grupy ustawodawca zaliczył przepisy stanowiące zabezpieczenie warunków egzystencji osobom dotkniętym skutkami bezrobocia, utraty jedynego żywiciela, starości, choroby i nieporadności. Rozpatrując zaś kwestię konstytucyjności przepisów art. 20 ust. 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz.U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) uznał, że obydwa te przepisy są niezgodne z Konstytucją ponieważ pierwszy z nich powoduje w ogóle utratę prawa do zasiłku przez określoną grupę bezrobotnych, drugi zaś dlatego, że 3 miesięczna vacatio legis jest niedostateczna (orzeczenie z dnia 1 czerwca 1993 r., P. 2/92 , OTK 1993 cz. II poz. 20). Wśród orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego były jednak i takie, w których organ ten nie stwierdził niekonstytucyjności przepisu z powodu niezachowania okresu dostosowawczego, lecz jedynie z powodu naruszenia zakazu działania prawa wstecz. Tytułem przykładu można podać orzeczenia: z dnia 30 listopada 1993 r., K. 18/92 (OTK 1993 cz. II poz. 41), z dnia 14 marca 1995 r., K. 13/94 (OTK 1995 cz. I poz. 6) i z dnia 24 maja 1994 r. K. 1/94 (OTK 1994 cz. I poz. 10). W innych orzeczeniach przeszkodą do uznania konstytucyjności przepisu - obok wstecznego jego działania - był brak "jakiegokolwiek okresu dostosowawczego" (tak np. orzeczenie z dnia 11 września 1995 r., P. 1/95, OTK 1995 cz. II poz. 26).

Podsumowując rozważania na temat vacatio legis należy przyjąć, że odpowied-niość okresu dostosowawczego zależy od wielu okoliczności, w tym przede wszystkim od przedmiotu regulacji i chronionego nią dobra, ważnego interesu publicznego, możliwości adaptacyjnych adresata do skutków obowiązywania nowej normy prawnej, a nawet możliwości zaznajomienia się z jej treścią. W rozpoznawanej sprawie vacatio legis wyniosła 8 dni, ale Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. Poza tym krótszy niż 14 dniowy okres dostosowawczy ustawy nie jest wystarczającym powodem do wniosku, że wskazany przepis jest niekonstytucyjny i że nie wszedł w życie w 1994 r. Przede wszystkim jednak nie można uznać, że istniejąca vacatio legis, ze względu na swój czasowy wymiar, nie mogła spełnić celu, dla którego została ustanowiona. Zważyć bowiem należy, że wynagrodzenia prokuratorów wypłacane są "z dołu", czyli prawo do niego prokurator jako pracownik nabywa dopiero z końcem miesiąca. Tym samym wejście przepisów ograniczających wynagrodzenia prokuratorskie nastąpiło z wyprzedzeniem około 20-tu dni względem nabycia do nich prawa.

Kwestia zgodności ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. z Konstytucją wymaga jeszcze rozważenia jej w płaszczyźnie art. 20-22 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wyko-nawcząRzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, ze zm.). Przepis art. 20 zdanie 1 tej ustawy stanowił, że dochody i wydatki Państwa na rok kalendarzowy określała ustawa budżetowa, dwa zaś następne przepisy regulowały sprawę skutków nieuchwalenia ustawy budżetowej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego został przyjęty zgodny pogląd, że wyraźne określenie w art. 20 Małej Konstytucji przedmiotu ustawy budżetowej wyłączało dopuszczalność zamieszczania w niej przepisów wykraczających poza jej konstytucyjnie ustalony zakres, tj. poza sprawę dochodów i wydatków tworzących plan finansowy państwa. W związku z tym nie było zgodne z zasadą praworządności formalnej i legalności umieszczenie w ustawie budżetowej przepisów uchylających lub nowelizujących inne ustawy. Dodatkowym argumentem wspierającym ten pogląd była okoliczność, że dla uchwalenia ustawy budżetowej przewidziany był specjalny tryb, który był nieodpowiedni dla uchwalania innych ustaw. Dlatego też naruszenie art. 20 Małej Konstytucji, wskutek naruszenia wyrażonej w tym przepisie materii ustawy budżetowej, było także niezgodne z art. 1 i 3 Konstytucji. Ustawa budżetowa jest aktem prawnym o pewnych cechach odrębnych, spełniającym określone zadania, wskutek czego nie może służyć do uregulowania w niej innego przedmiotu niż budżet (uchwała z dnia 10 maja 1996 r., I PZP 11/96, OSNAPiUS 1996 nr 21 poz. 318 i uchwała z dnia 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNAPiUS 1997 nr 1 poz. 8 oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 8 listopada 1994 r., P. 1 /94, OTK 1994 r. cz. II poz. 37 i z dnia 24 października 1995 r. K. 14/95, OTK 1995 r., cz. II poz. 32).

Nie stwarzały natomiast tego rodzaju ograniczeń tzw. ustawy okołobudżetowe, które w systemie źródeł prawa są zwykłymi ustawami, posiadającymi taką samą moc, jak wszystkie inne. Odmienne usytuowanie ich lub przypisanie im innego znaczenia wymagałoby wyraźnej podstawy konstytucyjnej. Zagadnieniem tym również zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który z faktu jednakowego znaczenia norm ustawowych (tzw. okołobudżetowych i pozostałych) wyprowadził tezę o ich jednakowej mocy derogującej, polegającej na tym, że w obrębie ustaw zwykłych każda ustawa późniejsza może zarówno uchylić ustawę wcześniejszą jak i ustanowić trwałe lub czasowe wyjątki od jej postanowień (por. orzeczenia: z dnia 21 listopada 1994 r., K 4/94, OTK 1994 cz. II poz. 39, z dnia 12 stycznia 1995 r. K. 12/94, OTK 1995 cz. I poz. 2, z dnia 24 października 1995 r., K. 14/94, OTK 1995 cz. II poz. 32). Wychodząc z tych założeń w cytowanym wyżej orzeczeniu z dnia 24 października 1995 r., K. 14/95, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 35 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1995 z dnia 30 grudnia 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 27, poz. 141) między innymi z art. 20 Małej Konstytucji z tego powodu, że znalazły się w niej postanowienia dotyczące wynagrodzeń sędziów, prokuratorów oraz osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, czyli przepisy dla których - zgodnie z art. 20 Małej Konstytucji - nie ma miejsca w ustawie budżetowej. Przy okazji wyrażenia powyższego poglądu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że taka niedopuszczalność nie dotyczy tzw. ustaw okołobudżetowych, które nie mają żadnego prawnego odniesienia do ustawy budżetowej, zaś ich nazwa wywodzi się z języka potocznego.

W tym stanie rzeczy należy uznać, iż bezpodstawne jest twierdzenie kasacji, iż oddalający powództwa Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych naruszył art. 62 ustawy o Prokuraturze. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 42 § 1 i 2 kp. Wprawdzie zgodnie z art. 118 ustawy o Prokuraturze do prokuratorów w sprawach niejunormowanych tą ustawą oraz ustawą o pracownikach urzędów państwowych mają V" zastosowanie przepisy Kodeksu pracy lecz nie znaczy to jednak, iż zastosowanie mają do nich przepisy art. 42 § 1 i 2 kp., tzn. że zmiany ich wynagrodzenia za pracę wymagają wypowiedzenia im warunków pracy lub płacy. Regulacje ustawy o Prokuraturze dotyczące zmiany treści stosunku pracy prokuratora mają charakter wyczerpujący i wobec tego brak w tym zakresie możliwości sięgania do kodeksu pracy w celu pomocniczego zastosowania jego przepisów. Ponadto wypowiedzenie warunków pracy lub płacy jest wymagane wtedy, gdy to od pracodawcy, a nie od ustawodawcy zależy ich zmiana. Tę ogólniejszą prawidłowość potwierdza między innymi art. 241¹³ § 2 kp., który w przypadku układów zbiorowych (ale nie w odniesieniu do innych przepisów prawnych, co świadczy o tym, że jest regulacja wyjątkowa) przewiduje, że postanowienia układu zbiorowego pracy mniej korzystne dla pracowników dla ich wprowadzenia wymagają wypowiedzenia pracownikom dotychczasowych warunków umów o pracę lub innego aktu stanowiącego podstawę nawiązania stosunku pracy. W przypadku prokuratorów ustawodawca jednostronnie określił w jaki sposób mają być obliczane ich wynagrodzenia od 1 stycznia 1994 r., a to oznacza, iż nie przewidział konieczności składania im wypowiedzeń warunków pracy lub płacy. Tym samym nie tylko nie uzależniał on wejścia w życie - w odniesieniu do poszczególnych prokuratorów - tych zasad od wypowiedzenia im warunków pracy lub płacy ale - co więcej - nie do składania takich oświadczeń woli. W ramach tzw. ustawowej metody regulowania wynagrodzenia za pracę - która ma między innymi zastosowanie do prokuratorów - ustawodawca jednostronnie rozstrzyga o składnikach wynagrodzenia i ich wysokości oraz o sposobach i terminach wprowadzenia modyfikacji w tym zakresie do indywidualnych stosunków pracy.

Z powyższych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 393¹² kpc. orzekł jak w sentencji.