Uchwała z dnia 1971-11-08 sygn. III CZP 28/71

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt III CZP 28/71

Uchwała

7 sędziów - zasada prawna

z dnia 8 listopada 1971 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

Przewodniczący: Prezes J. Pawlak. Sędziowie: W. Kuryłowicz, J. Ignatowicz, K. Piasecki, J. Pietrzykowski (sprawozdawca), J. Policzkiewicz, Z. Trybulski.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej PRL R. Wyrzykowskiego, rozpoznał wniosek Prokuratora Generalnego PRL z dnia 10 kwietnia 1971 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne:

"Czy - w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 2 prawa wodnego (ustawa z dnia 30 maja 1962 r. - Dz. U. Nr 34, poz. 158), stwierdzających, że "wody stanowią własność Państwa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej" oraz że "w granicach określonych liniami brzegów grunty pokryte powierzchniowymi wodami płynącymi, z wyjątkiem rowów, stanowią własność Państwa" - spory o własność wód nie stanowiących w chwili wejścia w życie powołanej wyżej ustawy własności Państwa podlegają rozpoznaniu sądów powszechnych (art. 2 k.p.c.), czy też przepisy powyższe mają w odniesieniu do takich wód charakter nacjonalizacyjny, wyłączający rozstrzyganie sporów o ich własność w drodze sądowej"?

uchwalił i postanowił wpisać do księgi zasad prawnych następującą zasadę prawną:

Wody i grunty, które stosownie do ustawy wodnej z dnia 19 września 1922 r. (jedn. tekst: Dz. U. z 1928 r. Nr 62,. poz. 574 z późn. zm.) stanowiły własność prywatną, a według prawa wodnego z dnia 30 maja 1962 r. (Dz. U. Nr 34, poz. 158) zostały zaliczone do mienia stanowiącego własność Państwa, stały się własnością Państwa z dniem wejścia w życie prawa wodnego.

Sprawy o własność wód i związanych z nimi gruntów podlegają rozpoznaniu w postępowaniu sądowym.

Uzasadnienie

Pytanie prawne Prokuratora Generalnego PRL, przedstawione Sądowi Najwyższemu na podstawie art. 29 ustawy o Sądzie Najwyższym, zawiera dwa odrębne zagadnienia, z których każde wymaga osobnego wyjaśnienia.

W pytaniu tym mówi się tylko o sporach o własność wód, z zamieszczenia jednak w jego treści również art. 2 prawa wodnego (ustawa z dnia 30 maja 1962 r. - Dz. U. Nr 34, poz. 158) wynika, że dotyczy ono również własności gruntów pokrytych wodami. Prawo wodne bowiem rozróżnia własność wód oraz własność gruntów, które są pokryte wodami powierzchniowymi, i gruntów, pod którymi znajdują się wody podziemne. Własność wody jest kategorią prawną prawa wodnego, odmienną od własności w rozumieniu art. 140 k.c. Cywilistyczne określenie prawa własności w pełni odnosi się do gruntów pokrytych wodami, nie obejmuje natomiast własności wody, jako nie będącej rzeczą w rozumieniu art. 45 k.c. W praktyce spory dotyczą nie tylko własności wody, lecz przede wszystkim własności gruntów pokrytych wodą, aczkolwiek ustalenie własności wody w wielu wypadkach przesądza o własności gruntu.

Mając na uwadze dość ścisłe związki zachodzące między własnością wody a własnością gruntu, przedmiotem dalszych rozważań oraz udzielonej odpowiedzi jest własność wód i związanych z nimi gruntów.

1. Pierwsze zagadnienie dotyczy kwestii materialnoprawnej i sprowadza się do wyjaśnienia, czy sformułowanie art. 1 ust. 1 prawa wodnego, według którego wody stanowią własność Państwa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, oraz sformułowanie art. 2 według którego w granicach określonych liniami brzegów grunty pokryte powierzchniowymi wodami płynącymi, z wyjątkiem rowów, stanowią własność Państwa - oznacza, że te przepisy obejmują również wody, które do chwili wejścia w życie prawa wodnego nie stanowiły własności Państwa, a więc że w odniesieniu do takich wód (i związanych z nimi gruntów) prawo wodne ma charakter nacjonalizacyjny.

Ustawa wodna z dnia 19 września 1922 r. (jedn. tekst: Dz. U. z 1928 r. Nr 62, poz. 574 z późn. zm.) rozróżniała wody publiczne stanowiące własność publiczną i wody prywatne stanowiące własność prywatną (art. 1), natomiast prawo wodne z dnia 30 maja 1962 r. rozróżnia wody stanowiące własność Państwa (art. 1 ust. 1) i wody stanowiące własność innych podmiotów prawa (art. 1 ust. 2). Wspólnym założeniem obu ustaw jest objęcie wód własnością indywidualną (prywatną) tylko w wypadkach szczególnych przewidzianych w ustawie przy jednoczesnym ustaleniu zasady ogólnej, w myśl której wody stanowią własność publiczną według art. 2 ustawy wodnej, a obecnie własność Państwa według art. 1 ust. 1 prawa wodnego.

Pomimo tej wspólnej zasady ogólnej wyjątki od niej były ujęte szerzej w ustawie wodnej niż w prawie wodnym. I tak poza wodami podziemnymi (co nie ma większego znaczenia z punktu widzenia sporów sądowych), które według ustawy wodnej mogły stanowić własność prywatną, a według prawa wodnego stanowią własność Państwa, istotna zmiana nastąpiła w zakresie powierzchniowych wód płynących. Na przykład według art. 4 ustawy wodnej do właściciela gruntu należały wody w znajdujących się na tym gruncie jeziorach, natomiast według prawa wodnego własność gruntu rozciąga się na znajdującą się na tym gruncie wodę w jeziorze tylko wtedy, gdy ma ona charakter powierzchniowej wody stojącej, tzn. gdy z jeziora nie wypływają lub do niego nie uchodzą "ścieki" (art. 1 ust. 2 w związku z art. 8). Dalej - w przeciwieństwie do ustawy wodnej prawo wodne przewiduje, że spośród powierzchniowych wód płynących do właściciela gruntu może należeć jedynie woda w rowach. Już więc wyżej przytoczone przykłady wskazują na istnienie różnego rodzaju wód, które w świetle unormowań ustawy wodnej były wodami prywatnymi, a według unormowań prawa wodnego są własnością Państwa. Nowe unormowanie zakresu własności powierzchniowych wód płynących oddziałuje na własność gruntów pokrytych tymi wodami, skoro w myśl art. 2 prawa wodnego grunty te (z wyjątkiem rowów) stanowią własność Państwa.

Na tle nowego unormowania stanu własności wód i gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi powstała przedstawiona w pytaniu prawnym Prokuratora Generalnego PRL wątpliwość co do tego, czy wody i grunty, które według ustawy wodnej były własnością prywatną, a według prawa wodnego stanowią własność Państwa, stały się własnością Państwa z mocy prawa z dniem wejścia w życie prawa wodnego. Na tak sformułowane pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, mimo że w prawie wodnym nie ma wyraźnego przepisu, który by tak właśnie tę kwestię rozstrzygał. Prawo wodne realizuje i konkretyzuje zasadę wyrażoną w art. 8 Konstytucji, że wody są mieniem ogólnonarodowym. Nie do przyjęcia byłby pogląd, że nowe unormowanie stanu własności wód i związanych z nimi gruntów nie obejmuje odmiennie unormowanych stanów własności stosownie do poprzednio obowiązującej ustawy wodnej, pogląd taki bowiem prowadziłby w konsekwencji do jednoczesnego obowiązywania - i to bez jakiegokolwiek ograniczenia w czasie - równolegle dwóch różnych systemów prawnych, opartych na odmiennych założeniach gospodarczych, i oznaczałby zawieszenie na czas nieokreślony realizacji aktualnych zadań gospodarki wodnej.

Dlatego też należy się przyłączyć do tych przedstawicieli nauki prawa, którzy nowemu unormowaniu własności Państwa poddają własność wszelkich wód określonych w prawie wodnym jako państwowe, choćby według poprzednio obowiązującej ustawy wodnej wody te stanowiły własność prywatną. W tym sensie prawu wodnemu można przypisać charakter nacjonalizacyjny. Przy rozważaniu przedstawionego zagadnienia zasługuje na uwagę zamieszczone w uzasadnieniu projektu prawa wodnego (druk sejmowy nr 68 z 1962 r.) następujące sformułowanie: "W myśl projektu wody na obszarze Państwa stanowią własność Państwa. Wyjątek od tej zasady zawiera art. 1 ust. 2, który stanowi, że wody powierzchniowe stojące oraz wody w studniach i rowach, znajdujących się na innych gruntach niż państwowe, stanowią własność właścicieli tych gruntów. W ten sposób zniesiona zostaje prywatna własność wód powierzchniowych płynących, wchodzących w skład systemu rzecznego oraz wód podziemnych". Sformułowanie to oddaje w sposób nie budzący wątpliwości intencje projektu prawa wodnego. Oznacza ono, że z chwilą wejścia w życie prawa wodnego "zniesiona zostaje" prywatna własność wód określonych w cytowanym zdaniu.

2. Częściowo "nacjonalizacyjny" charakter prawa wodnego - wyrażający się tym, że z chwilą wejścia tego prawa w życie niektóre dotychczasowe wody prywatne stały się z mocy prawa własnością Państwa - nie oznacza sam przez się wyłączenia z drogi sądowej sporów o własność wód i związanych z nimi gruntów. Wyłączenia takiego nie można wyprowadzać z reguły wyrażonej w innych ustawach nacjonalizacyjnych, według której to reguły orzekanie o przejściu na własność Państwa, stanowiące m.in. podstawę do ujawniania nowego stanu prawnego w księgach wieczystych, należy do kompetencji organów administracji. Reguła taka bowiem nie wynika z samej istoty ustawy nacjonalizacyjnej, lecz z konkretnych przepisów zamieszczonych w poszczególnych ustawach nacjonalizacyjnych albo w innych aktach normatywnych wydanych na podstawie tych ustaw. I tak przykładowo:

a) orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podlega przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zostało powierzone organom administracji z mocy § 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 51), ujawnienie zaś własności Skarbu Państwa na podstawie zaświadczenia właściwego organu administracji miało podstawę prawną w przepisach dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 223); b) orzekanie o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa zostało powierzone właściwym ministrom w art. 2 ust. 7 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17), odpis zaś orzeczenia ministra stanowił tytuł do ujawnienia w księgach hipotecznych (gruntowych) własności Państwa do nieruchomości, należących do przejętych przedsiębiorstw, na mocy rozporządzenia wykonawczego z dnia 11 kwietnia 1946 r. (Dz. U. Nr 17, poz. 116); c) podstawę orzekania w trybie administracyjnym o tym, czy nieruchomość ma charakter nieruchomości związku wyznaniowego, oraz o tym, czy nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne proboszcza, stanowią przepisy szczególne art. 4 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki (Dz. U. Nr 9, poz. 87).

W przeciwieństwie do wymienionych wyżej i innych nacjonalizacyjnych aktów prawnych nie ma w prawie wodnym przepisu poddającego organom administracji orzekanie o tym, które spośród wód i związanych z nimi gruntów, stanowiących według ustawy wodnej własność prywatną, stały się z chwilą wejścia w życie prawa wodnego własnością Państwa. Żaden też przepis prawa wodnego ani wydanych na podstawie tego prawa aktów normatywnych niższego rzędu nie przekazuje sporów o własność wód i związanych z nimi gruntów do właściwości organów administracyjnych. Materii tej bowiem nie dotyczą przepisy szczegółowe prawa wodnego, określające kognicję organów administracji wodnej w sprawach podlegających rozpoznaniu w postępowaniu wodnoprawnym, a w szczególności przepis art. 12 prawa wodnego, poddający organom administracji wodnej regulowanie korzystania z wód i wykonywania obiektów budowlanych gospodarki wodnej oraz sprawowanie nadzoru i kontroli nad stanem, działaniem i wykorzystaniem tych obiektów, nad utrzymaniem wód śródlądowych z brzegami i nad zachowaniem naturalnego stanu wód lub przywróceniem przydatności wód do normalnego ich korzystania. Wprawdzie niektóre z decyzji organów administracji wodnej, np. w sprawie ustalenia linii brzegu (art. 9), mogą oddziaływać bezpośrednio na treść i zakres prawa własności, jednakże nie wynika z tego wyłączenie sporów o własność wód i gruntów z nimi związanych z właściwości sądów powszechnych. Może tu być jedynie mowa o ograniczeniu kompetencji sądów powszechnych w powyższym zakresie objętym orzecznictwem organów administracji wodnej.

Dlatego też należy podzielić stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 4 lutego 1967 r. III CR 382/66 (OSNCP 1968, poz. 63) i w wyroku z dnia 15 listopada 1968 r. III CRN 264/68 (OSNCP 1969 r., poz. 118), że przepisy prawa wodnego nie wyłączają drogi sądowej do dochodzenia roszczeń cywilnych dotyczących gruntów przybrzeżnych oraz do rozpoznawania sporów o własność gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi w granicach określonych ustalonymi liniami brzegu. Wymienione sprawy są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c., podlegają więc rozpoznaniu przez sądy powszechne (art. 2 § 1 k.p.c.), skoro brak jest przepisu szczególnego, który by je przekazywał do właściwości innych organów (art. 2 § 3 k.p.c.). Prawo wodne w szeregu przepisów poddało orzecznictwu organów administracji sprawy o odszkodowanie mające - ze względu na swoją istotę - charakter cywilny przyznając zresztą stronie niezadowolonej z decyzji administracyjnej możność dochodzenia swych roszczeń w drodze postępowania sądowego lub arbitrażowego (art. 144 ust. 2 prawa wodnego). Natomiast prawo to nie zawiera - jak już wyżej wyjaśniano - przepisu wyłączającego drogę sądową w sprawach o własność wód i gruntów związanych z tymi wodami. Nie zachodzi tu luka w prawie, która by mogła być wypełniona przez odpowiednie zastosowanie przez analogię przepisów zamieszczonych w innych ustawach nacjonalizacyjnych, do wyłączenia bowiem drogi sądowej w sprawach cywilnych niezbędny jest konkretny przepis szczególny przekazujący takie sprawy do właściwości innego organu (art. 2 § 3 k.p.c.). Nie ma tu przeoczenia ze strony ustawodawcy, lecz świadome unormowanie ograniczonego zakresu kompetencji organów administracji wodnej, czemu daje wyraz uzasadnienie projektu prawa wodnego (druk sejmowy nr 68 z 1962 r.) w zdaniu: "Zgodnie z zasadami ogólnymi orzekanie w kwestiach cywilnoprawnych należy do sądów, a do organów administracyjnoprawnych tylko wtedy, gdy tym organom ustawa przekazuje odpowiednie uprawnienie".

Skoro więc, jak już wyżej wykazano, prawo wodne nie przekazało organom administracji sporów o własność wód, to organy te nie są właściwe do ich rozpatrywania w postępowaniu administracyjnym. Do rozpoznawania takich spraw powołane są sądy powszechne, chyba że ze względu na charakter stron sprawa nie należy do postępowania sądowego (art. 2 § 2 k.p.c.).

Z uzasadnienia przedstawionego Sądowi Najwyższemu pytania prawnego wynika, że jedną z głównych przyczyn jego postawienia są wątpliwości co do tego, na jakiej podstawie można ujawnić Państwo jako właściciela gruntu pod powierzchniowymi wodami płynącymi, jeżeli w księdze wieczystej jako właściciel takiego gruntu (np. gruntu nad jeziorem określonym w art. 8 pkt 1 prawa wodnego) figuruje osoba fizyczna. W związku z tą wątpliwością należy wyjaśnić, że jeżeli do usunięcia niezgodności między księgą wieczystą a rzeczywistym stanem prawnym nie dojdzie w drodze oświadczenia osoby wpisanej - obecnie bezpodstawnie - jako właściciel (art. 22 pr. o ks. w.), to do usunięcia tej niezgodności konieczne będzie orzeczenie sądu wydane na podstawie przewidzianej w art. 23 prawa rzeczowego, utrzymanym w mocy przez art. III pkt 4 przep. wprow. k.c.