Wyrok z dnia 2004-02-06 sygn. II CK 404/02

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt II CK 404/02

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 6 lutego 2004 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Mirosława Wysocka (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Józef Frąckowiak

SSA Barbara Kurzeja

Protokolant Anna Banasiuk

w sprawie z powództwa Miasta Ł.

przeciwko Skarbowi Państwa – Wojewodzie […]

o zapłatę 77.971,36 zł,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 6 lutego 2004 r.,

kasacji strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. akt I ACa […],

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi Apelacyjnemu w […] do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2002 r. Sąd Apelacyjny w […] zmienił oddalający powództwo wyrok Sądu Okręgowego w Ł. i zasądził od Skarbu Państwa – Wojewody […] na rzecz Gminy Miasta Ł. kwotę 77 971,36 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 18 grudnia 2000 r., orzekając odpowiednio o kosztach postępowania za dwie instancje.

Podstawa faktyczna wyroku Sądu Apelacyjnego (niezmieniona w stosunku do ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji), przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia 12 marca 1991 r. Wojewoda […] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 15 grudnia 1990 r. przez […] Przedsiębiorstwo […] w Ł. prawa wieczystego użytkowania gruntu położonego w Ł. przy ul. S.[…] oraz odpłatne nabycie prawa własności budynków na tym gruncie. Opłata za budynki została ustalona i pobrana przez pozwanego w kwocie 31 475,20 zł; pozwany pobierał także opłaty z tytułu wieczystego użytkowania, które w okresie od wydania decyzji do końca 1999 r. wyniosły 46 496,16 zł.

W dniu 30 grudnia 1999 r. Wojewoda […] na podstawie art. 5 ust. 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nieodpłatne nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Ł., z mocy prawa, własności zabudowanej nieruchomości przy ul. S.[…] w Ł..

Odnośnie do pierwszej z wymienionych decyzji, w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 30 czerwca 2000 r., stwierdzone zostało jej wydanie „z naruszeniem prawa proceduralnego”; z uzasadnienia wynika, że chodziło o naruszenie przepisów dotyczących właściwości organu wydającego decyzję. Jej nieważności nie stwierdzono ze względu na nieodwracalne skutki prawne – własność nieruchomości została w 1996 r. przeniesiona na rzecz sprywatyzowanego przedsiębiorstwa.

Oparte na podstawie art. 160 k.p.a. żądanie Gminy zapłaty odszkodowania w wysokości odpowiadającej łącznej kwocie pobranej przez pozwanego ceny budynków oraz opłat z tytułu wieczystego użytkowania nie zostało uwzględnione w postępowaniu administracyjnym.

Sąd Apelacyjny dokonał następującej prawnej oceny tak ustalonego stanu faktycznego.

Nie negując faktu, że do dnia wydania decyzji komunalizacyjnej (30 grudnia 1999 r.) Gmina nie mogła rozporządzać nieruchomością, Sąd Apelacyjny odrzucił – jako błędny – pogląd Sądu pierwszej instancji, jakoby do tego momentu Wojewoda […] mógł wykonywać wobec tej nieruchomości uprawnienia właścicielskie; takie stanowisko nie da się pogodzić z tym, że właścicielem nieruchomości od dnia 27 maja 1990 r. była Gmina. Z faktu tego (możliwości rozporządzania nieruchomością przez Gminę dopiero po wydaniu decyzji komunalizacyjnej) nie można również wyprowadzać wniosku, jakoby utrata opłat należnych właścicielowi mogła być kwalifikowana tylko jako zysk utracony, a więc szkoda niepodlegająca naprawieniu na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Charakter szkody rzeczywiście poniesionej w rozumieniu tego przepisu nadawało szkodzie strony powodowej „... samo pobranie tych opłat przez nie-właściciela, zatem bez podstawy prawnej i z pokrzywdzeniem właściciela – Gminy”. Kategoria szkody określana jako zysk utracony ma, w ocenie Sądu Apelacyjnego, charakter hipotetyczny; takiego charakteru nie można przypisać szkodzie powoda, skoro „do jej majątku nie weszły konkretne świadczenia i to z tej przyczyny, że zostały zagarnięte przez stronę pozwaną”.

Według Sądu Apelacyjnego, bez znaczenia dla odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego jest okoliczność kiedy i z jakich przyczyn z opóźnieniem został przedstawiony przez Gminę spis inwentaryzacyjny umożliwiający komunalizację nieruchomości, zwłaszcza, że istniał pomiędzy stronami spór co do zakresu komunalizacji.

Z przytoczonych względów Sąd Apelacyjny uznał, że żądanie powoda znajduje oparcie w art. 160 § 1 k.p.a.

Kasację od tego wyroku pozwany Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę […] oparł na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów: art. 160 k.p.a. przez nieuwzględnienie zawinionego działania powoda i błędną wykładnię pojęcia szkody rzeczywistej oraz art. 5, 7 w związku z art. 16, 17, 18 i 20 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez „przyjęcie interpretacji”, że fakt nabycia przez gminę mienia z mocy prawa tj. od dnia 27 maja 1990 r. powoduje, że gmina może wykonywać swoje uprawnienia właścicielskie oraz nieuwzględnienie faktu nieodpłatnego nabycia przez gminę mienia. W konkluzji skarżąca wniosła o zmianę wyroku (nie precyzując tego wniosku) ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu, w obu wypadkach ze stosownym orzeczeniem o kosztach postępowania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje.

Chociaż kasacja pozwanego spełnia zaledwie minimalne wymagania, jakim winien odpowiadać ten środek odwoławczy wnoszony przez profesjonalnego pełnomocnika, to niektórych jej zarzutów nie można odeprzeć.

Trudno jest w pełni odnieść się do zarzutu błędnej wykładni art. 5 i 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem w istocie Sąd Apelacyjny wykładni tych przepisów nie dokonywał. Jedynym stwierdzeniem Sądu, odnoszącym się do tej złożonej i wywołującej kontrowersje kwestii, jest zanegowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, który twierdził, że do czasu uprawomocnienia się decyzji komunalizacyjnej Skarb Państwa (Wojewoda […]) mógł wykonywać uprawnienia właścicielskie wobec spornej nieruchomości.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. przede wszystkim uchwały z dnia 29 lipca 1993 r., III CZP 64/93, OSNC 1993/12/209 i z dnia 2 sierpnia 1994 r., III CZP 94/94, OSNC 1995/1/9) wyjaśniono, a w piśmiennictwie tę interpretację zaaprobowano, że chociaż nabycie własności na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy następuje z mocy prawa z chwilą wejścia ustawy w życie, to stwierdzenie owego przejścia prawa należy, stosownie do art. 18 ust. 1, do kompetencji organu administracji państwowej – wymaga decyzji wojewody. Decyzja ta stanowi akt deklaratoryjny, ale konieczny i zawierający sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili jej wydania (a ściśle – uprawomocnienia) gmina może skutecznie powoływać się w obrocie na swoje prawo, i prawem tym rozporządzać. Do tego czasu gmina nie może powoływać się na samo brzmienie wymienionego art. 5 ustawy, gdyż decyzja wojewody stanowi sformalizowany i jedyny dowód nabycia przez gminę składników będących mieniem państwowym. Sytuacja ta powoduje w istocie czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich. Nabycie mienia komunalnego stanowi uwłaszczenie gminy częścią mienia ogólnonarodowego i ma charakter pochodny – gmina staje się następcą Skarbu Państwa.

Znaczenia takiej konstrukcji prawnej, wynikającej z powołanych przepisów, nie należy bagatelizować tak, jak uczynił to Sąd Apelacyjny. Nie można bowiem abstrahować od faktu, że aż do dnia 30 grudnia 1999 r. powodowa gmina w żaden sposób nie mogła wykonywać prawa własności, ani się nawet na nie powoływać. W tym kontekście za oczywiście niewystarczające trzeba uznać stwierdzenie Sądu, że uzyskane za użytkowanie wieczyste (za okres od 1991 do 1999 r.) opłaty i wartość naniesień (w 1991 r.) „winny służyć właścicielowi”, co miałoby oznaczać, że ich pobranie przez Skarb Państwa jest równoznaczne z wyrządzeniem szkody (i to szkody rzeczywistej w rozumieniu art. 160 k.p.a.). Stwierdzenie takie pomija tę między innymi istotną okoliczność, że do końca 1999 r. gmina nie mogła uzyskiwać opłat z tytułu wieczystego użytkowania gruntu.

Regulacje zawarte w art. 5 ust. 1 i 18 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wywoływały dalej jeszcze idące wątpliwości, dotyczące sytuacji nieruchomości, które (potencjalnie) z mocy prawa podlegały komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r. Dostrzegano bowiem, że nie sposób przyjmować, by w okresie pomiędzy tą datą, a uprawomocnieniem się decyzji komunalizacyjnej jako formalnej podstawy powoływania się przez gminę na prawo własności nieruchomości i możliwości rozporządzania nią, nieruchomość pozostawała pod względem prawnym w stanie swoistego „zawieszenia”, w którym żadne czynności jej dotyczące nie mogłyby być podejmowane. Stan taki trwał niejednokrotnie długo (w niniejszej sprawie – 9 lat). Jednocześnie, z mocy ustawy, określone podmioty miały prawo ubiegania się o stwierdzenie – także w formie decyzji deklaratoryjnej – nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków i urządzeń na tym gruncie (por. art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm., a następnie art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Właściwość organu do wydania takiej decyzji była wyznaczana przez własność nieruchomości, stanowiącej przedmiot postępowania uwłaszczeniowego. Jak przypomniał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 10 grudnia 2001 r., OSA 6/01 (ONSA 2002/3/94), bez decyzji komunalizacyjnej gmina nie jest legitymowana do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia podlegającego komunalizacji. Jednocześnie NSA stwierdził, że nie jest możliwy do zaakceptowania pogląd, że w sytuacji, gdy nie została rozstrzygnięta sprawa komunalizacji mienia, nie ma organu właściwego w sprawie o uwłaszczenie przedsiębiorstwa. Dlatego, gdy nie toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wojewoda nie mógł – w ocenie NSA – uznać się za organ niewłaściwy do rozpoznania sprawy o uwłaszczenie przedsiębiorstwa; dopóki bowiem nie ma decyzji komunalizacyjnej, dopóty „nie można mówić, że ... nieruchomości nie są własnością Skarbu Państwa”.

Podobny sposób oceny omawianej sytuacji znalazł odzwierciedlenie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2002 r., III CKN 202/00 (niepublikowany), w uzasadnieniu którego Sąd ten stwierdził, że dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w księdze wieczystej powinno być ujawnione prawo własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Oczywiście, nie można tracić z pola widzenia, że Sąd orzekający w sprawie niniejszej związany był decyzją z dnia 30 czerwca 2000 r., stwierdzającą, że uwłaszczenie przedsiębiorstwa w 1991 r. nastąpiło z uchybieniem procesowych przepisów dotyczących właściwości organu. Nie uchylało to jednak potrzeby rozważenia wszystkich omówionych wyżej aspektów prawnych, istotnych zwłaszcza w kontekście zasadniczego założenia Sądu Apelacyjnego o rozporządzeniu majątkiem gminy przez nieuprawnionego; tutaj zauważyć warto, że na ostateczną ocenę mogłoby mieć wpływ rozważenie szczególnego charakteru owego „rozporządzenia”, a także uwzględnienie, że zakwestionowana decyzja pozostała w porządku prawnym.

Skarżący zarzucił w kasacji naruszenie przez Sąd art. 160 k.p.a., w ślad za rozumowaniem Sądu koncentrując się na kwestii charakteru szkody („szkoda rzeczywista” czy utracone korzyści).

[W tym miejscu jedynie dla uporządkowania materii należy wskazać, że kwestia rozróżnienia obu tych rodzajów szkody straciła znaczenie w odniesieniu do szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r., w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02, OTK-A 2003/7/76)].

Rozważanie takie powinno było zostać poprzedzone zbadaniem, czy w omówionej sytuacji w ogóle można mówić o szkodzie, jeśli tak – to w jakim momencie ona miałaby powstać i w czym konkretnie się wyrażała. Z tego, co wcześniej już powiedziano, wynika, że oczywiście niewystarczające było ograniczenie argumentacji do stwierdzenia, że skutkiem wydania decyzji z 1991 r. „było przysporzenie majątkowe na jej {strony pozwanej} rzecz w wysokości uzyskanych opłat za użytkowanie wieczyste gruntu i przekazanie własności naniesień, choć winno ono służyć właścicielowi”.

Rozważając art. 160 § 1 k.p.a. jako podstawę roszczenia odszkodowawczego trzeba mieć na względzie, że stwierdzenie niezgodności decyzji z prawem wiąże sąd o tyle tylko, o ile stanowi, podobnie jak stwierdzenie nieważności decyzji, wypełnienie podstawowej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w tym przepisie; nie przesądza natomiast o istnieniu pozostałych przesłanek odpowiedzialności, wynikających z przepisów kodeksu cywilnego, w tym dotyczących szkody oraz związku przyczynowego (tak Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 21 marca 2003 r., III CZP 6/03/, OSNC 2004/1/4). W sprzeczności z tym pozostaje swoisty „automatyzm”, który Sąd Apelacyjny – pozostawiając poza rozważaniami liczne, wyżej wskazane aspekty prawne rozpatrywanej sytuacji – zastosował, wiążąc sam fakt wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów postępowania z faktem poniesienia szkody przez powodową gminę.

Przedstawione okoliczności uzasadniały uwzględnienie kasacji, bowiem w stanowisku Sądu Apelacyjnego, stanowiącym podstawę zaskarżonego orzeczenia, nie można było odnaleźć przesłanek do odparcia jej zarzutów, w omówionym zakresie.

Nie zasługuje na rozważenie kasacyjny zarzut „nieuwzględnienia faktu nieodpłatnego nabycia przez gminę mienia”, gdyż pozostawiony on został bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Ubocznie tylko należy zauważyć, że w sposób oczywiście niedopuszczalny został on powołany w ramach „zbiorczo” wymienionych sześciu przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 160 k.p.a. przez „nieuwzględnienie zawinionego działania powoda”, polegającego na przedłożeniu spisu inwentaryzacyjnego dopiero w końcu 1999 r., co „uniemożliwiło wcześniejsze wydanie decyzji komunalizacyjnej”. W ujęciu art. 160 § 1 k.p.a. chodzi o związek pomiędzy zawinionym zachowaniem się poszkodowanego a „powstaniem okoliczności wymienionych w tym {art. 156 § 1 k.p.a.} przepisie”. Okoliczności te, co oczywiste, odnoszą się do decyzji wydanej z naruszeniem prawa; w niniejszej sprawie chodzi o decyzję z marca 1991 r. Pozwany nigdy nie twierdził, by powodowej gminie można było zarzucić niezłożenie wniosku komunalizacyjnego przed tą datą. Dodatkowo wspomnieć należy, że tylko ustalenie, iż zawinione zachowanie się poszkodowanego stanowi wyłączną przyczynę szkody, zwalnia od odpowiedzialności na podstawie art. 160 § 1 k.p.a.

Z omówionych wcześniej przyczyn Sąd Najwyższy – stosownie do art. 393¹³ § 1 k.p.c. – orzekł jak w sentencji.